CC BY
158
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2013
ЭКОНОМИКА ТРУДА
И. МАСЛОВА доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
ИНСТИТУТЫ РОССИЙСКОГО РЫНКА ТРУДА В МЕХАНИЗМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССОВ ЗАНЯТОСТИ1
Анализируется процесс формирования инфраструктуры российского рынка труда, дается авторская классификация и оценка специфики институтов, выбранных по критерию соответствия их функционального назначения и значимости качественным изменениям в инфраструктуре рынка труда.
Ключевые слова; занятость, рынок труда, государственное регулирование занятости, коммерческие услуги посредничества на рынке труда, частно-государственное партнерство посреднических структур, социальное партнерство, заемный труд.
Классификация 1210, 1230, 7400.
Характерной чертой современного этапа движения России по пути формирования рыночной экономики является устойчивая недооценка сбалансированности развития экономической и социальной подсистем общественного воспроизводства. Это тормозит реализацию интегральной цели общественного прогресса в направлении создания процветающего правового социального государства.
Подсистема социального воспроизводства включает в себя, как известно, воспроизводство социальных институтов, социальной структуры и системы социальных отношений общества. Ее развитие сопровождается качественными изменениями, определяющими направление реального вектора социального развития общества в сторону прогресса или деградации.
1 Статья написана в развитие проведенного автором исследования проблемы трансформации системы занятости в России за годы реформ, итоги которого изложены в монографии «Эволюция системы и механизмов занятости (период 1970-2010 гг.)». // М.: Институт экономики РАН, 2012.
Социальные институты, как относительно устойчивые типы и формы социальной организационной практики, обеспечивающие устойчивость связей и отношений в обществе, являются определяющим компонентом подсистемы социального воспроизводства. Они интегрируют и координируют множество индивидуальных действий людей. Попробуем оценить результативность деятельности сохранившихся традиционных институциональных структур занятости, а также новых социальных институтов, нацеленных на обслуживание интересов субъектов стихийно формирующегося в России рынка труда.
Институты рынка труда как составляющая подсистемы
социального воспроизводства в рыночной экономике
Рынок труда является органической составляющей механизма функционирования и развития системы «общество» в условиях рыночной экономики. Его институты - важнейшая сущностная составляющая и элемент организационной структуры системы занятости2. В функциональном отношении на стадии укоренения рыночных принципов в организацию социально-трудовых отношений они становятся связующим звеном между двумя относительно самостоятельными сферами общественного воспроизводства - экономической и социальной. Поэтому анализ развития институтов рынка труда является принципиально важным для разграничения этапов формирования рыночной системы хозяйства в России и оценки вектора изменения социальных отношений в сфере труда и занятости.
Как структурные элементы системы занятости институты рынка труда входят в систему общественного воспроизводства в качестве составляющих механизма отраслевого и территориального распределения и перераспределения рабочей силы, а также разделения экономически активного населения на занятых и безработных. В этом качестве институты рынка труда функционально связаны с институтами других структурных социальных компонентов системы занятости. Речь идет об институтах организации высшего и среднего специального образования, профессиональной подготовки и переподготовки работников, обслуживающих воспроизводственные связи по «произ-
2 Занятость, по нашему мнению, относится к всеобщим атрибутам развития человечества, определяя социальные рамки, в которых протекает труд, воспроизводство рабочей силы и человеческого потенциала. Переплетенность экономических, социальных и демографических процессов превращают занятость в один из главнейших аспектов социально-экономической жизни, что позволяет рассматривать ее как категорию, связанную с общественным воспроизводством - непрерывностью потока его возобновления.
водству» рабочей силы и ее предложению на рынке труда. Это относится также к социальным общественным институтам, обеспечивающим устойчивость воспроизводства трудовых отношений при использовании наемного труда. Для них данная функция является не главной, а сопутствующей.
Институты рынка труда призваны способствовать нормализации функционирования и взаимодействия сегментов рыночной системы хозяйства, основанных на государственной и негосударственной собственности, осуществлять организацию и регулирование отношений посредничества между субъектами рынка труда, изучать и анализировать динамику конъюнктуры спроса на труд и предложения рабочей силы. Их назначение - обеспечивать работодателям (субъектам спроса) и гражданам, ищущим работу (субъектам предложения), свободу выбора способа получения информационных и посреднических услуг для реализации каждым из них своих интересов. Институты способствуют также регулярному сбору, накоплению и анализу информации о процессах на рынке труда для выработки и своевременной корректировки государством политики занятости.
По критерию перечисленных функций к числу основных институтов рынка труда в современной России можно отнести:
- государственные структуры, выполняющие функции: организации содействия занятости, трудоустройства населения и социальной защиты безработных граждан; контроля за соблюдением трудового законодательства и регулирования миграционных процессов (федеральные и региональные структуры занятости, биржи труда, центры профориентации и профконсультации, отделы кадров государственных учреждений; структуры учета, анализа и регулирования миграционных процессов);
- институт банкротства, представленный Федеральным управлением по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомитете РФ по управлению государственным имуществом;
- институты государственной статистики, организующие сбор, обработку и анализ информации о занятости, рынке труда, миграции населения (в целом по РФ и в региональном разрезе)3;
- специализированные государственные и коммерческие печатные и электронные средства массовой информации (СМИ), публикующие объявления о вакансиях и мини-резюме соискателей работы;
3 Кроме органов государственной статистики перечисленные ниже институциональные структуры, в меру своего функционального назначения, изучают, анализируют и прогнозируют тенденции развития движения спроса и предложения на рынке труда.
- коммерческие структуры, обслуживающие потребности рынка труда. В их числе можно выделить кадровые, консалтинговые, международные, региональные центры по трудоустройству и подбору персонала, агентства, сервисы и объединения агентств, компании, группы, объединения компаний, партнерские сети по консалтингу и рекрутингу, салоны частных лиц;
- ассоциации, представляющие интересы коммерческих структур, обслуживающих потребности рынка труда (Ассоциация консультантов по подбору персонала, коммерческое объединение «Сеть специализированных Кадровых Агентств (ССКА), Ассоциация Частных Агентств Занятости (АЧАЗ);
- общественный институт некоммерческого партнерства «Эксперты Рынка Труда»;
- институт социального партнерства, представленный общественными структурами (трехсторонними комиссиями вертикального и горизонтального уровня) из представителей работодателей, наемных работников и государства (в лице структур, уполномоченных контролировать соблюдение норм трудового права, договорных условий и оплаты труда, порядка и размеров компенсационных выплат в случаях банкротства предприятия, высвобождения или сокращения штата работающих).
Деятельность большей части институтов рынка труда относится к социальной сфере. Вместе с тем они выполняют также экономические воспроизводственные функции (по формированию, распределению, перераспределению и контролю использования рабочей силы). Поэтому посредническая деятельность институтов рынка труда носит двойственный социально-экономический характер.
Функции государственных структур института занятости в рыночной экономике. Положения Конституции заложили правовые основы создания в России государственного института занятости, адекватного переходу к модели рыночной экономики и социального правового государства. Важным моментом при оценке произошедших изменений является акцент на ограничение вмешательства государства в регулирование социально-экономических процессов.
В связи с ориентацией на построение в России социального государства и рыночной экономики произошло существенное сужение круга функций его уполномоченных структур по участию в организации и регулировании процессов занятости и рынка труда по сравнению с планово-централизованной системой управления. В число функций были включены:
- обеспечение равных возможностей в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости для всех граждан РФ;
- создание условий для свободного развития человека, его способностей к труду, повышения его мобильности; поддержки трудовой и предпринимательской инициативы, осуществляемой в рамках законности;
- социальная защита в области занятости, проведение специальных мероприятий по обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;
- поощрение работодателей в сохранении действующих и создании новых рабочих мест, прежде всего для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;
- предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;
- защита национального рынка труда;
- международное сотрудничество в решении проблем занятости населения.
Приведенный перечень свидетельствует о существенном сокращении и социализации функций, которые, согласно Конституции РФ, оставлены за государством в части регулирования занятости и рынка труда. С государства в новой системе координат фактически сняты функции по организации всеобщности и обязательности участия трудоспособного населения в общественном производстве и обеспечения предприятий всех секторов народного хозяйства рабочей силой. Эту особенность необходимо учитывать при выборе модели регулирования рынка труда и анализе приоритетов государственной политики занятости.
С принятием решения о разгосударствлении собственности изменяется мера участия государства в регулировании процессов распределения граждан по видам экономической деятельности. Организация централизованного распределения и перераспределения трудовых ресурсов разрушена. Единая тарифная сетка оплаты труда отвергнута как неэффективная. Существенно сужены реальные возможности государства по регулированию спроса предприятий на рабочую силу и по влиянию на рынок труда. В России формируется специфический хозяйственный механизм, основанный на сочетании элементов стихийной самонастройки и ограниченного включения государственных структур в регулирование экономики, процессов занятости и рынка труда.
Законами и нормативными правовыми актами РФ определены задачи, функции и полномочия структур разного уровня управления по организации и регулированию процессов занятости и социальнотрудовых отношений в изменившихся условиях. К основным задачам и полномочиям структур федерального уровня управления отнесены:
- выработка и реализация политики содействия занятости населения и регулирования социально-трудовых отношений;
- принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики занятости населения;
- определение минимальных и обязательных норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы;
- формирование принципов и правовых основ социальной защиты работников несостоятельных предприятий в случае структурных изменений производства или банкротства;
- реализация основных направлений государственной политики содействия занятости населения, предупреждения массовой безработицы;
- разработка и финансовое обеспечение федеральных целевых программ содействия занятости населения;
- контроль за целевым использованием средств на финансирование мероприятий по содействию занятости населения;
- координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам занятости населения;
- координация деятельности в области занятости населения с деятельностью государственных структур, ответственных за другие направления разработки и осуществления экономической и социальной политики, в т.ч. инвестиционной, структурной, образовательной, социального обеспечения, регулирования роста и распределения доходов;
- координация деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей при разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения.
До мая 2012 г. формирование и реформирование структур, ответственных за реализацию перечисленных функций, было возложено на Департамент занятости и трудовой миграции и Федеральную службу по труду и занятости РФ (Роструд) в составе Министерства здравоохранения и социального развития РФ. За этим министерством были закреплены все функциональные обязанности по выполнению социальных обязательств государства в сфере труда и занятости. Вместе с подведомственными организациями, учреждениями и предприятиями и органами по труду республик в составе РФ, краев, областей, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга это министерство образовывало единую государственную систему управления социальнотрудовыми вопросами в России. В мае 2012 г. Минздравсоцразвития РФ было ликвидировано, и на его основе созданы две управленческие
структуры - Министерство труда и социальной защиты РФ и Министерство здравоохранения РФ.
Для реализации политики в сфере занятости и регулирования рынка труда государством в новых условиях предусмотрено использование рычагов финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, контроля за соблюдением конституционных гарантий, разработки и реализации федеральной и территориальных программ содействия занятости населения, соглашений о взаимодействия с представителями профсоюзов и союзов работодателей. Определяя бюджетно-налоговую и кредитно-денежную политику, целенаправленно влияя на инвестиционный климат и миграционную политику, органы законодательной и исполнительной власти имеют возможность воздействовать с помощью перечисленных инструментов на емкость спроса и предложения на рынке труда.
Поиск инструментов регулирования рынка труда
в условиях массовой неплатежеспособности
предприятий
На протяжении последних 20 лет в России шел поиск модели регулирования рынка труда, адекватной рыночной системе хозяйства. Перестройка системы занятости и формирование институтов рынка труда были сопряжены с огромными издержками для населения. Наиболее драматичным по своим социальным последствиям и по глубине трансформации системы занятости был период с 1992 г. до конца ХХ в. В это время решалась задача быстрого создания в России предпринимательского слоя, условий для развития конкуренции и рынка труда.
Оценка ситуации, сложившейся к середине 1990-х гг., крайне противоречива. С одной стороны, массовая неконкурентоспособность и несостоятельность государственных предприятий требовала запуска механизма банкротств как исторически апробированного инструмента оздоровления экономики. С другой стороны, массовое обеднение населения, провал «ваучерной» программы приватизации, недостаточность отечественного финансового капитала и возможностей привлечения иностранных инвесторов, неразвитость навыков самозанятости и малого предпринимательства, незавершенность формирования организационно-правовых основ системы защиты интересов трудящихся диктовали необходимость чрезвычайно осторожного, взвешенного подхода к использованию инструмента банкротства. Кампания по ускорению этого процесса могла привести к катастрофическим последствиям - к массовому высвобождению работников с предпри-ятий-банкротов, к обвальной безработице и распаду страны.
В 1993-1994 гг. в ходе разгосударствления собственности и курса на оздоровление несостоятельных предприятий был узаконен пакет дополнительных правовых актов, существенно раздвигавших правовое пространство государственного регулирования масштабов и интенсивности процесса высвобождения работников в случае несостоятельности предприятий. В интересах предотвращения массового высвобождения работников с действующих предприятий был создан новый управленческий институт - Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротства), (ФУДН), призванный взаимодействовать со службами занятости4.
В формировании механизма банкротства предприятий правительство руководствовалось принципом необходимости увязки экономического и социального критериев при выборе варианта оздоровительных процедур. Его реализация обеспечивалась взаимодействием структур по несостоятельности (банкротству) со службами занятости с целью своевременного включения в механизм банкротства необходимых социальных ограничителей5. В частности, конкретизировались сроки приостановки органами государственной власти массового высвобождения трудящихся в зависимости от уровня зарегистрированной безработицы и в случаях критической ситуации на рынке труда. Центрам занятости совместно с профсоюзными органами было предоставлено право внесения в местные органы государственной власти предложений о приостановке сроком до 6 месяцев решения работодателя о массовом высвобождении в том случае, когда оно может привести к кризисной ситуации в городе из-за высокого уровня безработицы. К середине 1990-х гг. в России возник неповоротливый и дорогостоящий бюрократический механизм социальной защиты от безработицы, основанный на принципе сдерживания высвобождения работников с нерентабельных предприятий.
Государство фактически озвучило свою позицию по защите граждан от безработицы6. Мерой его обязательств явилось установление границы предельно «допустимого» среднего уровня безработицы, положенного затем в основу обоснования величины финансовых затрат, необходимых
4 В 1993 г. было принято Постановление СМ-Правительства РФ о создании Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе РФ (№ 926 от 20.09.1993 г.).
5 20 мая 1994 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве ФУДН и ФСЗ. Была признана целесообразность совместной выработки концепции социальной поддержки высвобождаемых работников в случае признания предприятий неплатежеспособными, разработки и реализации социальных разделов Федеральных целевых программ.
6 См.: Постановление Правительства РФ «Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения» от 5 февраля 1993 г. № 99.
для выплаты пособий по безработице и выделения средств на реализацию федеральных программ содействия занятости.
По существу это означало отказ от активной политики занятости, подмену ее политикой регулирования рынка труда при минимизации затрат на выплату пособий по безработице. Этот принцип в дальнейшем неукоснительно соблюдался, даже в период кризиса 2007-2008 гг. Появление проблемных регионов в эти годы потребовало принятия дополнительных мер по улучшению организации работы служб занятости с целью предупреждения возникновения критической ситуации на рынке труда7.
Проведенная организационная работа позволила правительству заложить правовые основания для смягчения противоречивости экономического и социального критериев, определяющих выбор конкретных процедур в отношении неплатежеспособных предприятий. Вместе с тем двойственность позиции правительства в отношении института банкротства и выбранные властными структурами политика и инструменты воздействия на темпы проведения процедур в отношении неплатежеспособных предприятий задержали развитие конкуренции, этого важнейшего локомотива оздоровления российской экономики. Сдерживание высвобождения рабочей силы с нерентабельных, технически устаревших предприятий с целью ограничения безработицы надолго отодвинуло реальное оздоровление и техническое перевооружение производства.
Ориентация правительства на рыночный механизм самонастройки занятости обернулась в условиях неразвитости механизма конкуренции серьезными социально-экономическими последствиями. В результате укоренившейся практики задержки выплаты заработной платы и содержания предприятиями избыточной численности работников без полноценной загрузки людей возникли неуправляемые процессы оттока работников с неплатежеспособных предприятий и расширения неформальной самозанятости населения. Возникла глубокая разбалансированность спроса и предложения на рынке труда.
Двойственность механизма регулирования отношений занятости и рынка труда. К 1995г. сложившийся механизм регулирования занятости в России характеризовался двойственностью. Негосударственный сектор функционировал изначально на принципах самонастройки через развитие конкурентных начал между субъектами рыночных отношений при добровольном или судебном способах разрешения претензий кредиторов в случае несостоятельности. В государственном
7 См.: Постановление Правительства РФ «О мерах по обеспечению занятости населения в случаях возникновения критических ситуаций на рынке труда в отдельных регионах Российской Федерации» от 3 мая 1994 г. № 432е.
секторе (для предприятий с долей федеральной собственности свыше 25%) действовал механизм, основанный на началах прямого и косвенного регулирования с помощью инструментов, имеющихся в распоряжении властных структур. Замысел состоял в том, чтобы использовать институт банкротства для ускорения разгосударствления собственности под контролем властных структур, не подавляя механизма самонастройки в развивающемся негосударственном секторе. Такой двойственный механизм соответствовал переходному характеру экономики России, незавершенности процесса приватизации и формирования смешанной рыночной экономики.
В течение 1995-2000 гг. отчетливо прослеживается тенденция к постепенному сокращению участия государства в регулировании процессов занятости. По мере сокращения вклада госсектора в экономику и расширения влияния частного сектора на ее развитие заметно сократилось прямое вмешательство государства в процессы формирования воспроизводственных пропорций, объемов и структуры занятости, распределения и перераспределения рабочей силы между отраслями, сферами деятельности и по территории. Эта функция постепенно перешла к рынку труда. Безусловное лидерство в обеспечении занятости к 2000 г. стало принадлежать частному сектору. В государственном и негосударственном секторах экономики начали складываться разные тенденции развития рынка труда и разные механизмы его регулирования.
Снижение остроты ситуации на рынке труда с начала 2000-х гг. ограничило на время внимание правительства к проблемам регулирования занятости. Оно настойчиво проводило политику ограничения затрат на социальную защиту от безработицы рамками помощи только безработным, обращающимся в государственные региональные центры занятости по вопросам трудоустройства и получения пособия.
Развитие институтов рынка труда шло самотеком, рассогласованно. Это в первую очередь относится к развитию коммерческих структур, обслуживающих потребности субъектов рынка труда и института партнерских отношений, к работе аналитических центров и подразделений научно-исследовательских организаций, отслеживающих изменения в ситуации на рынке труда и в сфере занятости. Это привело к запаздыванию в решении по времени проблем, возникающих на рынке труда, и не обеспечило заметного влияния на корректировку политики правительства в сфере занятости.
Внимание правительства было привлечено к выстраиванию вертикали управления деятельностью государственных структур занятости, непрерывному поиску направлений оптимизации функций, возлагаемых на федеральные управленческие структуры. Это сопровождалось частой реорганизацией этих структур, свидетельствующей о переходном состоянии формирования новой общественной системы.
Вектор реорганизации института управления в сфере труда и занятости
Процесс реорганизации государственных институтов занятости в рамках единой системы органов федеральной власти отражает поиск на разных этапах рыночных преобразований наиболее приемлемого и целесообразного варианта разделения и закрепления социальных функций между федеральными структурами государственного управления, уполномоченными регулировать блок социальных проблем общества (см. табл.).
С преобразованием Минтруда РФ в Минздравсоцразвития в 2004 г. происходит снижение статуса службы занятости и ее административное преобразование. Реформирование проходило по двум основным направлениям: 1) перестройка структуры органов службы занятости и их финансового обеспечения; 2) изменение механизма финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных.
Для понимания происходящих изменений принципиальное значение имеют два решения. Во-первых, внедрение в российскую правовую систему принципа передачи полномочий, финансов, ответственности на нижестоящие уровни. Во-вторых, предоставление органам власти субъектов Федерации права на установление за счет средств собственных бюджетов дополнительных социальных гарантий и расширения перечня государственных услуг по содействию в трудоустройстве безработных граждан и социальной адресной поддержке отдельных категорий граждан независимо от наличия указанного права в федеральных законах.
Передача полномочий субъектам Российской Федерации была рассчитана на повышение эффективности реализуемых мероприятий по содействию занятости населения за счет более гибкого и адресного механизма их финансирования и увязки территориальных программ содействия занятости с региональными стратегиями, программами социальноэкономического развития и инвестиционными проектами. Начиная с 2006 г. основное внимание уделялось реорганизации деятельности региональных структур, в то время как важнейшая проблема технического перевооружения службы занятости совсем перестала решаться из-за ограниченности финансовых возможностей муниципальной власти8.
8 Территориальные органы по вопросам занятости населения Федеральной службы по труду были преобразованы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а Управления федеральной государственной службы занятости субъектов Федерации - в Агентства труда и занятости населения администрации субъектов Федерации. В дальнейшем шло непрерывное изменение их наименований и характера подчиненности.
Таблица
Изменение структуры институтов занятости в социальном блоке государственного управления
Наименование структуры до реорганизации Даты существования структуры Наименование структуры после реорганизации
образо- вана преобра- зована упразд- нена
Министерство труда РСФСР 14.07.1990 10.11.1991 Министерство труда и занятости населения РСФСР
Министерство труда и занятости населения РСФСР 10.11.1991 14.06.1992 Министерство труда РФ
Министерство труда РФ 14.06.1992 14.08.1996 Функции переданы Министерству труда и социального развития РФ
Министерство труда и социального развития РФ 14 августа 1996 9.03. 2004. Функции переданы Министерству здравоохранения и социального развития РФ
Министерство здравоохранения и социального развития РФ 9.03. 2004 21 мая 2012 г. разделено Министерство труда и социальной защиты РФ и Министерство здравоохранения РФ
Министерство труда и социальной защиты РФ* 21 05. 2012
* Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов испол-нительной власти».
Источник: Составлено автором по информации сайта ш1к1ре^а.о^-Список министров труда России.
За федеральным уровнем содействия эффективной занятости населения закреплялось решение только самых общих тактических задач. Имеется в виду нормативно-правовое регулирование эффективной занятости населения, развитие социального партнерства, осуществление стратегического планирования и формирование прогноза баланса трудовых ресурсов, повышение качества рабочей силы, оптимизация привлечения иностранной рабочей силы, развитие институтов рынка труда, контроля и надзора за осуществлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий по содействию занятости населения.
Ситуация в сфере занятости характеризовалась серьезными территориальными диспропорциями. Устойчиво сохранялись очаги застойной безработицы сверхвысокого уровня. Ситуация усугублялась качественной разбалансированностью спроса работодателей на рынке труда и профессионально-квалификационного состава соискателей, претендующих на замещение имеющихся вакансий. Возникающие проблемы решались в авральном порядке, и в результате разбаланси-рованность рынков труда на региональном уровне увеличивалась.
Минздравсоцразвития РФ, проводя структурную реорганизацию, запаздывало с практической реализацией поставленных задач по реализации основных направлений государственной политики в области регулирования рынка труда. Это убедительно доказал разразившийся в стране финансовый кризис. Разработка Концепции действий на рынке труда началась только в 2007 г.
Анализ вектора реорганизации федеральных структур управления, ответственных за реализацию политики в области труда и занятости, обнаруживает тенденцию постепенного понижения их статуса. Из самостоятельных органов управления они становятся второстепенными в составе объединенного блока государственных институтов социальной организации общества. Именно этим, возможно, объясняется ограниченность финансирования деятельности этих структур по остаточному принципу как вторичных по отношению к экономике. Той же причиной можно объяснить подмену концепции активной политики занятости политикой регулирования рынка труда, игнорирование общих масштабов безработицы и неформальной занятости. Не случайно вопрос о создании полноценной системы страхования работников от рисков безработицы так и не был решен государством за 20 лет реформирования. Пособия по безработице получает лишь ограниченное число лиц, обращающихся к государственным службам занятости (не более четверти от общей численности безработных).
Показателем переходного характера системы занятости, сложившейся в постсоветский период, является также неотлаженность горизонтальных связей уполномоченных федеральных и региональных
структур, ответственных за регулирование социально-трудовых отношений и организацию социальной защиты населения, с деятельностью других исполнительных структур соответствующего уровня. Имеются в виду экономические институты, определяющие промышленную и инвестиционную политику, перспективы изменения структуры и количества рабочих мест (сроки ликвидации старых рабочих мест и качественные характеристики вновь создаваемых), и институт местного самоуправления.
Развитие коммерческих посреднических структур как института рынка труда
Реформирование системы занятости населения в 2000-е гг. серьезно сузило возможности территориальных органов по вопросам занятости населения субъектов РФ. Это связано с постепенным сужением их финансовых возможностей по оказанию полноценных посреднических услуг субъектам рынка труда. Недостаточность финансовых средств затормозила обновление материально-технической базы центров занятости, оставив за ними роль посредников по обслуживанию ограниченного сегмента рынка труда - малоквалифицированных работников, безработных граждан и лиц с пониженной конкурентоспособностью и ограниченными возможностями самостоятельного трудоустройства (молодежь, пожилые граждане и лица невостребованных профессий на рынке труда).
Согласование спроса и предложения на формирующемся в России рынке труда постепенно начало обеспечиваться не только государственными структурами занятости. Для обслуживания запросов работодателей на открытом рынке труда с начала 1990-х гг. стали образовываться коммерческие посреднические структуры. Появились крупные и небольшие агентства по подбору персонала. Они создавались и действовали на добровольной основе и на законном основании. На начальном этапе агентства работали порознь. Между ними не было профессиональных контактов. Первые агентства по подбору персонала возникли в России только в двух городах - в Москве и в Санкт-Петербурге. Их заказчиками являлись преимущественно инофирмы и совместные предприятия, применявшие западные стандарты ведения бизнеса. Обращение в агентство по подбору персонала являлась одним из показателей развития бизнес-культуры компании9.
9 Правовые основы организации и регулирования процессов занятости при переходе к рыночной экономике были определены еще в начале 1991 г. Постановлением Верховного Совета СССР «О введении в действие Основ законодательства Союза ССР и республик о занятости населения» (от 15 января 1991 г.). В ст. 18 Основ предусма-
Источники финансирования, механизмы возмещения затрат по организации выполнения посреднических функций и информационное отражение результатов деятельности государственных и коммерческих структур, обслуживающих потребности рынка труда, были различны. Существенно различались уровень технической оснащенности этих структур, степень профессионализма их персонала, состав клиентов и качество обслуживания.
В государственном секторе обслуживание потребностей субъектов рынка труда осуществлялось государственными службами занятости, функции которых носили двойственный характер. С одной стороны, сохранялась, хотя и в усеченном виде, привычная функция обеспечения на возмездной основе заявок предприятий на рабочую силу. С другой стороны, постепенно расширялся круг социальных функций по оказанию бесплатных услуг гражданам, имеющим по той или иной причине сложности с трудоустройством и оказавшимся безработными.
В отличие от госструктур контингентом обслуживания коммерческих посреднических структур являлись преимущественно работодатели, а также соискатели работы и сопутствующих трудоустройству услуг, получавшие их на платных договорных началах. Заказчиком и покупателем услуг специализированных кадровых агентств по подбору персонала (так называемых «рекрутинговых агентств») стали компании-клиенты, которые нуждались в организаторах поиска и отбора с внешнего рынка труда кандидатов на вакантные должности из числа профессионалов, хорошо обученных и имеющих опыт работы. По мере сокращения границ государственного сектора в России начал складываться и успешно развиваться на конкурентной основе коммерческий сегмент посреднических услуг по подбору персонала. Структурная организация коммерческих услуг посредничества на рынке труда последовательно усложнялась, расширялось многообразие форм, углублялась специализация их деятельности.
Развитие конкуренции между агентствами по подбору персонала за привлечение солидных заказчиков из числа работодателей (фирм, предприятий, компаний) требовало формирования конкурентоспособной информационной базы о престижных вакансиях, повышало требования компаний-заказчиков к профессионализму кадровых агентств. Благодаря широкому диапазону функций частные кадровые агентства превратились очень быстро в органичную составляю-
тривалась возможность деятельности параллельно с государственными центрами занятости сети органов, оказывающих платные услуги населению в трудоустройстве, профориентации, повышении квалификации и подготовке и работающих по лицензиям, выдаваемым государственной службой занятости.
щую рыночного механизма перераспределения квалифицированных кадров10.
Рост объема услуг частных агентств и компаний по подбору персонала, оплачиваемых компаниями-клиентами на договорной основе, позволял им вкладывать финансовые средства в проведение автоматизации и во внедрение передовых информационных технологий в процессы подбора и отбора специалистов для компаний-заказчиков. К этому подталкивал также быстрый рост числа лицензированных частных коммерческих структур, обслуживающих увеличивающиеся потребности российского рынка труда. (К середине 1998 г. в России уже насчитывалось более 500 кадровых агентств).
2000-е гг. ознаменовались расширением применяемых инструментов поиска кандидатов, активизацией освоения Интернет-ресурсов, развитием информационных технологий внутри агентств (в частности, автоматизацией баз данных), а также вхождением сильных российских компаний в международные рекрутинговые сети и объединения. Успешно развивается деятельность СМИ по обслуживанию рынка труда и электронные информационные платные услуги работодателям и соискателям рабочих мест и вакансий. Информационный бум в сетях Интернета, связанный с обслуживанием потребностей рынка труда, дал толчок к созданию автоматизированных систем, упрощающих процедуры сопоставления и увязки запросов работодателей (субъектов спроса) с качественными характеристиками работников-соискателей работы (субъектов предложения).
С 2006 г. начинает функционировать уникальная информационная система организации рынка труда, получившая название Электронного рынка труда. Это система особого рода, отличная по своей технологии от сложившейся практики государственной организации рынка труда 1990-х гг. Она основана на внедрении инновационной системы позиционирования объектов рынка труда, позволяющей быстро определять степень соответствия между характеристиками специалистов (как объектов спроса) и рабочих мест (как объектов предложения). Коммерческий сегмент обслуживания потребностей рынка труда стал органичной частью рыночного механизма развития российской экономики.
Государственная служба занятости в результате длительного отставания с техническим переоснащением своих структур и созданием единого информационного банка данных на территории России постепенно утратила монопольное положение на информационном пространстве
10 Тенденции становления коммерческого сегмента посреднических услуг на рынке труда подробно изложены нами в статье. Маслова И. «Тенденции развития посреднических услуг в сфере спроса-предложения рабочей силы в 1995-2010 гг. //Вестник Института экономики РАН. 2012. № 1. С. 62-75.
рынка труда. Только в 2009 г. открылся информационный государственный Интернет-портал «Работа в России». Запоздание с созданием единой автоматизированной системы связи государственных служб занятости на территории страны и всероссийского банка вакансий не могло не задержать создания полноценной системы прогнозирования изменений в процессах занятости и ситуации на рынке труда. Это негативно сказалось на качестве прогнозных оценок ожидаемых масштабов безработицы и на выборе инструментов регулирования рынка труда в период кризиса, отразилось на сроках подготовки и итогах реализации Концепции действий Правительства по регулированию рынка труда.
Стихийное формирование через механизм конкуренции коммерческих агентств по подбору персонала, спонтанный бесконтрольный рост потока информации в СМИ и Интернете о вакансиях и соискателях привели в период 2000-х гг. к существенному расширению возможностей оценки состояния спроса на квалифицированных специалистов и предложения рабочей силы. Возникла необходимость координации деятельности государственных структур занятости с негосударственными посредническими организациями, оказывающими услуги работодателям и населению по согласованию спроса и предложения на рынке труда, в целях формирования единого информационного пространства и утверждения стандартов качества оказания услуг в области содействия занятости населения. С созданием государственного электронного информационно-аналитического портала «Работа в России» возникла реальная возможность налаживании отношений между организационными структурами коммерческого и государственного сегментов рынка труда на принципах партнерства.
Важной задачей государственных и коммерческих посреднических структур всех уровней, обслуживающих запросы клиентов рынка труда, становится объединение усилий в проведении регулярного мониторинга ситуации на рынке труда со стороны спроса и предложения. Решение этого вопроса необходимо для разработки долгосрочного прогноза вектора их изменения в отраслевом, территориальном и профессиональном разрезах. Это важно для корректировки правительством ориентиров политики занятости, для обоснования мер по совершенствованию направлений и темпов реформирования подготовки и переподготовки кадров.
Проблемы частно-государственного партнерства
посреднических структур в изучении и регулировании
рынка труда
В 2011 г. руководители четырех крупнейших рекрутинговых агентств России (АНКОР, Adecco, Kelly Services и Manpower) объявили
о создании Ассоциации частных агентств занятости (АЧАЗ) и о присоединении АЧАЗ к Международной Конфедерации Частных Агентств Занятости (CIETT), объединяющей 120000 кадровых агентств на пяти континентах. В числе целей этой Ассоциации назывались: создание цивилизованного рынка с едиными стандартами и этикой, помощь правительству во внедрении сертификации частных агентств занятости, создание правовой базы регулирования рынка услуг по управлению персоналом. Было также официально объявлено об ориентации новой Ассоциации на формирование в России индустрии услуг по предоставлению временного персонала и участие ее представителей в обсуждении с профессиональным сообществом поправок в Трудовой кодекс РФ.
Присоединение АЧАЗ к Международной Конфедерации CIETT сигнализирует о начале нового этапа в развитии коммерческого сегмента российского кадрового рынка труда в соответствии с общепринятыми мировыми стандартами. Это ставит новые требования к дальнейшему развитию института частно-государственного партнерства посреднических структур в изучении и регулировании рынка труда, повышает его значимость для дальнейшего развития российского бизнеса и российской экономики в целом.
В феврале 2012 г. к АЧАЗ присоединились новые члены (EMG Professionals, SGS Vostok Limited, Barona). Был объявлен запуск исследования с целью получения достоверной информации о состоянии рынка предоставления работодателям временного и подбора постоянного персонала, прогнозирования его развития на будущее и стандартизации методологии при расчете ключевых показателей для анализа.
При разработке методологии исследования был рассмотрен опыт других стран и выбран формат, наиболее подходящий для поставленных задач и соответствующий российским условиям. Получение необходимой информации предполагалось получить посредством анкетирования ведущих российских частных агентств занятости. Оценку емкости и динамики услуг коммерческого сегмента рынка труда было решено проводить на основе экстраполяции с периодичностью исследования один раз в квартал, а также привлечения к мониторингу независимых экспертов.
В 2012 г. совместными усилиями АЧАЗ и Ассоциации Консультантов по подбору персонала (АКПП, создана в 1995 г.) было проведено первое в России исследование рынка подбора и предоставления персонала. Исследование проводилось в мае-июне в региональных центрах и крупных городах РФ (46 городов численностью от 500 тыс. человек). Всего аналитики АЧАЗ и АКПП обработали данные 167 из 1,5 тыс. агентств (большинство крупных, 50% средних и 13% мелких
компаний)11. На основании обработки полученных данных были сделаны выводы о состоянии рынка коммерческих услуг в целом.
Согласно результатам обследования, прибыль частных кадровых агентств в РФ от рекрутинговых услуг была оценена в 10 млрд руб. в год, а число закрытых ими вакансий за год составило чуть менее 100 тыс. или всего 9% рынка труда (общая емкость рынка труда составляет 1,04 млн вакансий в год)12.
По итогам обследования была проведена структуризация компаний, действующих на российском рынке труда, по критерию размеров оборота их коммерческой деятельности. В общем количестве кадровых компаний были выделены: крупные агентства с оборотом свыше 75 млн руб., составившие 2%; средние - с оборотом 5-30 млн руб. -22%, а также мелкие - с оборотом в 1-5 млн руб. и совсем мелкие -с оборотом до 1 млн руб., на долю которых приходится 38% общего числа компаний. Примечательно, что на крупные частные агентства приходится 42% общего объема оборота кадрового рынка, еще 41% оборота образуют средние компании, тогда как на мелкие агентства приходится лишь 18%.
В ходе исследования была выявлена крайняя неравномерность размещения отрасли частного посредничества на территории России. Прибыль агентств от рекрутинговых услуг на 66% формируется единым рынком труда Москвы и Московской области. Из оставшейся трети средств 42% приходятся на Санкт-Петербург, 7,8% - на Екатеринбург, 6,9% - на Самару, 6% - на Новосибирск. Из 97 тыс. вакансий, закрытых частными посредническими структурами, мелкие агентства осуществили подбор кадров в 42% случаев, средние - в 30%, крупные - в 24%.
Отдельно в итогах исследования представлена статистика по рынку заемного труда, отличительной особенность которого являются трехсторонние трудовые отношения. В данном случае работник заключает договор с посредником (частное агентство занятости), отправляющим нанятого им работника для выполнения фактической работы в другую фирму13. По итогам обследования АЧАЗ и АКПП, в отношениях заем-
11 Напомним, что обследование АКПП 1995-го г. охватывало только московские частные кадровые агентства. Суммарные объемы доходов только столичного кадрового рынка составляли 102, 5 млн долл. По данным исследования Рестко Холдинг, в 2005 г. общая прибыль российского кадрового рынка была равна 162,6 млн руб.
12 Для сравнения: в развитых странах доля вакансий, закрытых частными кадровыми агентствами, достигает 25%. При этом объем североамериканского рынка рекрутмента - около 240 млрд долл., европейского - 150 млрд долл. /Источник: job.ru. 12.09.2012 . См.: Российский рекрутмент: цифры и факты.
13 По данным аналитиков, на сегодняшний день только около 7% компаний оказывают услугу по предоставлению временного персонала. Оборот этого рынка оценива-
ного труда в РФ участвовало не более 0,1% занятых. По этой схеме за 2011 г. было временно трудоустроено 70 тыс. человек14.
Важным событием в истории формирования частно-государственного партнерства явилось возникновение в начале второго десятилетия 2000-х гг. в России глобального профессионального сообщества - Некоммерческого партнерства «Эксперты Рынка Труда». Оно сформировано из числа профессионалов в области управления персоналом, рекрутинга, трудового права, образования, средств массовой информации, правительственных и неправительственных организаций, предприятий и академических институтов. Возникновение этого общественного института является важным вкладом в развитие партнерских отношений между представителями интересов государства и бизнес-сообщества по вопросам занятости.
Главной задачей нового института является максимальное вовлечение в диалог всех участников рынка труда для выработки консолидированной позиции профессионального сообщества по наиболее острым вопросам кадровой политики. Среди первоочередных вопросов называются: разработка отраслевых стандартов и организация процесса обучения в кадровой сфере, представительство интересов сообщества во властных структурах и поддержка диалога между всеми участниками кадрового рынка. В 2012-2013 гг. сообщество нацелено на выработку консолидированной позиции по проблемным и острым вопросам рынка труда15.
В структуру НП «Эксперты Рынка Труда» входят Комитеты, советы и комиссии, образующие в совокупности постоянно действующую экспертно-аналитическую площадку, на базе которой в рамках проведения дискуссий формируются экспертные подходы и вырабатываются консолидирующие решения по вопросам рынка труда. НП «Эксперты Рынка Труда» взаимодействует на постоянной основе с международным экспертным сообществом, привлекая авторитетные организации и лучших отраслевых специалистов к обсуждению актуальных проблем и перспективных направлений развития рынка.
Рабочими и консультативными органами сообщества экспертов являются:
ется авторами исследования в 21 млрд руб. Сравнивать его с рынком рекрутмента невозможно: как пояснили в агентстве «Анкор», оборот рынка заемного труда учитывает выручку агентства и затраты на персонал - зарплаты, социальные взносы, налоги, экипировку, оборудование, программное обеспечение и т. д., а отдельных данных по прибыли компании не раскрывают.
14 Источник: www.achaz.ru. Подробнее: http://www.kommersant.ru/doc/2018507.
15 Источник: lmexperts.ru.
Международный экспертный совет.
В формате некоммерческого партнерства институт «Эксперты Рынка Труда» успешно сотрудничает с признанными международными экспертами, международными коммерческими и некоммерческими организациями, аналитическими центрами и деловыми советами. Он играет значительную роль в формировании общего видения развития глобального рынка труда, в разработке международных программ, в составлении экспертных оценок и принятии консолидирующих решений.
Комитет по развитию рынка труда.
Этот комитет в сообществе экспертов отвечает за формирование консолидированной позиции и проведение согласованной политики по вопросам развития рынка труда и его инфраструктуры, повышения качества и мобильности кадров, стратегии и политики в области поиска, подбора, развития, обучения и управления персоналом на основе конструктивного диалога между бизнес-сообществом, государственной властью и общественными организациями.
Задачами этого Комитета являются: анализ актуальных проблем рынка труда и выработка предложений по его совершенствованию и развитию; подготовка предложений по изменению законодательства, экспертиза и участие в доработке проектов нормативных правовых актов по вопросам найма, мобильности, обучения и развития кадров; рабочее взаимодействие с соответствующими органами государственной власти, экспертным и предпринимательским сообществом.
Комитет по человеческим ресурсам.
Главным направлением его деятельности является разработка оптимальной стратегии инвестирования в персонал, обмен опытом и оценка эффективности перспективных инструментов развития персонала, а также выработка новых стратегических задач и решений, способствующих повышению конкурентоспособности человеческих ресурсов в процессе мировой интеграции и глобализации. В перечне задач выделим лишь некоторые: это содействие в выработке консолидированной позиции экспертного сообщества по актуальным проблемам управления персоналом; содействие утверждению и применению в России лучших международных практик и стандартов в области управления человеческим капиталом; разработка оптимальной стратегии инвестирования в персонал; мониторинг состояния, тенденций и динамики развития кадрового рынка; рабочее взаимодействие и доведение экспертного мнения до соответствующих органов государственной власти и бизнес-сообщества.
Комитет по внешнему рекрутменту.
Назначение этого Комитета - выработка новых стратегических задач и решений, способствующих повышению конкурентоспособ-
ности человеческих ресурсов в процессе мировой интеграции и глобализации. Главными его задачами являются: разработка отраслевого стандарта и требований к компаниям-провайдерам услуг на кадровом рынке РФ; контроль качества услуг компаний-провайдеров; совершенствование этического кодекса рекрутёра; содействие налаживанию связей между рекрутинговыми компаниями одного региона на партнерских основах, установка межрегиональных контактов; создание прозрачного рынка ценообразования на услуги компаний-провайде-ров кадровых услуг; создание источника открытой рыночной информации о ценах на подбор персонала, а также равных условий для ком-паний-участников тендеров на выполнение услуг подбора.
Комитет по трудовому законодательству.
Целью этой структуры является содействие формированию и дальнейшему применению в России лучших практик и стандартов в области трудового права. Задачи Комитета: сбор информации, касающейся трудового законодательства; подготовка предложений по повышению его гибкости и повышению дисциплины участников рынка; экспертиза и участие в доработке проектов нормативных правовых актов, относящиеся к компетенции Комитета; взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, ассоциациями и союзами.
Комитет по образованию, обучению и развитию.
Направленность деятельности этого Комитета - содействие формированию и применению эффективной системы начального, высшего профессионального и бизнес-образования в России, способной обеспечивать высококлассное образование и профессиональную подготовку кадров для отечественных предприятий и организаций.
Задачами этого комитета являются: продвижение новых и реформирование действующих практик и стандартов в области обучения и развития трудовых ресурсов; повышение квалификации специалистов в области управления персоналом, кадрового менеджмента и трудовых отношений; совершенствование системы контроля и оценки качества образования; выработка консолидированной позиции экспертного сообщества по актуальным проблемам в области образования, обучения и развития кадров.
Комитет по этике.
Создан с целью формирования условий для конструктивного диалога в сфере социальных отношений между бизнес-сообществом, государственной властью, общественными и иными участниками рынка труда, развития и совершенствования профессиональной этики, как базовой ценности в сфере кадрового консалтинга и неотъемлемого
компонента стандартов ответственной деловой практики в РФ. Главные задачи этого Комитета: повышение общего уровня культуры взаимоотношений всех участников рынка труда; внедрение согласованных принципов, норм и стандартов профессиональной и этической деятельности, позволяющих выводить рынок кадрового консалтинга в целом на новый качественный уровень развития; обеспечение прозрачности бизнеса провайдеров услуг на рынке труда.
Комитет молодых специалистов.
Сформирован с целью объединения талантливой молодежи (студентов, обучающихся по специальности «Управление персоналом») для содействия в профессиональном становлении. Его задачами являются: предоставление возможности молодым специалистам развиваться в области управления персоналом наравне с ведущими профессионалами и экспертами отрасли; ознакомление лучших представителей учащейся молодежи с современными стандартами управления в различных отраслях экономики.
Комиссия по профессиональным стандартам.
Стратегические направления деятельности Комиссии; рассмотрение и разработка профессиональных стандартов в области управления персоналом и рекрутмента; разработка отраслевого стандарта и требований к компаниям-провайдерам услуг на кадровом рынке РФ. Гло -бальная цель перечисленных выше рабочих и консультативных органов сообщества - консолидация усилий всех участников рынка труда для решения основных задач, связанных с его развитием и совершенствованием. Деятельность некоммерческого сообщества «Эксперты Рынка Труда» как социально ориентированного общественного института, благодаря высокому уровню профессионализма членов, призвано способствовать повышению эффективности деятельности института социального партнерства, повышению этики и смягчению конфронта-ционности отношений между представителями интересов различных его субъектов при обсуждении проблем регулирования рынка труда и занятости.
Институт социального партнерства в механизме увязки интересов участников рынка труда
Двадцатилетняя практика системного реформирования организации российского общества свидетельствует о «пробуксовке» механизма общественно-государственного партнерства, призванного обеспечивать на регулярной основе конструктивный диалог между представителями интересов бизнеса, трудящихся и государства по вопросам социально-трудовых отношений. Это наглядно иллюстрирует история обсуждения вопроса о легализации практики «заемного
труда», начавшегося в России в 2000-е гг. в связи с развитием коммерческого сегмента посреднических услуг на рынке труда.
Суть изменения трудовых отношений при использовании формы заемного труда состоит в том, что кадровое агентство вместо услуги посредничества между работодателями и наемным персоналом начинает выполнять функцию непосредственного найма в свой штат временных или постоянных работников с последующим предоставлением работы на определенное время на условиях аренды другим организациям, компаниям или фирмам. Подобный способ отношений с частными кадровыми агентствами для получения необходимых работников стал использоваться некоторыми российскими предпринимателями как альтернатива прямых трудовых отношений, основанных на трудовом договоре между работником и работодателем.
В данном случае юридически работник становится сотрудником частного кадрового агентства, именно с ним состоит в трудовых отношениях и у него получает зарплату. В свою очередь фактический работодатель (организация-пользователь) является лишь арендатором нужных работников у частного агентства. В результате отношения по поводу получения работником реального места работы, а работодателем нужного работника складываются уже не между двумя, а между тремя участниками.
Хотя в последнее время этот вид отношений уже получил в России распространение, он до сих пор законодательно не регламентирован и в силу этого отношения заемного труда зачастую не вписываются в рамки российского трудового права. Это порождает не только ущемление трудовых прав работников, но и рождает значительные судебные риски для организаций, использующих заемный труд16.
По мере развития практики заемного труда обнаружились случаи нарушения коммерческими кадровыми агентствами узаконенных прав граждан в части оплаты, безопасности и охраны труда, продолжительности рабочего времени и социального обеспечения, а также интересов государства по социальным платежам. Это стало возможным из-за отсутствия в российском законодательстве правовых норм, регулирующих отношения заемного труда и порядок привлечения к ответственности кадровых агентств за нарушение трудовых прав граждан.
Интерес негосударственных компаний-клиентов и посреднических коммерческих структур к использованию такой гибкой организационной формы занятости, как отношения «заемного труда», значительно
16 В трудовом законодательство РФ и в Законе о занятости населения в РФ правовые основания для регулирования отношений заемного труда и защиты интересов наемных работников не предусмотрены, поскольку данная проблема во время их разработки и принятия в России еще не существовала.
вырос с вступлением России в полосу экономического спада. Это объясняется, во-первых, невыгодностью для крупных компаний содержания штата собственных высокозатратных кадровых служб, крайне высокой стоимостью услуг частных агентств-посредников, неудовлетворенностью фирм-клиентов скоростью подбора и качеством выполнения заказа на подбор специалистов17. Во-вторых, речь идет о нерентабельности для предприятий малого и среднего бизнеса содержания собственных кадровых служб при сложившемся уровне развития информационных технологий в частных кадровых агентствах, что стало причиной их заинтересованности в упрощении отношений с агентствами и пользовании их услугами на принципах «заемного труда».
Финансовый кризис заставил многие организации искать пути сокращения издержек, в том числе по оплате труда сотрудников. Это послужило толчком к разрастанию рынка «заемного труда». Использование временного персонала открывало возможность снижать многие расходы, благодаря значительному упрощению процедур приема-увольнения. Многие предприятия и организации стали обращаться в частные кадровые агентства за услугами по предоставлению временных работников на краткосрочные и долгосрочные проекты и по выведению избыточной части персонала за штат18.
По мере распространения практики заемного труда вопросы допустимости, экономической целесообразности и социальных рисков использования данной формы обеспечения занятости в российских условиях стали предметом ожесточенных дискуссий в обществе. Идея о необходимости регулирования труда «заемных» работников впервые прозвучала на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ в конце 2003 г. Вслед за этим прошли парламентские слушания по теме «Перспективы ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ № 181 и проблемы правового регулирования заемного труда»19. Согласно этому документу, кадровые агентства и рекрутинговые компании рассматриваются как самостоятельные участники трудовых отношений наряду с работником и организацией-заказчиком.
Конвенцией МОТ допускается в качестве кадровой услуги «наем работника специально с целью предоставления его третьим лицам (физическим или юридическим), которые непосредственно органи-
17 В начале 2000-х гг. отмечался рост затрат на развитие кадровых служб компаний по причинам неудовлетворенности скоростью, качеством и высокой стоимостью услуг частных кадровых агентств по подбору персонала.
18 По информации частных кадровых агентств, в России ежегодно заемным трудом занимаются до 150 тыс. человек. Согласно данным МОТ, в основном это молодые выпускники вузов. Среди потребителей услуги лизинга персонала в России 75% составляют западные компании.
19 Конвенция №181 и Рекомендация №188, как известно, были приняты МОТ в 1997 г.
зуют и используют этих работников в своих интересах». В ней содержится перечень мер по защите работников от злоупотреблений кадровых агентств. Предусматривается минимальный объем социальных гарантий и обязанность государства предоставлять там, где применяется заемный труд, защиту заемным работникам в определенных сферах. Речь идет о свободе объединений, ведении коллективных переговоров, минимальной заработной плате, продолжительности рабочего времени, доступе к профессиональной подготовке20.
В России Концепция правового регулирования «заемного труда» и проект Федерального Закона «О защите прав работников, нанимаемых частными агентствами занятости с целью предоставления их труда третьим лицам» были разработаны и вынесены на обсуждение общественности в 2007 г. В процессе обсуждения этих документов наглядно выявилась широкая палитра разногласий по перечисленному кругу проблем между позициями уполномоченных представителей госструктур, Союза промышленников и предпринимателей, ФНПР и альтернативных объединений профсоюзов.
Итогом обсуждения явилось осознание необходимости разработки законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Разрешение заемного труда требовало разработки и внесения поправок не только в трудовое законодательство и Закон о занятости населения в РФ, но также в Гражданский Кодекс, Налоговое законодательство и ряд других правовых актов.
В конце 2012 г. состоялось заседание постоянно действующей рабочей группы Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов по обобщению правоприменительной практики и подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию трудового законодательства. В ходе заседания были обсуждены вопросы подготовки ко второму чтению проекта федерального закона № 451173-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В Госдуме прошло обсуждение этого вопроса в формате круглого стола. В обсуждении приняли участи депутаты Госдумы, представители правительства и предпринимателей, руководство крупнейших российских профцентров, уполномоченные сотрудники профильных министерств и ведомств, эксперты и законодатели, а также представители крупных добывающих компаний, инвестирующих в российские проекты.
Разработчиками были вынесены на обсуждение четыре варианта формулировок отношения государства к заемному труду: 1) «тотальный запрет» заемного труда в РФ; 2) запрет заемного труда как способа
20 Конвенцию МОТ № 181 ратифицировали пока только 14 стран-участниц МОТ. Россией эта Конвенция пока не ратифицирована.
уклонения работодателя от выполнения положенных по закону обязательств перед работниками, но с оговорками и закрытым списком «случаев, когда допустимо предоставление персонала»; 3) разрешение заемного труда с запретом его видов и способов, максимально вредящих работникам; 4) полная легализация заемного труда. Рабочая группа выбрала второй вариант, хотя представители работодателей и правительства настаивали на третьем.
В ходе обсуждения предложенных формулировок вновь развернулась острая дискуссия. Участниками круглого стола были высказаны следующие соображения:
Профсоюзные руководители по-прежнему выступили за запрет заемного труда в принципе. Позиция профсоюзов вполне объяснима: Легализация закона о заемном труде однозначно расценивается ими как подрыв индивидуальной и коллективной защиты работников. Однако оценка заемного труда была неоднозначной. Президент КТР Б. Кравченко назвал заемный труд «полукриминальной схемой ухода работодателя от выполнения социальных обязательств», прежде всего перед работником, которого фактически лишают положенных социальных выплат. Секретарь ФНПР О. Соколов заявил, что запрещать частные агентства занятости (ЧАЗ) нецелесообразно - их работа нужна и важна. В стране миллион только официально зарегистрированных безработных, и еще около трех миллионов, рассчитываемых по методике МОТ. Другой представитель ФНПР подверг критике позицию работодателей и частных агентств занятости из-за преимуществ, которые якобы дает оформление работников через ЧАЗ. Он высказал убеждение, что «заемный труд означает рост социальной напряженности на предприятиях», с одной стороны, и способствует формированию в России модели недобросовестной конкуренции между социально ответственными и недобросовестными работодателями, с другой.
Представители работодателей и «трудов» посредников фактически вновь призвали легализовать заемный труд за вычетом наиболее вопиющих схем и призвали всех продолжить работу над проектом, чтобы доработать его в «правильном» направлении. Их позиция сводилась к тому, что «заемный труд должен быть не запрещен, а введен, наконец, в рамки правового поля». В дальнейшем эта позиция получила поддержку руководства Минэкономики.
Замминистра труда Л. Ельцова выступила в «общепримирительном» тоне. Она в целом поддержала компромиссные поправки и обещала «принять меры по выявлению проблем, связанных с необходимостью защиты прав и интересов работников при направлении их ЧАЗами третьим лицам». Было предложено ввести систему аккредитации ЧАЗов для упорядочения их деятельность на рынке труда.
Внутри аппарата Госдумы при обсуждении вопроса также не было единодушия. Глава подкомитета по трудовым отношениям М. Тарасенко фактически обвинил правительство и работодателей в сознательном затягивании процесса, в попытках исподволь изменить идеологию и концепцию проекта.
Специалист департамента социального диалога МОТ Анжелика Мюллер в целом поддержавшая идеологию и концепцию проекта, призвала уточнить определение заемного труда.
Руководитель управления конституционных основ трудового законодательства и соцзащиты КС РФ, напротив, посоветовала авторам переработать определение как слишком длинное и чересчур подробное21.
В ходе обсуждения высказывалось также мнение, что агентство как работодатель «обязуется обеспечить возможность исполнения заемным работником работы по трудовой функции», в то время как предприятие-пользователь «обязано предоставить заемному работнику работу по трудовой функции». Подобная формулировка фактически размывает ответственность за занятость и охрану труда работника. Легализация таких отношений без соответствующих гарантий и защиты со стороны государства может толкать недобросовестного работодателя на создание для работника худших условий и оплаты труда. Кроме того, законопроект предполагает только срочную занятость для заемных работников и широкие возможности ЧАЗ по досрочному расторжению трудового договора с заемным работником. Это означает возможность его увольнения под самыми различными предлогами.
По мнению компетентных специалистов-юристов, документ требует серьезной доработки с привлечением государственных структур, профсоюзов, экспертов по трудовому праву, объединений работодателей. Принятие «сырого» закона будет способствовать расширению дискриминации на рынке труда, расслоению работников по уровню защиты их прав22.
Подводя итог обсуждению поправок к законопроекту в формате круглого стола можно констатировать, что договаривающиеся стороны, наконец, осознали необходимость сделать рынок труда цивилизованным. Однако обсуждение выявило несовершенство общественного института социального партнерства и его неспособность снять противоречия и риски рынка труда.
21 Источник: Новопроф. 22.12.2012.
22 Источник: podborkadrov.ru / Бондарев В. Заемный труд: передовая технология или возрождение работорговли? (Бондарев - ведущий юрист Центра социально-трудовых прав).
