CC BY
249
УДК А 32.01
В. А. Волох
Институт государственного управления и права Государственного университета управления (Москва, Россия)
ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ
В статье дается развернутая характеристика структуры институционального обеспечения миграционной политики Российской Федерации. Утверждается, что данная структура представляет собой автономную подсистему в политической системе государства.
Основным федеральным органом исполнительной власти, формирующим и реализующим государственную миграционную политику в современный период, является Федеральная миграционная служба (ФМС). В настоящее время на ФМС России возложены новые функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, а также ранее выполняемые ею правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.
Ключевые слова: президент, Совет Федерации, Государственная Дума, федеральный орган, министерство, федеральная служба, ФМС России, миграционная политика, государственное управление.
Научные исследования показывают, что важнейшими проблемами институционального обеспечения любой политики являются полномочия и разграничение функций органов исполнительной власти, их межведомственное взаимодействие, а также координация усилий органов государственной власти, местного самоуправления и неправительственных организаций (НПО)1.
Изучение структуры институционального обеспечения миграционной политики Российской Федерации позволяет утверждать, что она представляет собой автономную подсистему в политической системе государства. Данная система иерархична: верхний уровень образуют политические органы государственной власти, нижний уровень — административные структуры. Политические структуры занимаются разработкой идеологических доктрин, стратегической программы, законодательства и исполнения законодательства, в том числе в области миграции населения. Профильные административные структуры (министерства, ведомства, федеральные службы и их региональные представительства) осуществляют управление миграционными процессами. Общественно-политические институты российского общества стоят особняком, но тесно взаимодействуют с обоими уровнями. Общественно-политическая структура выполняет двоякую функцию: с одной стороны, старается повлиять на принятие решений на политическом
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2015. № 3. © В. А. Волох, 2015
1 См.: Мукомель В. И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Ин-т социологии РАН. М. : Ди-поль-Т, 2005. С. 130.
уровне институциональной структуры миграционной политики, а с другой — контролирует деятельность административных структур в миграционной сфере. Рассматривая каждую подсистему в государственной системе управления миграционными процессами по отдельности, можно
выявить ее структурную неоднородность и функ-
2
циональную противоречивость .
В соответствии с Конституцией Российской Федерации генеральная политическая линия по любому государственному вопросу определяется Президентом Российской Федерации, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию формулирует главные направления во внешней и внутренней политики России, издает соответствующие указы и распоряжения, через своих представителей контролирует их исполнение.
Конституция Российской Федерации предоставила президенту широкие властные полномочия по формированию и реализации государственной миграционной политики.
Глава государства обладает высшей компетенцией в области формирования миграционной политики и реализует свои полномочия, опираясь на систему органов государственной власти, а также на консультативные и совещательные органы. Президент возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, совместно с Федеральным Собранием определяет стратегию государственного строительства, контролирует и координирует деятельность государственных органов, принимает необходимые решения по форми-
2 Подробнее об этом см.: Волох В. А. Новая Россия: политика и управление миграционными процессами : моногр. Самара : Изд. Дом «Бахрах-М», 2015. 192 с.
рованию и реализации государственной миграционной политики.
Важную роль в функционировании государства играют представительные органы власти, постоянно действующим сложным организационным механизмом является Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган Российской Федерации, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.
Федеральное Собрание Российской Федерации как законодательный орган является механизмом, обеспечивающим законотворчество, которое реализуется в двух плоскостях:
1) ратификации международных соглашений в области миграции;
2) правотворчестве в области миграции.
В Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания созданы профильные комитеты, выполняющие ряд не менее важных функций, в том числе в сфере миграции населения. В их числе:
— разработка и принятие законопроектов для реализации миграционной политики;
— рассмотрение и утверждение выделяемых денежных средств на эффективное осуществление миграционной политики;
— контроль органов исполнительной власти в сфере реализации политики, законодательства и использования финансовых ресурсов, выделяемых бюджетом на реализацию миграционной политики и др.
Третьим звеном в институциональной структуре миграционной политики выступает Правительство Российской Федерации. Несмотря на то что миграционную политику определяет Президент РФ, Правительство РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» также принимает политические решения в рамках своей компетенции с учетом приоритетов в сфере управления миграционными процессами, сформулированными в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Президентом Российской Федерации. Таким образом, на основании ст. 16 указанного Федерального конституционного закона Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики.
В целях осуществления единой миграционной политики Правительство Российской Федерации обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по управлению миграционными процессами:
— определяет приоритеты в вопросах внешней миграции с учетом изменений в развитии этих процессов в Российской Федерации и в иностранных государствах;
— утверждает целевые программы, концепции регулирования миграционных процессов, заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции;
— заслушивает представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о работе по выполнению возложенных на эти органы обязанностей1.
Кроме того, Правительство Российской Федерации обеспечивает взаимодействие с иностранными государствами, поддерживает контакты с международными организациями, развивает международное сотрудничество:
— по вопросам миграции населения, предоставления международной защиты лицам, ищущим убежище, по проблемам противодействия нелегальной миграции;
— по вопросам возврата и приема нелегальных мигрантов (реадмиссия); по координации деятельности компетентных органов сопредельных государств по выявлению и перекрытию каналов нелегальной миграции;
— по пресечению деятельности трансграничных группировок, связанных с торговлей людьми, контрабандой, наркобизнесом и другой противоправной деятельностью.
В управлении миграционными процессами в Российской Федерации в рамках своей компетенции принимают участие следующие федеральные органы исполнительной власти:
а) министерства внутренних дел, иностранных дел, здравоохранения, труда и социальной
защиты, экономического развития, регионального
2
развития , связи и массовых коммуникаций, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, культуры, транспорта, образования и науки, финансов, юстиции;
б) службы безопасности, внешней разведки, миграционная служба, по труду и занятости, государственной статистики и таможенная служба.
Стоит заметить, что это только те ведомства, с которыми взаимодействие осуществляется на постоянной основе.
Несмотря на общую задачу, позволяющую объединить их в единую систему, имеются существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по функциональным свойствам.
Эффективное управление миграционными процессами в определяющей степени зависит от качества функционирования соответствующих институтов и наличия необходимых инструментов и механизмов. Острота проблемы институционального обеспечения миграционной политики в современной России в значительной мере связана с тем, что за весьма короткий исторический период с момента своего возникновения Федеральная миграционная служба претерпела целый ряд реорганизаций. Институциональная неустойчивость и противоречивость в целом негативно отразилась на качестве реализации возложенных на
1 См.: Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 271.
2 В настоящее время ликвидировано.
службу задач и функций, в том числе на финансировании проводимых мероприятий.
Постоянно менявшееся институциональное обеспечение управления миграционными процессами, равно как и связанное с этим отсутствие последовательности и преемственности принимаемых решений в этой сфере имели следствием лишь то, что работа миграционного ведомства была не только существенно ослаблена, но и во многом парализована.
В контексте сказанного серьезной институциональной ошибкой, с точки зрения автора, следует считать подчинение ФМС России Министерству внутренних дел Российской Федерации, что было основным мотивом институциональной реформы 2002 г. Институциональная ошибка 2002 г., связанная с господствующим в то время представлением о возможности решения проблемы незаконной миграции только путем ужесточения миграционной политики, обернулась серьезными негативными последствиями: миграция населения стала ассоциироваться в глазах общественности с криминальностью, так как оказалась в сфере деятельности милиции. Неумелое управление миграционными процессами органами внутренних дел явилось одним из факторов, приведших к росту незаконной миграции, усилению коррупционной составляющей, возникновению теневых сервисов для мигрантов, организуемых чиновниками, к многочисленным нарушениям прав мигрантов, росту антимигрантских настроений и межэтнических столкновений.
В настоящее время головным федеральным органом исполнительной власти, вырабатывающим и реализующим государственную миграционную политику и осуществляющим управление миграционными процессами, является Федеральная миграционная служба (ФМС России). Правовое положение, функции и задачи Федеральной миграционной службы в настоящее время существенно расширились. ФМС России исключена из ведения МВД России и подчиняется непосредственно Правительству Российской Федерации. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановления Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.
Кроме этого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что Федераль-
ную миграционную службу возглавляет руководитель в ранге федерального министра. Правительству было также поручено представить предложения по поэтапной замене 8 тыс. должностей, замещаемых сотрудниками органов внутренних дел в ФМС России, должностями федеральной государственной гражданской службы.
ФМС России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, конституционными и федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации, международными договорами, а также утвержденным положением о службе.
ФМС России в своей системе создает территориальные органы, загранаппарат1, а также иные организации и подразделения. В систему ФМС России в настоящее время входят: центральный аппарат (рис. 1) и территориальные органы.
В соответствии с положением о Федеральной миграционной службе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. № 71, ФМС России образует в установленном порядке территориальные органы, а также иные входящие в систему службы организации и подразделения, руководит ими, осуществляет их реорганизацию и ликвидацию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Территориальные органы создаются для осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами задач и функций соответствующего федерального органа исполнительной власти. Территориальный орган является государственным органом, находящимся в подчинении ФМС России.
Территориальные органы ФМС России входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством Федеральной миграционной службы. Территориальные органы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. При решении совместных задач территориальные органы обеспечивают необходимое взаимодействие с органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. В то же время территориальные органы ФМС России не входят в систему органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, так как они являются подразделениями федерального органа государ-
1 В настоящее время представительства ФМС действуют в пяти государствах: в Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан, Республике Туркменистан, а в Республике Молдова, в Украине действуют представители.
ственной власти и непосредственно ему подчиняются. Основные задачи и функции территориальных органов ФМС России определяются исходя из задач и функций Федеральной миграци-
онной службы с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.
Рис. 1. Структура центрального аппарата ФМС России
Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов ФМС России и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. Таким образом, управление миграционными процессами также осуществляют следующие институты:
— территориальные органы ФМС России (управления, отделы) в федеральных округах (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Крымский);
— организации и подразделения, входящие в систему ФМС России (Федеральное казенное
учреждение «Главный центр обеспечения деятельности ФМС России», центры временного размещения вынужденных переселенцев, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, базы материально-технических ресурсов, центры временного размещения иммигрантов, учебно-методические центры, центры для содержания лиц, подлежащих реадмис-сии, Федеральное государственное унитарное предприятие «Паспортно-визовый сервис»);
— представительства и представители ФМС России за рубежом (представительства ФМС России в Латвийской Республике, в Киргизской Республике, в Республике Армения, в Республике Таджикистан, в Туркменистане; представители ФМС России в Республике Молдова, в Украине).
Таким образом, в целом система ФМС России представляет собой развернутую и многоуровневую структуру (рис. 2).
[CPoccini
Рис. 2. Система ФМС России
Подводя итог, отметим, что в качестве основных государственных институтов, управляющих миграционными процессами в Российской Федерации, выступают глава государства (институт президентства), парламент, правительство,
органы Федеральной миграционной службы, осуществляющие взаимодействие как с институтами федеральной власти, так и с органами власти субъектов РФ и местного самоуправления.
V. A. Voloh
INSTITUTIONS OF MIGRATION PROCESSES' PUBLIC ADMINISTRATION IN THE RUSSIAN
FEDERATION: FUNCTIONS AND POWERS
The article gives a detailed description of the structure of the institutional support of the migration policy of the Russian Federation. It argues that this structure is an autonomous subsystem within the political system of the state.
The main Federal body of executive power that forms and implements state migration policy in the modern period is the Federal Migration Service (FMS). Currently, the Federal Migration Service of Russia has a new function of developing and realising state policy and normative legal regulation in the sphere of migration, as well as law enforcement functions, the functions of the federal state control are supervisory and to deliver a public service in the field of migration.
Keywords: President, Federation Council, State Duma, Federal agency, Ministry, Federal Services, FMS of Russia, migration policy, civil governance.
