CC BY
13
М.В. Дубинина, к.э.н.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РАМКИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Институты являются неотъемлемой частью государственной и региональной политики экономического развития. Проанализированы основные институционные изменения, выявлены институции, требующие совершенствования для устойчивого развития региональных экономик.
1нститути е невiд'eмною складовою державноi та регюнальног полiтики економiчного розвитку. Проанал1зовано основнi iнституцiйнi змти, визначено iнституцii, що потребують удосконалення для стткого розвитку регiональних економк
Institutes are an inalienable part of the public and regional policy of economic development. Basic institutional changes are analyzed; to provide a stable development of regional economies, the institutions which require the perfection are named.
Роль государства в реформировании экономики, в институциональной стратегии практически не подвергается сомнению: качество институтов оказывает значительное воздействие
© М.В. Дубинина, 2010
на экономический рост наряду с соответствующей макроэкономической политикой [1]. С качеством институциональных систем в последнее время экономисты связывают не только уровень социально-экономического развития, достигнутый той или иной страной, но и потенциальные возможности его повышения. Именно отсутствием сформировавшихся рыночных институтов можно объяснить кризисные явления в конце прошлого столетия в Украине: во время проведения трансформационных изменений не была сформирована рыночная институциональная среда [2]. Анализируя динамику и механизмы изменений, ученые отмечают, что институты выступают фундаментальными факторами развития экономических систем [3]. Причем предлагается рассматривать институты не только как нормы и правила, которые ограничивают действия отдельных субъектов общества, но и как способ регулирования отношений в государстве и среду для проявления индивидуальных возможностей: «главная роль институтов и смысл их существования не в ограничении действий людей, а, скорее, в создании новых видов отношений власти и влияния» [4]. Таким образом, возникновение рыночных институтов формирует адекватное поведение, традиции и моральную оценку обществом действий хозяйствующих субъектов и населения и определяет реакцию последних на действия со стороны государства. Учитывая вышеизложенное, целью статьи является рассмотрение отечественного опыта институциональных изменений и выявление тех институций, которые способны оказывать влияние на уровень развития регионов.
Анализ трансформационных преобразований в Украине свидетельствует о том, что с проблемами межрегиональной дифференциации рынок за короткое время справиться не в состоянии. Радикальная реформа экономических отношений способствовала ликвидации государственной монополии на экономическую деятельность и появлению частных структур, определила соответствующие функции государства в управлении экономическими процессами, что было вызвано необходимостью формирования рыночной инфраструктуры. Существенное значение для дальнейшего успешного институционального развития как Украины в целом, так и ее регионов имеет введение в систему базовых институтов институциональной динамики, т.е. формирование правил, норм, процедур институциональных изменений, готовности к ним субъектов.
Институты местного и регионального самоуправления в Украине начали формироваться в начале 90-х годов прошлого столетия. Одним из основных органов на национальном уровне, который влияет на реализацию государственной региональной политики, является Кабинет Министров Украины. В составе Секретариата функционирует Департамент региональной политики и местного самоуправления.
В апреле 1992 г. был создан Фонд содействия становлению и развитию местного и регионального самоуправления Украины. На начальном этапе в число основных задач фонда входило решение проблем перехода от традиционных форм организации власти, присущих планово-командной системе, к более демократичным формам местного самоуправления. Процессы реформирования предопределили необходимость уточнения статуса, функций и полномочий фонда. В соответствии с Указом Президента Украины в декабре 1995 г. Фонд содействия местному самоуправлению Украины получил статус научно-методической, консультативной и координирующей организации при главе государства по вопросам местного самоуправления.
В 2006 г. был создан Национальный совет по вопросам государственного строительства и местного самоуправления, который является консультационно-совещательным органам при главе государства по вопросам реформирования публичной администрации и осуществления муниципальной и административной реформ. Кроме того, в структуре Секретариата Президента Украины существует глава Службы региональной политики, а в Верховной Раде 6-го созыва был создан Комитет по вопросам строительства, градостроения и жилищно-коммунального хозяйства и региональной политики.
Еще одним шагом в направлении укрепления институциональной поддержки реализации государственной региональной политики стало решение правительства о создании в марте 2007 г. Министерства по вопросам регионального развития и строительства. На сегодняшний день министерство является основным органом в системе центральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения реализации государственной региональной политики, совершенствования административно-территориального устройства Украины.
Следует также отметить и создание Ассоциации агентств регионального развития. Появление первых пришлось на 2001 г., а на сегодняшний день их количество достигло 43. Целью агентств является содействие формированию институциональных основ и иных благоприятных условий для системной реализации государственной региональной политики, гармоничного согласования государственных и местных интересов путем формирования и поддержания эффективного взаимодействия центра и регионов, координации их деятельности. Мировой опыт в сфере деятельности агентств регионального развития оказался неоднозначным. В одних случаях они были эффективными проводниками изменений и явились основой устойчивого развития, в других - стали громоздкими организациями, нарушающими процесс распределения ресурсов. Учитывая специфику их функционирования на основе подходов, практикуемых частным сектором, и тем самым избегая некоторых бюрократических препятствий, присущих государственному, эти агентства идут на риск, принимают оперативные решения и ведут переговоры таким образом, чтобы максимально четко реагировать на нужды бизнеса и привлекать частный капитал. Такие агентства способны накапливать специальные организационные знания и эффективно их использовать. В Украине деятельность агентств пока нельзя назвать успешной, хотя их наличие само по себе является позитивным моментом.
В структуре центральных органов власти различными аспектами реализации государственной региональной политики также занимаются Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство юстиции и т.д.
Что касается связи регионов с центром, то она преимущественно сконцентрирована в финансовой плоскости и выражается, прежде всего, в форме межбюджетных трансфертов. Причем в последнее время происходит сокращение доли региональных бюджетов и в целом ресурсной базы региональной политики. Вместе с тем действующее законодательство закрепляет за бюджетами более низкого уровня многочисленные расходные обязательства без предоставления необходимой самостоятельности в определении их размера и источников финансирования.
До недавнего времени экономисты в сфере государственной политики акцентировали внимание на вопросах эффективности и принуждения в отношении выполнения указов и распоряжений, зафиксированных решениями властных структур, и ограничивались анализом формальных институтов государственности. Однако понимание сущности политики
государственной власти намного шире, оно включает и неформальные институты, и институциональные особенности отношений во властных иерархических структурах и индивидуальные, очень часто корыстные мотивы субъектов экономического и политического процессов. Специалисты, ссылаясь на позитивный опыт развитых стран, в последнее время говорят о необходимости наличия экономической доктрины как политического решения, т.е. оформление экономической политики в виде соответствующего документа. В свою очередь экономическую политику необходимо рассматривать как способность решать значительные по масштабам социальные проблемы на экономической почве, основной целью которой является поддержка максимально возможных темпов экономического роста с одновременно справедливым распределением ВВП [5]. А основными составляющими экономической политики должны быть финансовая, региональная, структурная, промышленная. Учитывая тот факт, что статус доктрины законодательно не определен, необходимо структурировать существующие нормативно-законодательные акты, создав определенный свод, который определил бы их взаимосвязь и соподчиненность нормативно-правовых актов в системе государственного управления экономическим развитием.
Анализ показывает, что недостатки законодательной базы обусловлены, с одной стороны, ее неадекватностью, большим количеством нормативных документов, их несогласованностью и повышенным давлением со стороны контролирующих органов. С другой стороны, реформирование содержания нормативно-правовых документов не всегда производится надлежащим образом. Значительное число попыток по их усовершенствованию хотя и было направлено на приближение и гармонизацию украинских стандартов к западным, в действительности же часто сводилось к систематизации существующих законов и инструкций в единый кодекс, без внесения существенных изменений в их содержание. Конечно, рыночная экономика основывается на общих закономерностях, присущих товарному типу хозяйствования, но экономические системы, например США, Германии и Японии, различаются довольно существенно, так же как и их политический строй. Они имеют различную институциональную архитектонику. В странах с переходной экономикой зарубежные и национальные институты находятся в очень сложном конфликтном взаимодействии. Можно привести примеры, когда законодательная база, разработанная по рекомендации и с участием зарубежных специалистов, определяет одну модель построения определенного рыночного сектора, а практика идет свои путем, выстраивая другую. Украина должна выстроить свои институты по законам архитектоники [2].
Сравнительная характеристика украинских законов с действующими в экономически развитых странах имеет существенные различия, поскольку законодательство каждой страны специфично. Объективным в таком случае может быть подход, ориентированный на оценку результативности тех сфер деятельности, которые это законодательство призвано регулировать. Поскольку основой рыночной экономики являются частная собственность, конкуренция и развитая рыночная инфраструктура, эффективность нормативной базы, регламентирующей их деятельность, можно оценить посредством анализа состояния частного сектора, инвестиционного климата, рынка капиталов и качества бизнес-среды.
Анализ показал, что наибольший удельный вес в структуре ВДС как по Украине в целом, так и в региональном разрезе принадлежит сектору «нефинансовые корпорации». Это объясняется, в первую очередь, уровнем индустриального развития отечественной экономики (наличием базовых отраслей промышленности).
Незначительным остается удельный вес сектора «финансовые корпорации» в 2004-2007 гг. В целом его доля в ВДС как по стране, так и в региональном разрезе увеличилась, а в промышленно развитых регионах темпы роста данного сектора были самыми высокими. Это, с одной стороны, подтверждает общемировые тенденции: высокая доля финансовых услуг в ВДС развитых стран опирается на развитые отрасли, производящие конкурентоспособную продукцию. А с другой - финансовая деятельность должна быть направлена на привлечение капитала в экономику.
Удельный вес в ВДС сектора «государственное управление» предопределяется принятой в стране политикой - курсом на расширение или ограничение роли государства в экономике и жизни общества. Как свидетельствуют результаты сопоставлений, в Украине произошло смещение акцентов в деятельности государственных институтов: сокращение прямых форм
государственного вмешательства в экономику. Анализ структуры валовой добавленной стоимости по институциональным секторам экономики в региональном разрезе свидетельствует о незначительной роли институтов сектора «государственного управления» в производстве ВДС (см. таблицу). Государство практически ушло от функции управления бизнесом, полагаясь на саморегулирование рынка. При этом бизнес функционирует в условиях нестабильности внешней среды (отчасти этому способствует практика принятия законов и управленческих решений без научно обоснованных механизмов).
Из важных в социальном плане тенденций можно отметить снижение как в целом по стране, так и в большинстве регионов сектора «некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства», что косвенно может являться подтверждением некоторого увеличения покупательной способности населения и денатурализации потребления.
Таблица
Структура валовой добавленной стоимости институциональных секторов _по регионам Украины в 2003-2007 гг._
Валовая добавленная стоимость
Регионы Нефинансовые корпорации Финансовые корпорации Государственное управление Некоммерческие организации, обслуживающие домохозяйства
003 004 005 006 007 003 004 005 006 007 003 004 005 006 007 003 004 005 006 007
Украина 2,6 0,3 1,0 0,4 0,0 ,8 ,7 ,0 ,2 ,5 ,2 ,4 ,2 ,4 ,1 ,4 ,5 ,8 ,0 ,4
АР Крым 5,9 4,6 4,8 4,3 5,0 ,0 ,0 ,4 ,5 ,8 ,3 ,8 ,6 ,8 ,6 5,8 5,6 5,2 5,4 4,6
Винницкая 1,4 0,1 9,0 7,4 6,7 ,6 ,8 ,3 ,8 ,3 ,6 ,0 ,0 ,7 ,8 1,5 1,1 1,7 2,1 2,1
Волынская 1,6 0,9 0,2 8,4 9,3 ,2 ,6 ,3 ,4 ,6 ,9 ,1 ,9 ,8 ,2 1,4 0,4 0,6 1,5 0,8
овская Днепропетр 6,1 3,3 3,5 3,2 2,1 ,7 ,1 ,8 ,0 ,0 ,4 ,5 ,8 ,9 ,7 ,8 ,1 ,9 ,9 ,2
Донецкая 8,4 6,2 6,3 5,9 5,5 ,3 ,0 ,3 ,4 ,1 ,9 ,9 ,2 ,4 ,3 ,4 ,9 ,2 ,3 ,1
кая Житомирс 9,0 8,6 6,9 5,0 5,4 ,5 ,4 ,1 ,4 ,5 ,0 ,5 ,9 ,7 ,7 2,5 1,4 2,1 2,9 2,5
ая Закарпатск 1,9 0,9 9,4 8,0 8,6 ,6 ,5 ,1 ,4 ,6 ,8 ,2 ,6 ,1 ,7 1,7 1,4 2,0 2,4 2,0
ая Запорожск 3,5 1,7 2,2 1,4 1,5 ,3 ,8 ,5 ,0 ,8 ,8 ,7 ,5 ,7 ,5 ,4 ,7 ,8 ,9 ,2
Ивано-Франковская 5,1 2,7 1,5 0,2 9,2 ,6 ,6 ,7 ,7 ,2 ,2 ,6 ,2 ,8 ,0 ,1 ,1 ,5 0,4 0,6
Киевская 1,8 8,8 8,6 8,0 9,2 ,9 ,4 ,9 ,2 ,3 ,2 ,4 ,8 0,0 ,5 ,1 ,4 ,7 ,7 ,0
дская Кировогра 3,2 2,8 0,8 9,6 8,6 ,6 ,9 ,6 ,7 ,3 ,8 ,0 ,4 ,9 ,1 0,4 ,4 0,2 0,8 1,0
Луганская 5,5 3,9 3,9 3,1 3,7 ,8 ,7 ,4 ,6 ,1 ,5 ,9 ,5 ,8 ,4 ,2 ,5 ,2 ,4 ,7
Львовская 0,3 7,7 6,5 6,4 6,5 ,9 ,1 ,3 ,9 ,3 ,9 ,3 ,4 ,7 ,7 1,9 1,8 2,8 3,0 2,5
кая Николаевс 1,8 3,0 1,8 1,0 0,0 ,4 ,2 ,7 ,0 ,1 ,8 ,5 ,7 ,0 ,0 1,0 ,3 ,9 ,0 ,9
Одесская 3,2 0,9 9,9 8,6 8,0 ,9 ,2 ,6 ,1 ,5 ,4 ,5 ,7 ,1 ,9 ,5 ,4 ,7 ,2 ,7
я Полтавска 7,5 6,9 6,9 6,5 6,6 ,9 ,3 ,9 ,9 ,2 ,0 ,1 ,7 ,9 ,7 ,5 ,7 ,6 ,8 ,5
я Ровненска 2,8 1,7 0,7 9,2 8,6 ,7 ,1 ,7 ,3 ,9 ,2 ,5 ,2 ,7 ,7 1,3 0,7 1,4 1,8 1,7
Сумская 3,7 3,0 1,8 0,7 1,4 ,4 ,4 ,0 ,9 ,2 ,4 ,9 ,2 ,8 ,4 0,6 ,7 ,9 0,5 0,0
ская Тернополь 9,2 7,3 6,7 6,5 6,6 ,7 ,1 ,6 ,3 ,7 ,9 ,6 ,5 ,8 ,7 4,2 4,0 4,3 4,4 3,9
ая Харьковск 9,4 4,7 4,7 3,5 2,9 ,5 2,6 1,0 1,9 4,1 ,5 ,6 ,8 ,0 ,4 0,7 ,1 ,5 ,6 ,6
я Херсонска 0,8 0,0 8,2 6,9 5,5 ,8 ,1 ,6 ,5 ,1 ,9 ,2 ,6 ,2 ,5 2,5 1,7 2,6 3,5 3,9
ая Хмельницк 0,3 0,0 8,1 6,9 7,2 ,3 ,2 ,2 ,4 ,6 ,1 ,3 ,5 ,9 ,8 2,3 1,6 2,2 2,8 2,4
Черкасская 1,9 2,1 1,7 1,0 0,8 ,5 ,5 ,5 ,5 ,8 ,6 ,8 ,4 ,8 ,1 2,0 0,5 0,4 0,7 0,4
ая Черновицк 8,5 7,6 6,3 4,8 5,5 ,0 ,4 ,0 ,3 ,6 ,4 ,6 ,1 ,8 ,5 4,1 3,4 3,6 4,1 3,4
кая Черниговс 2,2 0,6 8,6 7,2 7,6 ,0 ,4 ,6 ,6 ,7 ,9 ,5 ,6 ,3 ,3 ,9 ,5 0,1 0,9 0,4
г. Киев 9,5 5,3 1,1 0,9 9,8 ,3 2,8 ,2 ,3 ,9 ,9 ,2 ,8 ,6 ,9 ,3 ,7 ,0 ,2 ,4
г. Севастополь 4,0 3,3 1,5 3,9 3,9 ,2 ,2 ,9 ,0 ,6 ,6 ,6 0,8 0,1 ,7 2,2 0,9 0,8 0,0 ,8
---------------------
Рассчитано по: Статистичний збiрник «Репони Украши» [ред. О.Г. Осауленко] Ч. II / Держкомстат Украши. -
К.:, 2008.- 243 с.
В контексте повышения эффективности развития регионов институциональные изменения должны затрагивать вопросы реструктуризации предприятий базовых отраслей промышленности, стимулирование малого и среднего бизнеса: регионы с лучшим предпринимательским климатом, либеральным электоратом, более низким уровнем преступности, более высоким уровнем доходов населения имеют больше шансов, если не обеспечить рост производства, то, по крайней мере, привлечь инвестиции и финансовые ресурсы из других регионов страны. В данной ситуации необходимо формирование научно-методических основ развития экономических и социальных институтов регионов страны с различными уровнями социально- экономического развития и межрегиональной дифференциации на основе анализа институциональной среды.
Выводы
Очевидна необходимость активизации роли государства в экономике, но не в качестве непосредственного производителя товаров и услуг, а как регулятора процессов ее модернизации: структурной перестройки, перелива капитала в современные высокотехнологические отрасли и производства, привлечения на льготных условиях иностранных инвестиций, способствующих созданию и переоснащению неконкурентных производств, отставших в значительной мере от достижений передовых стран.
С учетом достигнутого уровня развития в Украине нужны не только капиталы и передовые технологии транснациональных компаний, но и в еще большей степени -передовые управленческие институты и идеи. Внутренние политические и экономические реформы - это, по мнению зарубежных ученых, в значительной степени следствие изучения передовых идей, технологий, культуры и управленческих институтов развитых стран.
Литература
1. Городецкий А. Об основах институциональной трансформации (теоретический аспект) / А. Городецкий // Вопросы экономики. - 2000. - № 10. - С. 118-133.
2. Гриценко А.А. Институциональная архитектоника: объект, теория и методология /
A.А. Гриценко // Постсоветский институционализм: моногр. / под ред. Р.М. Нуреева,
B.В. Дементьева. - Донецк: Каштан, 2005. - 480 с.
3. Корншчук Л. Економiчне зростання i сталий розвиток/ Л. Корншчук // Економжа Украши. - 2008. - № 4. - С. 82-90.
4. Серл Дж. Что такое институты? / Дж. Серл // Вопросы экономики. - 2007. - № 8. - С.
5-27.
5. Колодко Г. Институты, политика и экономический рост / Г. Колодко // Вопросы экономики. - 2004. - № 7.
Представлена в редакцию 25.05.2010 г.
