CC BY
31
ИНСТРУМЕНТ ДОБРОСОСЕДСТВА КАК КЛЮЧЕВОЙ РЕСУРС НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА ВЕРБИЦКАЯ
Аспирант кафедры конституционного права УрГЮУ, e-mail: aquitania-17@ya.ru
Рассматриваются основные аспекты одного из ключевых инструментов обеспечения национальной безопасности, разработанных в Европейской союзе, - добрососедства. Применение данного инструмента способствует укреплению взаимодействия государств в рамках организаций, занимающихся вопросами обеспечения коллективной безопасности, поэтому учет данного правового опыта важен для Российской Федерации
This article is devoted to the main aspects of one of the key instruments of national security - good-neighborliness, which has been developed in the European Union. Application of this instrument seems to be relevant for further interaction between states within the organizations, trying to attend collective security, and the Russian Federation should take into account these experiences.
Ключевые слова: инструмент добрососедства, национальная безопасность, межгосударственное сотрудничество
В настоящее время в условиях меняющихся угроз национальной безопасности была осознана необходимость укрепления сотрудничества между государствами. При этом такие традиционные формы данного взаимодействия, как система коллективной безопасности в рамках Организации Объединенных Наций, применимы лишь для обороны и соответственно не охватывают весь спектр угроз национальной безопасности. Гражданские войны, природные катаклизмы, информационная незащищенность, иные подобные явления не всегда могут быть устранены с помощью механизмов, предоставляемых Советом Безопасности ООН. Если не предотвратить появление угроз, то, по крайней мере, снизить степень их остроты можно за счет информационного взаимодействия. Подобный подход к недопущению возникновения угроз сложился в ЕС в результате подписания Лиссабонского договора 2007 г., а также принятия Лаакенской декларации 2001 г., утвердившей Политику в сфере безопасности и обороны в рамках Европейского союза1. Государства-члены Евросоюза обнародовали Белые книги по национальной обороне и безопасности2, в которых отразили стремление к дальнейшему сотрудничеству по вопросам безопасности в границах не только Европейского
Key words: instrument of good-neighborliness, national security, interaction between states
союза, но и ОБСЕ и Совета Европы. Одним из инструментов подобного сотрудничества, который может использовать и Россия, закрепив соответствующие положения в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года3, является инструмент добрососедства. Его можно реализовать в рамках Союзного государства России и Беларуси за счет включения в сферу совместного ведения вопросов безопасности, а также в рамках Содружества Независимых Государств и Шанхайской организации сотрудничества.
Инструмент добрососедства предполагает достижение сотрудничающими государствами четырех основных целей:
устойчивого развития в регионах; осуществления совместных действий, например, в сферах окружающей среды, здравоохранения, борьбы с организованной преступностью;
проведения совместных мероприятий для обеспечения безопасности государственных границ сотрудничающих государств;
трансграничного взаимодействия региональных и местных властей.
Очевидно, что указанный инструмент подразумевает достаточно тесное сотрудничество. Прежде чем им воспользоваться, необходимо
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
провести полноценный мониторинг государства-потенциального партнера, основы которого следует закрепить в Стратегии национальной безопасности России до 2020 года. Мониторинг включает два этапа: оценку политической обстановки, соблюдения принципов демократии и верховенства права, прав человека и его основных свобод на региональном и международном уровне, в сфере юстиции и внутренних дел;
анализ экономической и социальной ситуации (в том числе реализованных и прогнозируемых мероприятий в экономической сфере, финансового управления, денежно-кредитной и валютной политики, общественной и политической
Для повышения уровня взаимного доверия в рамках межгосударственного сотрудничества можно предложить создание специальных фондов по поддержке усилий в области обеспечения безопасности
обстановки, степени государственного участия в экономике, нормативно-правовой базы, реформирования торговли, рынка и технического регулирования, транспорта, энергетики и т. д.).
Соответственно после выбора той или иной сферы сотрудничества возникает необходимость в закреплении содержания указанного взаимодействия. Так, в Стратегии национальной безопасности России до 2020 года в качестве детализации данного инструмента могут быть зафиксированы два вида обязательств:
по совершению действий, подтверждающих или усиливающих сотрудничество на основании общих ценностей и целей в области обеспечения национальной безопасности;
по осуществлению мероприятий, способствующих усилению партнерских взаимоотношений в ряде приоритетных областей.
Рассмотрим, какие области сотрудничества государств могут считаться приоритетными.
1. Усиление политического диалога. В совместные планы действий следует включить вопросы, по которым будет осуществляться диалог. Особое значение среди них имеют вопросы, касающиеся:
внешней политики национальной безопасности (особенно в рамках единого европейского права, основанного на Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.);
предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов и снижения, постепенного устра-
нения общих угроз безопасности (терроризм, гражданские войны и т. д.);
возможности участия стран-партнеров в обмене информацией вплоть до формирования единого информационного пространства, проведении совместных учений и, возможно, общих операций в кризисных для национальной безопасности условиях;
установления общей ответственности стран-партнеров за обеспечение безопасности и стабильности в регионе.
2. Политика экономического и социального развития.
Для повышения уровня взаимного доверия в рамках межгосударственного сотрудничества можно предложить создание специальных фондов по поддержке усилий в области обеспечения безопасности (учреждение подобных фондов было бы полезно, например, в рамках Союзного государства России и Беларуси). Кроме того, следует предусмотреть разработку совместных программ по поддержанию связей в культурной, образовательной, экологической, технической и научной сферах, а также принятие курса политики, содействующей экономической интеграции стран-партнеров.
3. Укрепление преференциальных торговых отношений и возможное участие во внутреннем рынке.
Данная область сотрудничества предполагает принятие следующих мер:
согласование содержания законов и правил сотрудничающих государств;
совершенствование административного сотрудничества для устранения нетарифных барьеров в рамках товарооборота;
приведение в соответствие стандартов санитарного и фитосанитарного контроля (за основу такого сближения следует взять нормотворче-скую практику Европейского союза), развитие административного потенциала для обеспечения должного уровня продовольственной безопасности, доступа на продовольственные рынки;
выбор надлежащего политического курса в финансовой сфере, гарантирование доступа к финансовым рынкам, свободного перемещения услуг, непротиворечивости положений в области корпоративного права, бухгалтерского учета и аудита для создания всеобъемлющей нормативно-правовой базы.
Все перечисленное способствует координированному взаимодействию за счет построения бюджетной сплоченности сотрудничающих стран и осуществления политики безопасности на основе единого механизма управления и уникального сочетания процедур взаимодействия.
4. Взаимодействие в сфере юстиции и внутренних дел.
Основными направлениями в данной области сотрудничества являются:
управление общими границами;
смягчение правил предоставления виз;
борьба с терроризмом, организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и оружия, отмыванием денег, а также финансовыми и экономическими преступлениями;
укрепление судебной системы и усиление полицейского и судебного сотрудничества.
5. Пять направлений объединения основ сотрудничества: энергетика, транспорт, окружающая среда, информационное общество, научные исследования и инновации.
В сфере энергетики надлежит обеспечить постепенное сближение политики и нормативно-правовой базы, касающихся прежде всего новых источников энергии. Также необходимо укрепление телефонных сетей и межсистемных линий связи, согласование структуры и нормативно-правовой базы транспортного сектора4.
Состояние окружающей среды сотрудничающих государств должно подвергаться экологическому мониторингу и контролю в целях предотвращения ее разрушения и загрязнения, защиты здоровья человека и обеспечения более рационального использования природных ресурсов. В первую очередь следует обратить внимание на управление переработкой отходов, борьбу с загрязнением воздуха и воды, предотвращение опустынивания земель.
Кроме того, необходимо гарантировать использование всех возможностей информационного общества во избежание несоответствия уровня технологического развития стран-партнеров. И наконец, нужно стремиться к образованию общего научного пространства стран-партнеров.
6. Установление основ взаимодействия между общественными институтами стран-партнеров на базе общих учреждений и программ. Сюда относятся: развитие человеческих ресурсов, социальная интеграция и выбор активной гражданской позиции.
7. Региональное сотрудничество.
Как правило, инструмент добрососедства важен для стран, которые близки по географическому положению. При введении в действие этого инструмента неизбежно встает вопрос о распределении полномочий между государствами-партнерами. Исследуя этот вопрос, ученые в первую очередь сталкиваются со сложностью структуры национальной безопасности. Эта сложность обусловлена тем, что предметы ведения наднационального уровня и такие сферы, как внешняя
политика и безопасность, серьезно расходятся с положениями, касающимися осуществления, например, полицейского и судебного сотрудничества в сфере уголовного права5. Поэтому очевидно, что в рамках Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года должны быть закреплены положения, ограничивающие действия государств-партнеров по координации политических курсов и исключающие использование в полном объеме нормотворческой компетенции или механизма принятия решений органами данного сотрудничества, как это делается, например, в отношении обеспечения безопасности в сфере экономической политики6 или политики в области занятости.
Также не следует забывать о наделении органов сотрудничества компетенцией принимать «решения рамочного характера», касающиеся обеспечения соответствия нормотворческих актов и судебных решений, а значит и полномочиями по принятию нормативных актов и решений, которые могут быть пересмотрены Конституционным Судом РФ и органом конституционного контроля государства-партнера.
Выделим некоторые принципы распределения полномочий между государствами-участниками указанного сотрудничества.
1. Принцип функциональности.
Он заключается в том, что распределение полномочий должно основываться на определении функций партнеров. Так, в Декларации № 43 к Амстердамскому договору об учреждении Европейского союза уточняется, что «в административном плане введение в действие правового режима по вопросам национальной безопасности в принципе является обязанностью государств-участников Европейского союза в соответствии с их конституционным режимом». Иными словами, кроме некоторых предметов ведения, связанных с экономической составляющей сферы безопасности (таких как конкуренция, государственная поддержка, структурные фонды), в компетенцию органов сотрудничества могут входить нормот-ворческие полномочия. При этом полномочия по толкованию в последней инстанции и отмене актов органов данного взаимодействия, а также по инициированию разбирательства, связанного с невыполнением обязанностей, в основном возложены на соответствующие судебные органы. Такие органы или создаются специально, или выбираются из имеющихся в государствах-партнерах.
2. Принцип позитивности.
Нормотворческие полномочия должны быть
предоставлены органам, образованным в рамках сотрудничества, в более или менее четко обозначенных сферах. Однако в конституционных по-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ложениях о суверенитете государств в силу их политического характера могут устанавливаться различия в отношении средств правового регулирования: регламентов, директив, рамочных директив, решений, решений рамочного характера, рекомендаций7, затрагивающих условия их принятия и способы функционирования органов сотрудничества. Таким образом, органы сотрудничества наделяются:
исключительной компетенцией в области обеспечения безопасности, например, в сфере торговой политики и продовольственной безопасности, а также финансовой сфере8;
«распределенной» компетенцией, в частности, в сфере транспорта, окружающей среды, а так-
Некоторые полномочия, в частности относящиеся к сферам поддержания общественного порядка в государстве и его внутренней безопасности, должны в любом случае оставаться вне ведения органов межгосударственного сотрудничества
же - по крайней мере, частично - в отношении сотрудничества в сфере уголовно-правовой безопасности;
компетенцией по согласованию положений законодательства, например, в сфере обеспечения безопасного функционирования внутреннего рынка, тесно связанной с возможным упразднением некоторых составляющих компетенции государств-участников сотрудничества9;
частичной компетенцией по финансовой поддержке и стимулированию, например, региональной политики, касающейся профессионального образования по вопросам национальной безопасности и институтов информационного общества, для предоставления гражданам возможности участия в обсуждении актуальных проблем данной области;
компетенцией по систематической координации (включая многостороннее наблюдение) политических курсов, выбранных государствами-участниками в рамках сотрудничества, подобно тому, как это осуществляется в области экономической политики или политики в сфере занятости на уровне Европейского союза;
компетенцией по исключительно политической координации, например, в сфере внешней политики, полицейской или судебной власти.
Однако некоторые полномочий, в частности относящиеся к сферам поддержания общественного порядка в государстве и его внутренней безопасности, должны в любом случае оставаться вне ведения органов межгосударственного сотрудничества.
3. Принцип запретов и ограничений на передачу тех или иных полномочий органам сотрудничества в сфере безопасности.
Связан с необходимостью исключительно внутригосударственного регулирования этой сферы. Такая необходимость возникает, когда есть вероятность чрезмерного ограничения прав и свобод человека или причинения вреда иным ключевым сферам жизнедеятельности государства.
Некоторые сферы жизни общества должны быть прямо или косвенно (с помощью изъятий) отнесены к исключительному ведению государств-участников сотрудничества10. Например, абз. 5 ст. 152 Договора об учреждении Европейских сообществ гарантирует не только выполнение государствами-участниками в полном объеме обязанностей по организации и предоставлению услуг в области здравоохранения и медицинской помощи с соблюдением требований безопасности, но и соблюдение того, чтобы «положения национального законодательства государств-участников ЕС, посвященные обеспечению режима безопасности при дарении органов и крови или их использованию для медицинских целей», не были затронуты мерами регулирования, принимаемыми в рамках Евросоюза. В некоторых нормах, регламентирующих самостоятельные действия государств-участников ЕС, закреплено, что любые меры по гармонизации законодательства прямо исключены11. Без сомнения, полезно создать систематизированный, последовательный и прозрачный правопорядок предоставления и определения компетенции по вопросам обеспечения безопасности в рамках сотрудничества го-сударств12.
Очевидно, что принятие каждого из положений потенциальных соглашений о сотрудничестве будет следствием переговоров, направленных на достижение баланса между полномочиями органов сотрудничества и государств-участников, их систематизацию, упрощение и уточнение для решения вопроса о том, какой орган в рамках сотрудничества будет решать ту или иную проблему. Следовательно, это трудная задача, которая потребует смелости от разработчиков данных положений13.
Рассмотрим, как решается вопрос о возможности реализации концепции интегрированной национальной безопасности в рамках сотрудничества государств в конституционном законодательстве стран Совета Европы. Это может послужить примером для внедрения аналогичных норм в Российской Федерации.
Нормы, посвященные участию государств-членов Совета Европы в интеграционных процессах, нацеленных на формирование нового института национальной безопасности, содержатся
в конституциях всех указанных государств, за исключением Финляндии и Великобритании. В частности, в Соединенном Королевстве нет писаной конституции, поэтому решение о формировании института национальной безопасности нового вида было осуществлено на основании парламентского законодательства - Акта об участии в процессе формирования института единой национальной безопасности 1972 г.14
Аналогично в Финляндии решение о присоединении к рассматриваемому процессу нормотворчества принято в силу ординарного закона, соответствующего нормам общего характера Конституции Финляндии, посвященным выполнению международных обязательств, в том числе по вопросам безопасности. Согласно данным нормам одобрение участия Финляндии в формировании интегрированного института национальной безопасности должно быть выражено не менее чем двумя третями членов парламента, если положения договора о сотрудничестве в области национальной безопасности затрагивают нормы Конституции. Текст новой Конституции Финляндии, которая вступила в силу 1 марта 2000 г., также не включает нормы об участии в создании указанного института; нет и прямых указаний на участие Финляндии в выполнении конкретных международных обязательств по вопросам безопасности15.
В Конституции Ирландии не содержатся нормы об учреждении видоизмененного института конституционного права в собственном смысле слова. Каждый раз, когда принимается новое соглашение о сотрудничестве по вопросам национальной безопасности, изменения вносятся именно в Основной закон. Процедура ратификации подобного соглашения разрешена на основании норм Конституции16, предусматривающих верховенство международного права при выполнении обязательств по вопросам безопасности17. В правовых системах иных государств-членов Совета Европы есть конституционные положения, прямо указывающие либо на унификацию института национальной безопасности, либо на передачу полномочий наднациональным или международным органам по решению упояну-тых вопросов и выполнению международных обязательств в данной сфере.
Таким образом, в рамках национального законодательства государств-членов Совета Европы представлены все доступные способы внедрения инструмента добрососедства, а также предусмотрена возможность ограничения участия государства в его реализации, в частности в форме запрета на передачу органам сотрудничества государств в данной сфере полномочий по обеспечению отдельных аспектов безопасности. Вместе с тем отметим: чтобы заложить
основы воплощения подобного инструмента в России, нет необходимости внесения изменений в Конституцию РФ. С одной стороны, институт национальной безопасности согласно нормам Основного закона России носит гибкий характер, а с другой - национальная безопасность как совокупность норм конституционного права не относится к основам конституционного строя; речь может идти лишь о таких его аспектах, как суверенитет и территориальная целостность и неприкосновенность. Следовательно, в силу ст. 79 Конституции РФ возможно полноценное использование инструмента добрососедства, основы которого заложены на внутригосударственном уровне, посредством установления запретов на передачу отдельных аспектов обеспечения безопасности органам сотрудничества. Закрепление подобных норм в правовой системе России отвечает современным международным тенденциям и предоставляет возможность более полной гарантии национальной безопасности страны благодаря сотрудничеству с государствами на основе принципов взаимной выгоды и взаимного доверия.
1 Лаакенские заключения Совета Европейского союза. Приложение II. Декларация о будущем Европейского союза от 15 декабря 2001 г. SN 300/01 // URL: http://eulaw.ru.
2 См., например: Белая книга по национальной обороне и безопасности Франции // URL: http://www.diplomatie.gouv. fr/fr/squelettes/liseuse_pdf/74922/sources/indexPop.htm.
3 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: утв. Указом Президента РФ от
12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
4 Fromont M. El derecho constitucional de los estados -los participantes de la CE y la formación de una sola institución de seguridad nacional. P., 2008. P. 55.
5 Witt B. de La structure de support et la nature de l'Union européenne: Temple grec ou la cathédrale gothique français / eds. T. Heykelrs, N. Blokker, M. Bruce. Amsterdam, 1998. P. 51; Pernice I. Le constitutionnalisme multiniveaux et le traité d'Amsterdam // CMLRev. 1999. № 36. P. 703, 730, 740.
6 Углубленный анализ проблемы осуществления компетенции в экономическом секторе см.: Pernice I., Hofmeister F. La répartition des pouvoirs pour mettre en œuvre des politiques dans le domaine économique entre l'UE et ses États membres -partis: le statu quo et nécessaire d'accepter l'offre caractère normative. Actes en l'honneur de la social-démocratie. Elerman, 2002. P. 363-382.
7 Абзац 3 ст. 5, ст. 249 (ранее 189) Договора об учреждении Европейских сообществ и п. 6 Протокола № 7 к Амстердамскому договору.
8 Разработке проблемы распределения полномочий между Евросоюзом и его государствами-участниками, посвящен доклад «Lamassur» Комитета по вопросам конституционного права от 2 февраля 2002 г., касающийся вопросов формирования единой национальной безопасности (2001/2024(INI). См. также: Pernice I., Constantinesco V. La question de la répartition des pouvoirs au sein de la Communauté: les approches de l'Allemagne et de la France // WHI-Paper. 2007. 6 février. P 56.
9 Simon D. Le système juridique de common law // RTDE. 2e éd. 1998. P. 83; Constantinesco V. La compétence et les
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
pouvoirs dans le cadre des Communautés européennes // Revue international de droit comparé. 1976. Vol. 28. P. 231, 248, 250.
10 Статья 64 Договора об учреждении Европейских сообществ в новой редакции, введенной в действие на основании Амстердамского договора, и ст. 35 Договора об учреждении Европейского союза.
11 Абзац 2 ст. 129, абз. 4 ст. 149, абз. 5 ст. 151, п. «в» абз. 4 ст. 152 Договора об учреждении Европейских сообществ.
12 Подробнее см.: Pernice I., Constantinesco V. Op. cit. P. 41.
13 См., например: доклад «Lamassur»; Altmaier P. La répartition des compétences entre l'UE et ses États members // RTDE. 2001. P. 21.
14 См., например: разд. 2 (1), касающийся прямого действия права, разрабатываемого в рамках органов сотрудничества по вопросам безопасности, и разд. 2 (4), посвященный вопросам верховенства актов указанных органов; подробнее см.: Shaw J. Le droit de l'Union européenne // LTD. 1996. P. 295.
15 Статьи 66 и 69 Конституционного акта Финляндии 1995 г., а также ст. 95 (URL: http://mjp.univ-perp.fr/ constit/fin2007.htm). О Конституции Финляндии подробнее см.: Souksi M. La Constitution de l'an 2000 // EurPL. 1999. P. 338. «Необходимо указать, что в новой Конституции не содержится прямых указаний на тот факт, что Финляндия будет, согласно формулировкам конституционного права, участником сотрудничества по вопросам безопасности, несмотря на то что в иных разделах Конституции установлены правила разрешения вопросов, связанных с подобным сотрудничеством органами законодательной и исполнительной власти» (абз. 2 ст. 93, абз. 1, 3 ст. 96 Конституции Финляндии 1999 г.). (Ibid. P. 343).
16 Параграфы 1-3 абз. 3 ст. 29.4 Конституции Ирландии (URL: http://www.taoiseach.gov.ie/eng/Historical_Information/ The_Constitution); см. также: Phelan D. R., Whelan A. National constitutional law and European integration: FIDE Report // Irish Journal of European Law. 1997. № 6. P. 292, 295.
17 О практической значимости данного вопроса см.: Phelan D. R., Whelan A. Op. cit. P. 298, 306, 324.
ШГА ИЗДАТЕЛЬСКИМ ДОМ
ш Уральского государственного юридического университета
ПРЕДЛАГАЕТ УСЛУГИ
Разработка дизайна печатной продукции
(визитки, календари, буклеты, брошюры, дипломы, открытки и др.) Редактирование текстов различной сложности Верстка, подготовка оригинал-макетов Изготовление адресных папок, обложек любого формата Послепечатная обработка
(листоподборка, подрезка, фальцовка, биговка, тиснение и др.) Переплет:
в цельнометаллическую скобу, твердая обложка на пластиковую пружину на металлическую пружину термоклеевой переплет брошюровка на скобу
Размещение рекламы в «Российском юридическом журнале», журналах «Бизнес, Менеджмент, Право», «Российское право» и в других печатных изданиях
Услуги фотографа
ПРОДАЖА ЛИТЕРАТУРЫ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ
по адресам:
ул. Комсомольская, 21, каб. 402 ул. Комсомольская, 23, каб. 306 ул. Колмогорова, 54,1-й этаж (киоск)
