CC BY
219
опыт зарубежных стран
Институты взаимодействия федерации и штатов в Австралии
ЧУРСИНА Татьяна Игоревна,
научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП
Любое федеративное государство, будучи по своей природе целостным суверенным государством, представляет собой сложную структуру, состоящую из государств или государствоподобных образований (субъектов, штатов, земель, провинций и т. п.), обладающих определенной долей самостоятельности, выражающейся в установленном разграничении компетенции между федерацией и ее составными частями. Вместе с тем современные условия существования федеративного государства диктуют необходимость совершенствования взаимоотношений между его составными частями.
Механизмы взаимодействия государственных органов, должностных лиц федерации и штатов представляют собой систему разнотипных отношений в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес для всех субъектов взаимодействия1. При этом для обеспечения эффективных условий такого взаимодействия требуется детальное определение прав, обязанностей и ответственности всех заинтересованных органов и лиц.
Особенностью федеративного государственного устройства Австралийского Союза является то, что в отсутствие соответствующих конституционных полномочий на феде-
1 См.: Вайль И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти / отв. ред. И. Д. Левин. М., 1970. С. 21.
ративном уровне Союз прибегал к достижению общенациональных целей посредством фактического установления многочисленных механизмов взаимодействия штатов. Цель такого взаимодействия — реализация государственной политики практически во всех областях деятельности, в том числе в здравоохранении, образовании, вопросах транспорта, права и правопорядка, водных ресурсов, охраны окружающей среды, безопасности и др. За последние десятилетия увеличился субъектный состав участников, что предопределило значительное укрепление федерального сотрудничества штатов2.
В конечном счете союзническая деятельность штатов по совместному решению общих вопросов привела к закреплению специфической формы федеративных отношений в Австралийском Союзе — кооперативного федерализма. Термин «кооперативный федерализм» лучше всего характеризует согласованное осуществление полномочий Союзом и штатами (или даже только штатами) для достижения целей, которые каждый сам по себе достичь не способен: это может быть и следствием продолжения потенциально конфликтной ситуации, например в отношении управления водными ресурсами, реализуемой через механизм Национальной водной инициативы, рыбной ловли, и способами оказания помощи в случае бедствий. Заметим, что уровень кооперативного федерализма не всегда добровольно принимался шта-
2 См.: Джиффорд Д. Д., Джиффорд К. Х.
Правовая система Австралии / пер. с англ. Т. В. Апарова, Н. А. Голованова; под общ. ред. Ф. М. Решетникова. М., 1988. С. 41.
тами. Экономическое принуждение и политическое давление федерации сыграло в этом важную роль.
Мотивацию взаимодействия штатов или штатов и федерации могут отражать не только указанные цели. По мнению М. Пейнтера, «взаимодействие это либо процесс, в котором правительства собираются вместе, чтобы расширить сферу досягаемости или пределы государственной власти для их индивидуальной выгоды, либо обман, за которым Союз концентрирует свои полномочия в отношении с другими правительствами»3.
Сферы деятельности, где практикуется взаимодействие Союза и штатов, определяются на основе Конституции Австралии, положения которой содержат указания «с согласия», «по просьбе», «с учетом мнения» и др. Но в них отсутствует указание на установленные законом процедуры осуществления и юридического оформления результатов таких взаимодействий. На практике взаимоотношения приобретают характер взаимодействия при наличии ряда условий: активная фактическая деятельность субъектов по реализации прав и исполнению возложенных на них обязанностей; нацеленность на совместное решение вопросов, находящихся в ведении обоих участников либо одного из участников взаимоотношений; в процессе взаимодействия субъекты правоотношений должны выступать в качестве добровольных партнеров, имеющих возможность выбора поведения либо воздействия на достижение результата.
Основными положениями Конституции Австралии, предусматривающими совместные соглашения о сотрудничестве между Союзом и штатами, являются ст. 51-XXXVII и 51-XXXVШ. Статья 51-XXXVII, согласно которой парламент Австралии наделен полномочиями принятия за-
3 Painter M. The Council of Australian Governments and Intergovernmental Cooperation — Competitive or Collaborative Federalism? Canberra, 1995. No. 28. P. 5.
конов, направленных на обеспечение мира, порядка и управление во благо Австралийского Союза, относительно вопросов, переданных на рассмотрение парламенту Австралийского Союза парламентом или парламентами любого штата или штатов, однако таким образом, что подобный закон распространяется только на штаты, связанные с данным вопросом, или на те, которые впоследствии примут данный закон, дает возможность Союзу принимать законы по вопросам, отнесенным к ведению Союза штатами, и позволяет другим штатам принимать эти законы как законы Союза. В соответствии со ст. 51-XXXVIII парламент наделен полномочиями относительно исполнения на территории Австралийского Союза, по просьбе или с согласия парламентов всех штатов, непосредственно относящихся к данному вопросу, любого полномочия, которое при введении данной Конституции в силу может исполняться только парламентом Союза или федеральным советом Австралии. Данное полномочие использовалось только дважды: в 1979 г. для установления со штатами офшорного режима4 и в 1986 г. для принятия закона Австралии о введении конституционных механизмов для Союза и штатов, влияющих на статус Австралийского Союза в качестве суверенного, независимого и федеративного государства5.
Взаимодействие Союза и штатов согласно Конституции Австралии предполагается при создании Межштатной комиссии6 (ст. 102), в случае уступки части штата Австралийскому Союзу (ст. 111), при принятии в состав Союза или создании нового шта-
4 См.: Coastal Waters (State Powers) Act 1980 (Cth).
5 URL: http://www.comlaw.gov.au/Details/ C2004C00704.
6 Цель ее создания — разрешение споров в сфере торговли и коммерции между штатами; просуществовала она в течение двух коротких периодов: с 1913 по 1920 г. и с 1984 по 1989 г.
та (ст. 121), установлении новых границ штата (ст. 123).
Другие более специфические конституционные положения либо предполагают, либо требуют взаимодействия со штатами. Так, взаимодействие предполагается в отношении железных дорог штатов, где федеральный парламент имеет право с согласия штата принимать законодательные меры в отношении приобретения железной дороги штата (ст. 51-ХХХШ), строительства и расширения железных дорог по территории любого штата с согласия этого штата (ст. 51-ХХХГУ).
Конституционные положения предполагают также взаимодействие, когда парламент требует от губернаторов штатов выдачу приказов на выборах сенатора от соответствующего штата (ст. 12), заполнения непредвиденных вакансий Сената (ст. 15); когда Союз наделяет любой суд штата федеральной юрисдикцией (ст. 77-Ш), в случае консолидации долгов штата (ст. 105), принятия штатами мер по содержанию в тюрьмах лиц, обвиняемых или виновных в преступлениях в соответствии с федеральным законодательством Австралийского Союза (ст. 120); при соблюдении ст. 118 Конституции Австралии о полном и должном признании на всей территории Австралийского Союза всех законов и иных актов, а также судебных решений судов любого из штатов7.
Кроме того, взаимодействие предполагается, когда Высокий суд Австралии обладает юрисдикцией заслушивать и выносить решения по всем судебным решениям, декретам, предписаниям и приговорам Верховного суда любого штата, любого другого суда любого штата, от которых может быть подана апелляция исполнительной власти (ст. 73 Конституции Австралии), когда Австралийский Союз обязан защищать штаты от вторжения, а также в случае получения просьбы от исполнительной
7 См.: Углов А. А. Государственный строй Австралии. М., 1957. С. 34.
власти штата о защите от внутренних беспорядков (ст. 119 Конституции Австралии).
Помимо распределения законодательных полномочий Союза и штатов, в каждом конкретном случае в соответствии со ст. 51-XXXVII конституционно возможны следующие законодательные соглашения:
штат или территория предоставляет шаблон-модель, который копируется всеми другими штатами или Союзом. Данный механизм возник в связи с принятием общенациональных законов об электроэнергии, которые последовали за Законом об электроэнергии Южной Австралии 1996 г.;
в соответствии с межправительственным соглашением во всех юрис-дикциях принимается единообразное законодательство, часто к планируемому соглашению прилагается законопроект;
штаты принимают свои законы по шаблон-моделям законов, рассматриваемым Союзом. Данная схема может включать присвоение шаблон-модели штатом административных полномочий Союза. Такое «присвоение» в 1991 г. было обжаловано в Верховном суде Австралии (дело Бирнс против Королевы). Суд отклонил аргумент о том, что такие действия являются отказом штата от законодательных полномочий, поскольку соответствующие штаты сохраняют за собой полномочия по отказу от такого принятия либо последующей отмене данных положений. Большинство схем взаимодействия имеют в качестве формального основания межправительственные соглашения между Союзом, штатами или территориями. Хотя, как правило, они не являются юридически обязательными, а лишь фиксируют существенные условия договора: его цель, продолжительность, предлагаемое законодательство, институциональные механизмы, процедуры разрешения споров и порядок внесения изменений. Обычно наряду с принятием соглашения предусматривается создание совместного органа, например
Совета министров здравоохранения, Совета министров транспорта и др.
Конституция Австралии предусматривает соглашения между Союзом и штатами, но не предусматривает создания межправительственных организаций, оставляя их формирование на усмотрение правительств.
До 1999 г. основным межправительственным органом штатов были ежегодные конференции премьер-министров8. Как показала практика, формальное конституционное признание межправительственных организаций и соглашений является ненужным. Гибкость, которая существовала еще до образования федерации, при создании необходимых органов и учреждений способствует более эффективному кооперативному федерализму, чем любые конституционные директивы.
В настоящее время основным органом межправительственного взаимодействия является Совет австралийских правительств (САП9), который после 1999 г. стал «преемником» конференции премьер-министров. САП — основной орган, обеспечивающий существование кооперативного федерализма. В состав этого Совета входят премьер-министр, все премьер-министры штатов, главные министры Австралийской столичной территории, Северной территории (исключая остров Норфолк) и президент Австралийской ассоциации местного правительства10. Возглавляет САП премьер-министр Австралии. Секретариат САП формируется из представителей аппарата премьер-министра и кабинета министров.
САП был создан в 1992 г. для оказания содействия федеральной власти в целях реструктуризации экономики Австралии и повышения ее конкурентоспособности на международ-
8 В 1992 г. дополнены специальными конференциями премьеров.
9 URL: http://www.coag.gov.au/about_ coag.
10 Оригинальное название — Australian Local Government Association.
ном уровне. Результатом проведенных в середине 1990-х гг. реформ в сфере микроэкономики, связанных с национальной политикой конкуренции, стало создание более конкурентоспособной, эффективной и гибкой экономики, которая позволила Австралии преодолеть экономические проблемы, периодически возникавшие в последние 20 лет. Сегодня роль САП заключается в инициировании, разработке и мониторинге реализации политики реформ национального значения или иных реформ, в отношении которых необходимы скоординированные действия правительств всех австралийских штатов и территорий.
САП проводит свои сессии по мере необходимости, как правило, один или два раза в год, иногда — до четырех раз в год, но может решать вопросы и вне сессии посредством телекоммуникационных ресурсов. По результатам сессий принимаются официальные соглашения, например межправительственные, в том числе национальные соглашения и соглашения о национальном партнерстве. САП придерживается следующих пяти стратегических задач.
1. Долгосрочная стратегия по решению социальных и экономических вопросов, таких как развитие образования и воспитания детей раннего возраста. Основное внимание уделяется улучшению результатов образования с помощью обеспечения всеобщего доступа к дошкольному образованию, достижения более высокого уровня грамотности в школьной системе, повышения профессиональных качества учителей и руководства школ. Следствием политического акцента на социальные приоритеты является признание необходимости повышать условия жизни социально незащищенных слоев населения, например людей с инвалидностью и коренных австралийцев.
2. Стратегия развития национальной экономики, обусловленной конкурентными преимуществами. САП
стремится к созданию стабильной национальной экономики в целях улучшения условий работы австралийских предприятий и решения задач производительности, включая проведение реформ, в том числе в сфере охраны труда и безопасности, потребительских кредитов, защиты прав потребителей и качества продуктов, лицензирования профессиональной деятельности, передачи собственности, энергетики, транспорта, в инфраструктурных секторах.
3. Улучшение условий проживания в Австралии: осуществление мер по обеспечению жильем и его доступности, поддержанию демографии, контролю за изменением климата, повышению энергоэффективности.
4. Улучшение медицинского обслуживания и укрепление устойчивой системы здравоохранения Австралии: предоставление надлежащего медицинского обслуживания высокого качества, удовлетворяющего спрос. Устойчивая система здравоохранения означает наличие соответствующей инфраструктуры и ресурсов (рабочей силы, помещений и оборудования) и возможность реагировать на возникающие потребности.
5. Ликвидация неблагоприятного положения коренных австралийцев. Эта задача взаимосвязана с названными четырьмя задачами САП; основное внимание уделяется здравоохранению, образованию, а также предоставлению широких возможностей коренным австралийцам в общественной жизни.
Деятельность САП осуществляется при поддержке координируемых им Советов, которые проводят консультации и осуществляют сотрудничество между Союзом и штатами в конкретных областях деятельности, что содействует обеспечению взаимодействия различных структур в интересах выполнения стоящих перед ними задач и позволяет предвидеть и устранять проблемы, возникающие в процессе взаимодей-
ствия, а также улучшать деятельность системы.
Советы осуществляют мониторинг приоритетных вопросов, имеющих общегосударственное значение, предпринимают совместные действия по решению проблем, возникающих между правительствами; разрабатывают общую политику реформ и следят за выполнением реформ, согласованных с САП.
Сфера действия каждого Совета, управляемого САП, изложена в правилах его деятельности. Каждый Совет должен работать в пределах своей компетенции. САП использует Советы как инструменты для реализации своих целей и кооперативного федерализма. Советы подотчетны САП, он утверждает сферу их ведения и направления работы, используя ряд критериев по определению приоритетности вопросов: национального значения и тех из них, которые находятся на стыке юрисдикционной ответственности; имеющих стратегическое значение; при решении которых необходимы финансовые регуляторы Советов САП и рабочих групп; по которым есть особая потребность ведения текущей деятельности САП для улучшения жизни австралийского общества.
Ежегодно Советы представляют отчет САП по их деятельности и принятым решениям в соответствующей установленной форме. Действия Советов должны быть прозрачными для всех заинтересованных сторон, цели и результаты должны освещаться публично, доступным для граждан языком.
Советы представляют обзоры каждые три года относительно своей структуры, в том числе секретариата, количества сессий, расходов, целей деятельности, реализации принятых решений, взаимодействия с другими Советами и САП, рекомендаций по решению любых вопросов с указанием сроков, деятельности их подкомитетов и рабочих групп.
Каждый соответствующий Совет анализирует эффективность своих административных механизмов.
Советы должны представлять Секретариату по взаимоотношениям между федерацией и штатами департамента премьер-министра не позднее чем 31 июля каждого года результаты обзоров и предложения по необходимым изменениям в рамках их сферы деятельности. Итоговый обзор не обнародуется.
Членство в Советах, как правило, охватывают Союз и все штаты и может варьироваться в зависимости от целей Совета. Членство австралийской ассоциации местного правительства (Алга) и Новой Зеландии (и (или) других региональных правительств) обычно необходимо для облегчения проведения консультаций и разработки национальной политики, за исключением участия постоянного Совета по федеральным финансовым отношениям, а также законодательного и управленческого форума, в соответствии с их членством в соответствующих руководящих органах11. На усмотрение самих Советов, за исключением вопросов, где членство закреплено в сфере ведения, возложено решение по членству других стран или любых других сторон или их участию в процедурах в качестве наблюдателей. Советы должны регулярно анализировать необходимость участия других стран.
Министры должны гарантировать, что они в состоянии представлять свои правительства на заседаниях Советов САП и определять цели и их реализацию. Это особенно важно в тех случаях, когда решениями налагаются обязательства на соответствующие правительства, особенно финансового характера.
Советы по своему усмотрению определяют регулярность и частоту их заседаний, а также необходимость их личного присутствия или
11 cm.: Carney G. The Constitutional System of the Australian States and Territories. N. Y., 2006. P. 22.
через телекоммуникационную сеть TelePresence. САП установил, что необходимо не более двух заседаний Совета в год с личным присутствием его членов. При принятии решений о периодичности заседаний Советы должны прежде всего уделять внимание достижению задач и целей САП. На заседаниях Советов необходимо использовать сеть TelePresence, чтобы свести к минимуму трату времени и командировочные расходы. Заседания проводятся по соответствующему требованию любого руководящего органа в САП. Если член Совета не присутствует на заседании, то может быть назначен иной делегат-представитель. Это в равной степени относится к любому члену Совета, включая председателя.
На заседании САП в 2011 г. было принято решение о создании новой системы Советов, включающей три их вида: постоянно действующие Советы по решению вопросов национального значения; временные Советы, ориентированные на реформы; законодательные и административные форумы по надзору за исполнением обязанностей, изложенных в законодательстве, межправительственных соглашениях, и договоров, выходящих за рамки деятельности постоянных Советов.
Постоянные Советы САП создаются для достижения стратегических задач САП, имеющих общегосударственное значение и требующих постоянных, совместных усилий, и принятия ключевых решений по взаимной ответственности и финансовым вопросам Союза и штатов. Решения принимаются по мере возможности на основе консенсуса, если конкретные правила голосования не установлены соответствующими руководящими принципами. Ежегодно до 31 мая Совет представляет САП проект плана работы на следующий финансовый год.
САП создает временные Советы на определенный период по предложению первого министра для решения критических вопросов общегосудар-
ственного значения, которые требуют устойчивых, совместных усилий; при наличии ответственности Союза и штатов; если соответствующая деятельность не может осуществляться другим органом, например рабочей группой или группой должностных лиц; на срок, в течение которого необходимо достижение задач реформы.
САП определяет председательство, членство и секретариат временных Советов в каждом конкретном случае на индивидуальной основе в соответствии с характером и целями проводимой реформы. Помимо САП временные Советы представляют отчеты о своей работе премьер-министру и кабинету министров.
Законодательные и административные форумы при необходимости создаются САП, когда министры Союза и штатов имеют значительные коллективные обязанности в соответствии с руководящими документами, такими как законодательство и межправительственные соглашения, а также если обязанности выходят за рамки деятельности постоянных советов.
Членство в данных форумах определяется коллективными обязанностями. Например, членство в форуме в рамках документа, подписанного всеми штатами, территориями и союзами, будет обязательным для Союза, штатов и территорий.
Ежегодно до 31 июля форумы представляют отчетность в САП, департамент премьер-министра и кабинет министров о решениях, принятых в результате их законодательных или управленческих обязанностей.
Деятельность Советов в первую очередь регулируется соответствующим законодательством. Так, австралийский Совет министров по здравоохранению был создан в соответствии с положениями Закона о здоровье и несет обязанности в рамках этого Закона, а также Межправительственного соглашения о национальной регистрации и аккредитации 2008 г. , передавая свое согла-
сие о включении новых профессий в аккредитационный список.
Советы должны разработать эффективные оперативные меры для достижения своих задач и обязанностей, осуществлять консультации со всеми заинтересованными партнерами, например при рассмотрении нового законодательства. Это относится к любым потенциальным обязанностям в соответствии с национальными межправительственными соглашениями, национальными соглашениями и соглашениями о национальном партнерстве.
Таким образом, САП может пересматривать и проверять решения министров до подписания и вступления в силу соглашения на уровне глав правительств. Соответствующие Советы и рабочие группы САП несут обязательства по межправительственному соглашению о федеральных финансовых отношениях. Эти обязательства включают рекомендации САП по вопросам разработки целей, результатов и показателей эффективности национальных соглашений, предложений новых конкретных проектов и реформ, которые могут быть поддержаны соглашениями о национальном партнерстве.
Советы должны гарантировать решение всех потенциальных «сквозных» вопросов, например, касающихся незащищенности коренных народов. Советы могут иметь предусмотренные законом функции по принятию решений по соглашениям о межтасманском взаимном признании. При рассмотрении вопросов и голосовании необходимо по крайней мере 2/3 участвующих сторон, где Новая Зеландия имеет полноправное членство и право голоса в соответствующих Советах12. Новая Зеландия не принимает участия в голосовании по вопросам, которые касаются исключительно австралийской юрисдикции.
12 URL: http://www.coag.gov.au/mutual_ recogшtюn/ tt_mutual_recog_agreement. cfm.
На заседании 1996 г. САП принял решение о создании постоянного Совета по договорам13. Данный Совет имеет консультативные функции в отношении договоров и других международных инструментов, имеющих особое значение для штатов и территорий, а также осуществляет контроль за их исполнением.
В соответствии с принципами и процедурами консультаций между Союзом и штатами в отношении договоров Союз проводит переговоры по договорам и документам, которые могут потенциально повлиять на финансовое положение, текущие или будущие политические решения или впоследствии потребуют участие штатов и территорий для их имплементации.
Консультации начинаются с момента начала обсуждения Союзом возможности присоединения к договору и продолжаются в течение всего периода международных переговоров, подписания, ратификации и имплементации договора. Предусмотрены положения о представителях штатов и территорий, входящих в состав делегации Австралии при любых международных переговорах.
Постоянный Совет по договорам, состоящий из главных должностных лиц Союза, штатов и территорий, определяет, какие договоры и документы являются особо важными для государства и территории.
На заседании 2008 г. САП принял Межправительственное соглашение о федеральных финансовых отношениях (IGAFFR14), которым была заложена новая база для финансовых отношений Австралийского Союза со штатами и территориями, что стало значительным сдвигом во взаимоотношениях между федера-
13 Оригинальное наименование — Treaties Council.
14 Оригинальное название — Intergovernmental Agreement on Federal Financial
Relations.
цией, штатами и территориями за последнее время.
Новая финансовая основа направлена на укрепление совместного федерализма за счет снижения предыдущей сложности финансовых взаимоотношений, укрепления гибкости в предоставлении услуг, а также повышения уровня общественной ответственности за достижение результатов.
С расширением государственного регулирования и усилением роли административного управления потребность в федеральном диалоге неизбежно повышается15. Дальнейшее направление деятельности САП напрямую зависит от политических решений, принимаемых согласованно премьер-министром, премьер-министрами штатов и руководителями министерств Австралийского Союза. При этом, как показала практика, отсутствие строгой конституционной основы в виде норм, закрепленных в тексте Конституции Австралии, не порождает негативных последствий, а наоборот, гарантирует необходимую гибкость и постоянное совершенствование четкой деятельности одного из органов государства.
Библиографический список
Carney G. The Constitutional System of the Australian States and Territories. N. Y., 2006.
Painter M. The Council of Australian Governments and Intergovernmental Cooperation — Competitive or Collaborative Federalism? Canberra, 1995. No. 28.
Вайль И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти / отв. ред. И. Д. Левин. М., 1970.
Джиффорд Д. Д., Джиффорд К. Х. Правовая система Австралии / пер. с англ. Т. В. Апарова, Н. А. Голованова; под общ. ред. Ф. М. Решетникова. М., 1988.
Углов А. А. Государственный строй Австралии. М., 1957.
15 В связи с отменой австралийской конституционной Конвенции в 1988 г. Форум по конституционной реформе Австралии прекратил свое существование.
