CC BY
60
УДК 37.0+351/354
Токмашева Юлия Владимировна
Преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Кузбасского государственного технического университета имени Т. Ф. Горбачева», tokmasheva@rambler.ru, Кемерово
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ И ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ обеспечения качества образования
Аннотация. На основе анализа современной институциональной среды, нормативно-правовой базы высшего профессионального образования выявлены: отсутствие четко сформулированного понятия «качества образования», а также основные проблемы его обеспечения, предложены авторское понимание качества и соответствующие изменения в Закон РФ «Об образовании».
Ключевые слова: высшее профессиональное образование, качество, институциональная среда.
Tokmasheva Julia Vladimirovna
Lecturer of the Department of state and municipal management of the Kuzbass state technical University named TF. Gorbachev», tokmasheva@rambler.ru, Kemerovo
INSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS OF MAINTAINING QUALITY EDUCATION
Abstract. On the basis of the analysis of the modem institutional environment, is standard-legal base of the higher vocational training are revealed: absence of accurately formulated concept of “quality of formation», and also the basic problems of its maintenance, are offered author’s understanding of quality and respective alterations in the Law of the Russian Federation «About formation».
Key words: The higher vocational training, quality, the institutional environment.
Вопросы качества образования остаются традиционно актуальными. Конституция РФ, гарантируя право каждого на образование, разрешает исключительно вопросы доступности и обязательности образования, а также пределов государственного регулирования. Принципы государственной политики в области образования законодательно определены [4]. Обращает на себя внимание отсутствие среди них ключевого понятия «качества образования», которое таким образом, не является приоритетом и общим принципом государственной политики в этой сфере. В то же время, названные выше законодательные акты наделяют государственные органы полномочиями по федеральному государственному контролю качества образования (ст. 38 Закона «Об образовании»). Обратим внимание - не по обеспечению, а именно по контролю. Однако понятие «качество образования» нормативно не закреплено, а его критерии остаются дискуссионными.
В 2011 г. в Закон «Об образовании» были внесены изменения, согласно которым под федеральным государственным контролем качества образования стала пониматься деятельность, направленная на оценку соответствия содержания и (или) качества подготовки обучающихся и выпускников образовательного учреждения... требованиям федеральных государственных образовательных стандартов или федеральным государственным требованиям посредством проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований» [4]. Указанная поправка не внесла ясности, указав на «оценку соответствия содержания и (или) качества подготовки обучающихся.». Таким образом, содержание и качество были разделены, а право оценки качества предо-
ставлено исключительно органам исполнительной власти. Кроме того, осталось неясным, что означает полное соответствие стандартам: соответствие содержанию или качеству образования. «Контролерам» (органам исполнительной власти), не имеющим чётких критериев для оценки качества образования будет сложно «пресекать и устранять выявленные нарушения». Они могут традиционно делать это на свое субъективное усмотрение, усугубляя, таким образом, коррупциогенную составляющую образовательной среды.
В международных документах понятие «качество образования» также весьма расплывчато рассматривается как многомерная концепция, охватывающая все его функции и виды деятельности: учебные и академические программы, научные исследования и стипендии, обеспечение кадрами, а также обучающихся, здания, материально-техническую базу, оборудование, работу на благо общества и академическую среду [2, с. 233]. Четких характеристик качества образования для каждого вида деятельности не выявлено.
Не существует четких дефиниций и в новейших концептуальных документах. В Национальной образовательной инициативе «Наша новая школа» предусмотрена лишь «современная система оценки качества образования, которая должна обеспечивать нас достоверной информацией о том, как работают и отдельные образовательные учреждения, и система образования в целом». Отметим характерную для нормативных актов закономерность - ставится перспективная задача не обеспечивать качество, а лишь оценивать, «мониторить» его. Такая постановка вопроса выглядит более чем странной, так как оценки качественному состоянию отечественного образования в последние десятилетия даются традиционно низкие, но от этого, при наличии «контроля» и «диагностики» ничего (кроме роста применения информационно-коммуникационных технологий), не меняется.
Перспективу развития образования в целом определила Федеральная целевая программа развития образования (ФЦП), которая является организационной основой государственной политики РФ в области образования. Концепция новой ФЦП «стратегической целью государственной политики
в области образования» провозгласила «повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина» [4]. Расшифровка понятия «качественное образование» в программе отсутствует, и акцент на нем не делается. Из документа следует, что приоритет в реализации государственной политики в данной сфере однозначно отдан повышению доступности образования, что в мировой практике однозначно коррелирует с социальноэкономическим равенством (неравенством), доступностью образования для социально незащищенных слоев населения, национальных меньшинств и т. п. Такое понимание следует и из ст. 43 Конституции РФ, где применены и взаимоувязаны понятия «доступности и бесплатности». В этом смысле прослеживается преемственность с Конституциями СССР, которые (ст. 45 (1977 г.) и ст. 121 (1936 г.) обеспечивали исключительно бесплатность и всеобщность образования.
Сегодня при расширении платного образования, проблема равенства в образовании, безусловно, актуальна. В этом смысле задача обеспечения доступности уже ставилась в предыдущей ФЦП развития образования, действовавшей до 2010 г. Каковы результаты? На сегодня, по официальной оценке, в российском образовании сложились тенденции и подходы к созданию условий, обеспечивающих качество и доступность образовательных услуг. Не трудно сделать вывод об отсутствии, как доступности, так и качества. В наличии лишь «тенденции и подходы», да и те сформировались лишь к «созданию условий, обеспечивающих качество». Напрашивается вывод о том, что в данном направлении мы находимся на дальних подступах к качественному образованию, что собственно разработчики Концепции новой ФЦП развития образования до 2015 г. не отрицают: «уровень развития отечественного образования пока не соответствует требованиям инновационного социально ориентированного развития страны» [6].
Анализ современной педагогической и социологической литературы [1; 3] показал редкое единодушие авторов в текущих оценках состояния качества образования. Если судить по всей совокупности имею-
щихся публикаций, качество образования большинства учащихся и студентов ухудшилось. Контрольная деятельность надзорного органа не имеет общественно значимого видимого результата. В этой связи выглядит политически выверенным, но нелогичным построение приоритетов в новой ФЦП, где к первоочередным задачам относятся обеспечение инновационного характера образования, формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях.
Таким образом, качество формируется само, а надзорный орган его лишь замеряет и оценивает, не имея при этом четко разработанных критериев, которые могут быть как самостоятельными, так и агрегироваться в синтетический показатель (совокупная оценка работодателем, обучающимся, преподавателем), как это предлагается в современной западной литературе [2, с. 27-28]. Такой показатель необходим не только для отчетов органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в сфере образования. Насущная потребность определения параметров качества определяется также и тем, что в современных условиях образование - это в значительной степени платная услуга, на обеспечение качества которой (и ответственности за не обеспечение) распространяются нормы гражданского и административного законодательства.
Пока, система объективных оценок с привлечением институтов гражданского общества, сформирована лишь для юридических вузов. В соответствии со ст. 49 Закона «Об образовании» государство вправе в случае некачественной подготовки выпускников предъявить образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. Предъявление иска понятно в отношении негосударственного образовательного учреждения, тогда как в отношении государственного это будет иск государства самого к себе. Кроме того, как защищены обучающиеся в учебных заведениях, не имеющих государственной аккредитации?
Законодательство не предусматривает и права самого студента требовать в каком-ли-
бо виде компенсации за некачественное образование. Он вправе подать иск по поводу некачественного образования на основании ст. 723 ГК РФ (Ответственность подрядчика за ненадлежащее качество работы), ст. 739 ГК РФ (Права заказчика в случае ненадлежащего выполнения или невыполнения работы по договору бытового подряда) и ст. 29 Закона «О защите прав потребителей» (права потребителя при обнаружении недостатков выполненной работы (оказанной услуги) [6]. Однако при отсутствии на законодательном уровне критериев качества образовательной услуги, механизма ее определения и размера ответственности, - удовлетворение таких исков обучающихся маловероятно.
Привлечь вуз к ответственности за некачественное образование возможно только в том случае, если такая ответственность прописана в договоре на оказание возмездных образовательных услуг. Данный договор относится к категории договоров присоединения и обучающийся не вправе настаивать на включение в него каких-либо особых условий, что вполне устраивает вузы. П. 2. ст. 29 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает, что высшее учебное заведение самостоятельно решает вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству РФ и уставу данного высшего учебного заведения. Очевидно, что вузу не выгодно прописывать в договоре дополнительные и конкретные обязательства по качеству подготовки.
Таким образом, студенты, получающие бесплатное образование фактически не имеют никаких рычагов воздействия на качество своей подготовки.
Полагаем, что для защиты прав и законных интересов студентов (потребителей образовательных услуг) основания и меры ответственности вуза за качество обучения должны быть конкретизированы в законодательстве об образовании. Иного пути нет, так как деятельность вуза по предоставлению платных образовательных услуг по своей сути - предпринимательская деятельность, обусловленная договором, за неисполнение которого предусмотрена гражданско-правовая ответственность. Более того, помимо возмещения имущественного
вреда вуз обязан (при наличии вины вуза) компенсировать потребителю образовательных услуг и причиненный моральный вред (ст. 15 Закона «О защите прав потребителей»). На практике перспектива таких исков ничтожна и не только по причине отсутствия критериев понятия «качества» и механизмов его определения.
Предложенные изменения, по нашему мнению, создадут основу, для перехода от диагностики и контроля качества к его обеспечению.
Библиографический список
1. Вроейнстийн А. И. Оценка качества высшего образования. Рекомендации по внешней оценке качества в вузах. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. - С. 27-28.
2. Всемирная Декларация о высшем образовании для ХХ1 века: подходы и практические меры. Париж. 9 октября 1998 г. // Сборник документов, касающихся международных аспектов высшего образования/ сост. Е.В. Шевченко. - СПб.: Оракул, 2000. - С. 233.
3. Герасимова Е. Мина вузовского действия// Независимая газета. 2008. — 17 декабря.
4. Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. от 18.07.2011 N 242-ФЗ) (ст.2); Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ (ред. от 06.10.2011) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/popular/ edu/43_1.html
5. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 18.07.2011) «О защите прав потребителей» (с изм. и доп., на 29.09.2011). [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=131617
6. Концепция Федеральной целевой програм-
мы развития образования на 2011-2015 годы. Утв. распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 163-р. [Электронный ресурс]. URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/
doc/55070647/
7. Перечень поручений Президента РФ Правительству РФ по итогам заседания Комиссии при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 31 августа 2011 г., 19 сентября 2011 г./ Заседание комиссии по реализации приоритетных нацпроектов и демографической политике 31 августа 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: http:// kremlin.ru/news/1251
