CC BY
60
2015 № 5 (92)
Татьяна МОРОЗОВА, профессор кафедры «Стратегический и антикризисный менеджмент» Финансового университета при Правительстве рФ, к.э.н., доцент
эффективное /Антикризисное " гправление
Институциональные
проблемы |
организации финансового оздоровления в банках
- Я уверена: всякий кризис системного характера - это движение вперед. Современная российская банковская система прошла сложный этап становления, рыночной адаптации и формирования потенциала дальнейшего развития. Накопленный опыт преодоления системных банковских кризисов, включая «тройной» кризис 1998 года (сочетание валютного и банковского кризиса с кризисом суверенного долга), «кризис доверия» лета 2004 года (кризис преимущественно институционального характера), кризис 2007 - 2009 годов (первоначально оцениваемый как «локальные проблемы ликвидности» 2007 года, а затем как последствия глобального финансово-экономического кризиса 2007 - 2008 годов), свидетельствует о том, что все они послужили одновременно катализаторами развития институциональной среды.
В развитии институциональной среды антикризисного управления и регулирования в банковской системе, ориентируясь на периоды системных кризисов, можно выделить несколько этапов качественного изменения.
К ним можно отнести, во-первых, становление правовой базы антикризисного управления как результат осознания таких недостатков институциональной среды до августовского банковского кризиса 1998 года, как: либеральный подход к созданию и лицензированию кредитных организаций; отсутствие специального законодательства
по банкротству кредитных организаций и страхованию (гарантированию) вкладов физических лиц; неурегулированность вопросов ответственности собственников и менеджмента банков; недостаток полномочий надзорного органа, в том числе в части предъявления требований по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций.
Именно в этот период законодательно закрепляется специальный институт банкротства кредитных организаций (на тот момент такое законодательство имелось менее чем в 20 странах), дискуссии по его становлению начались в России уже в 1991 - 1992 годах. Основным нормативным актом, регулирующим порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций и процедуры конкурсного производства, стал Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N° 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Этот документ четко определил критерии несостоятельности (банкротства) кредитной организации, основания для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), обязанности кредитной организации, ее органов управления и учредителей (участников) в случае их возникновения. В 1999 году был также институирован «орган реструктуризации банковской системы» - АРКО (создан в дека-
Семинар
бре 1998 года в форме небанковской кредитной организации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций»), преобразованный в государственную корпорацию в соответствии с Федеральным законом от 8 июля 1999 года N° 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций».
Опыт работы Банка России по организации банковского санирования и реструктуризации кредитных организаций совместно с Агентством по реструктуризации кредитных организаций свидетельствует о достаточно успешной реализации главной задачи надзорного органа - создать условия для оздоровления банковского сектора экономики и не допустить дальнейшего развития системного кризиса. По сути, катализатором формирования институциональной среды антикризисного управления выступил сам кризисный шок. Появилась не только специальная структура - орган, ответственный за реструктуризацию, но и сформировалась правовая среда для раннего предупреждения банкротства кредитных организаций.
Вместе с тем первый этап развития институциональной среды антикризисного управления охарактеризовался крахом идей гарантирования вкладов граждан в банках, в определенной степени из-за зависимости решений тогдашнего руководства страны и правительства от рекомендаций международных финансовых институтов, в том числе по невведению в действие соответствующего федерального закона, принятого в трех чтениях. Произошел первый институциональный сбой, и система гарантирования вкладов граждан в банках страны не была создана.
Второй качественный скачок в развитии институциональной среды справедливо будет связать с кризисом «доверия» лета 2004 года, выступившим катализатором формирования обязательной системы страхования вкладов в банках нашей страны. Принятие Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» де-факто поставило точку в дискуссиях, которые также начались в начале 1990-х годов относительно обязательности или добровольности участия банков в системе страхования, модели гарантирования или страхования, периметра вкладов или депозитов, подлежащих страхованию. При этом орган, ответственный за реструктуризацию банков, сформированный на первом этапе, органично был трансформирован в государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов».
Особенностью второго этапа стало появление «параллельного» института защиты законных интересов вкладчиков банков, не прошедших отбор
в систему страхования вкладов из-за недостаточного уровня финансовой устойчивости. Кризис «доверия» 2004 года и первые шаги по отбору банков в систему страхования вкладов наглядно показали недостаточную готовность институциональной среды на микроуровне. Недостатки системы внутреннего контроля и управления банковскими рисками в совокупности с низким уровнем корпоративного управления и рыночной дисциплины не могли не спровоцировать негативного влияния институциональных факторов на проявление системного кризиса, неизбежно вызвав второй институциональный сбой. Следствием этого сбоя, как представляется, стало принятие Федерального закона от 29 июля 2004 года № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
Система страхования вкладов, сформированная согласно Федеральному закону от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и с учетом последующих изменений законодательства к началу в 2007 году глобального финансово-экономического кризиса включала в себя правовую среду, регулирующую совокупность отношений банков:
- с надзорным органом, наделяющим банки правом проводить операции по привлечению вкладов физических лиц и осуществляющим отбор финансово устойчивых банков для включения в систему страхования вкладов;
- с государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» (далее - уполномоченный орган), осуществляющей контроль за функционированием системы страхования вкладов в банках, в том числе за соблюдением специального законодательства банками - участниками системы страхования вкладов физических лиц. По мнению экспертов, уполномоченный орган с момента его основания практически стал одним из органов банковского регулирования и надзора за банками - участниками системы страхования вкладов. Несмотря на то что прямо в действующем законодательстве эта функция закреплена за Банком России, роль уполномоченного органа в надзорном процессе постоянно повышалась.
Для России последующее развитие институциональной среды антикризисного управления кредитных организаций, катализатором которого стал нынешний глобальный финансово-экономический кризис, неразрывно связано и с решением вопроса относительно включения государственной корпорации «Агентство по страхованию
2015 № 5 (92)
вкладов» в процесс банковского регулирования и надзора. В условиях перерастания ипотечного кризиса в США в 2007 - 2008 годах в мировой финансово-экономический кризис наиболее дискуссионными вопросами стали:
- полное гарантирование (полное возмещение) по вкладам (депозитам) для целей оперативного купирования кризисного процесса и моральный риск, связанный с преимуществами банков, «слишком больших для того, чтобы обанкротиться»;
- целесообразность создания «мегарегулято-ра» национального финансового рынка и (или) перераспределение надзорных и регулирующих функций между органами, включенными в институциональную среду функционирования банков.
Согласно Федеральному закону от 27 октября 2008 года № 175-ФЗ «О дополнительных мерах по укреплению стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» начал формироваться механизм участия уполномоченного органа в предупреждении банкротства банков - участников системы страхования вкладов. Эти качественные изменения, по сути, можно охарактеризовать как третий этап развития институциональной среды антикризисного управления. Необходимость предотвращения негативного влияния глобального кризиса на российскую экономику обеспечила возможность формирования в беспрецедентно короткие сроки правовой среды специального назначения (действующей, как изначально предполагалось, временно на период до декабря 2011 года), регулирующей взаимоотношения:
- надзорного органа и уполномоченного органа с финансово неустойчивыми банками -участниками системы страхования вкладов, осуществляющими меры по предупреждению банкротства;
- органов страхования вкладов физических лиц в банках: уполномоченного органа (государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»), надзорного органа (Банк России, в том числе как кредитор последней инстанции) и правительство (в том числе в случаях субсидирования недостатка средств страхового фонда в условиях системного банковского кризиса).
По сути, уполномоченный орган, который стал отвечать не только за страхование вкладов, но и за реструктуризацию кредитных организаций, логически совершив качественный виток в своем развитии от функций органа реструктуризации кредитных организаций при разрешении системного банковского кризиса 1998 года.
Наделение уполномоченного органа полномочиями и необходимыми финансовыми ресурсами, включая кредиты Банка России, для участия в предупреждении банкротства банков, а также
ЧУ1 £
\ /правление
последующее продление их временного действия эффективное на период до декабря 2014 года послужили толч- „
р р „ ¿Антикризисное
ком к дискуссии в научно-экономической литературе и официальной сфере о дальнейшей оптимизации институциональной среды и обеспечении ее адекватности институциональной структуре национальной банковской системы и направлениям ее развития, неразрывно связанным с усложнением структуры финансово-кредитных институтов и интеграцией банковского сектора с субъектами финансового рынка.
Одним из главных уроков второй волны глобального финансово-экономического кризиса стало осознание необходимости перехода к ма-кропруденциальному регулированию финансово-кредитного сектора. При этом основными компонентами такого подхода становятся:
1) орган, который наделяется полномочиями осуществлять такое регулирование;
2) периметр регулирования (состав финансово-кредитных институтов, деятельность которых должна регулироваться);
3) способы регулирования и статус документов, институирующих правила поведения участников финансовой системы на глобальном уровне.
Эксперты в большинстве своем признают, что именно центральные банки являются основными векторами макропруденциального регулирования, поскольку имеют доступ к информации, необходимой для того, чтобы наиболее точно оценить ситуацию. Кроме того, центральные банки имеют механизм вливания ликвидности в банковский сектор. Поскольку макропруденциальное регулирование имеет целью обеспечение стабильности финансово-кредитной системы в целом (в отличие от микропруденциального регулирования, направленного на обеспечение платежеспособности отдельных банков и других финансовых учреждений), оно, прежде всего, должно распространяться на крупные финансовые институты, от деятельности которых зависит функционирование финансовых рынков.
Наделение Банка России в 2013 году функциями мегарегулятора и унификация подходов к антикризисному управлению финансовых организаций на основе имплементации специального законодательства о банкротстве кредитных организаций и специального «временного» законодательства, принимавшегося для разрешения последствий глобального финансово-экономического кризиса в общий закон о несостоятельности (банкротстве), еще раз подтверждает укрепление позиций надзорного органа и органа системы страхования вкладов в общегосударственном механизме обеспечения устойчивого функционирования финансово-кредитных институтов.
Семинар
Как представляется, в современных кризисных условиях, включая неблагоприятные внешние факторы, эти изменения правовой среды также можно охарактеризовать как этап развития институциональной среды антикризисного управления, катализатором которого стал системный кризис.
Однако, в отличие от предыдущих этапов, нынешние условия потребуют не только совершенствования внешней среды функционирования финансово-кредитных институтов, что, безусловно, было обеспечено при внесении в 2014 году изменений в Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», ведь были законодательно закреплены институт банкротства финансовых организаций (с сохранением определенной специфики для кредитных организаций) и институт банкротства физических лиц. Последнее особенно важно в условиях сохраняющего свою разрушительную силу глобального кризиса потребительского кредитования, последствия которого не миновали и нашу страну: по оценкам экспертов, каждый третий россиянин имеет задолженность по банковским кредитам.
Вспыхнувшие с новой силой дискуссии о формировании эффективных механизмов института банкротства физических лиц (с 1 октября эта часть законодательства также вступила в действие) лишь убеждают нас в необходимости задуматься над активизацией внутреннего потенциала наших банков и других финансово-кредитных институтов. Недавно наш финансовый омбудсмен Павел Алексеевич Медведев обратил внимание, подтверждая целесообразность института банкротства физических лиц, на ситуацию обратившейся к нему за советом пенсионерки, у которой нет ни дачи, ни машины, но есть 28 кредитов. Казалось бы, в такой ситуации самой пенсионерке стоит инициировать свое банкротство. В описанной ситуации у меня возникает множество вопросов к банкам, которые кредитовали пенсионерку: как они оценивали риски?
Вывод, который хотелось бы сформулировать по итогам анализа институционального становления механизмов антикризисного управления в нашей стране: нам необходимо развивать научные подходы к диагностике и экспертному оцениванию различных факторов устойчивости отдельных финансово-кредитных институтов, стабильности банковского сектора и финансовой системы в целом.
Мы пережили не один кризис, но до сих пор не усвоили некоторые уроки. В частности, речь идет об игнорировании рекомендаций для вну-триэкономической политики стран переходной экономики, а именно введении жесткого регули-
рования, адекватного надзора за деятельностью финансовых учреждений и повышении ответственности органов управления банков. Эксперты международных финансовых институтов, по результатам исследования опыта разрешения системных банковских кризисов 1990-х годов (по сути, глобального финансового кризиса, предшествовавшего нынешнему), пришли к единодушному мнению: в появлении слабых банков виноваты как органы надзора, так и органы управления самими банками. Главными виновниками нынешнего кризиса, по мнению многих экспертов, которое разделяю полностью, выступает недостаточно качественное управление в банках, включая управление банковскими рисками и организацию внутреннего контроля. При этом справедливым будет признать и определенные резервы, которые имеются в подходах к подготовке менеджеров для финансово-кредитных институтов, и прежде всего специалистов для антикризисного управления.
Также я бы хотела рассказать о своей практике преподавателя. Мне посчастливилось приходить в аудиторию в Финансовом университете, Высшей школе экономике, других вузах и передавать студентам обобщенные социализированные знания, основанные на переосмыслении собственного опыта участия в формировании и совершенствовании институциональной среды антикризисного управления, в диагностике проблем отдельных банков и их разрешении.
Еще пять лет назад в Германии я поднимала вопрос о том, можно ли обеспечить формирование финансовой грамотности населения без повышения качества финансового образования. Можно ли привить ее нашим будущим бакалаврам без изменений финансового образования, без существенных изменений в базовых науках? Это важно, поскольку основными причинами нынешнего кризиса признаются:
- непрофессиональные управленческие решения, прежде всего, в области управления банковскими рисками, корпоративного управления и предупреждения банкротства банков;
- «иллюзия благополучия» как фундаментальная основа геополитической стратегии США;
- «общество потребления», основанное на рекламе и утрате нравственных идеалов, изменении экономической психологии и парадигмы финансовой грамотности населения;
- реализация концепции финансовых супермаркетов.
Мы уже давно хотим внедрить межкафедральные дисциплины, подготовить межкафедральный учебник, чтобы будущие банкиры получили важные для них компетенции в области системного
2015 № 5 (92)
анализа, научных основ управления, в том числе стратегического и антикризисного менеджмента, а будущие менеджеры глубже понимали специфику банковского бизнеса, чтобы они вместе могли находить ответы на вопросы, которые дает институциональная теория, поведенческая экономика.
Передо мной непростая задача - объяснить бакалаврам, не проходившим предмет банковского дела или бухгалтерского учета в банках, что такое банк, банковский сектор, чем он отличается от банковской системы. Каждый раз я иду в аудиторию, как сказочник. Я внедрила в свой курс ряд «сказок», на примере которых пытаюсь научить студентов. Вместо расчетно-аналитических задач мы решаем ситуационные задачи, которые разработаны на основе очень ярких примеров кризисных ситуаций, описанных в экономической литературе, или на основе систематизированных мною публикаций, характеризующих развитие таких ситуаций.
Одна из этих «сказок» связана с британским банком Northern Rock, от падения которого содрогнулся весь мир. Я рассказываю историю этого банка и задаю вопрос: кто виноват в случившемся - органы надзора или регулирования, органы управления банком или, в конце концов, нетерпеливые вкладчики, а возможно, общая кризисная ситуация? Делю группу на несколько частей, и каждая из них представляет свое видение ситуации. Кто-то говорит о позиции вкладчиков, у которых было застраховано лишь 90% вложенной в банк суммы, и они испугались потерять средства. Кто-то считает, что в случившемся виновато руководство Управления надзора на рынке финансовых услуг, поскольку перенесло проверку данного банка. Некоторые ребята высказывают мнение, что виноваты само правительство и Банк Англии, потому что институциональная правовая среда не позволяла принять решение об оказании помощи банку Northern Rock.
Приведенный пример заставляет студентов задуматься: всегда ли правильно оказывается помощь в таких ситуациях, ведь существует проблема асимметричной информации?
Рассказываю ребятам и историю крупного казахского банка АО «БТА Банк», который в феврале 2009 года был принудительно национализирован решением правительства Казахстана. Как заявил председатель правления Национального банка Казахстана Г. Марченко о БТА Банке: банк не мог выполнять свои обязательства, была проведена проверка его деятельности. Крах БТА наступил бы еще раньше, не окажи государство ему поддержки, на протяжении нескольких месяцев выдавая краткосрочные недельные кредиты. Сегодня БТА Банк - казахский системообразу-
ющий банк, его ключевым акционером является Эффективное правительство РК в лице ФНБ «Самрук-Казы-на» с пакетом 81,48%. Банк имеет более 1,2 млн
частных клиентов и 132 тысячи корпоративных клиентов. По Казахстану работают 22 филиала и 227 отделений. Кроме того, имеются международные представительства в Китае, Украине, ОАЭ и России. Банковская сеть БТА распространяется на Россию, Беларусь, Казахстан, Грузию, Турцию, Украину, Киргизию и Армению.
Я обращаю внимание студентов на первоочередные антикризисные меры в отношении этого банка и делаю акцент на том, что национализация не спасла его от кредиторов. На 8 января 2010 года уровень проблемных кредитов превышал 30%. В 2010 году банку предстояли судебные тяжбы с кредиторами. Предлагаю будущим бакалаврам проанализировать публикации в СМИ и обсудить -возможна ли была диагностика проблем банка на ранней стадии.
С 2009 года мы с ребятами «играем» в банк «Глобэкс», разбираемся в его проблемах. Я привожу статью Дмитрия Владиславовича Тулина «История банка «Глобэкс» как зеркало проблем российского банковского надзора», опубликованную в «Аналитическом банковском журнале» в сентябре 2009 года. В ней он честно рассказывает историю прежнего банка «Глобэкс», который в сентябре 2008 года утратил платежеспособность и был приобретен Банком развития - Внешэкономбанком за символическую сумму - пять тысяч рублей. Обсуждаем репутацию «Глобэкса», оцениваем реальное положение дел, изучаем различные мнения по данному вопросу. Сегодня эта тема особенно актуальна в контексте краха некредитных финансовых организаций, деятельность которых была тесно связана с бизнесом банка «Глобэкс» и его собственников.
На мой взгляд, сегодня необходимо создать благоприятную институциональную среду для экспертной оценки. Очень важно устранить противоречия между доверием к профессиональному суждению участников финансового рынка и недоверием к мотивированным суждениям регулятора. Пока мы почему-то больше доверяем профессиональному суждению внутреннего контролера, аудитора, банковскому рисковику, чем оценке сотрудника Банка России или надзорного органа.
В то же время необходимо повышать финансовую грамотность населения, и, безусловно, важную роль в этом может сыграть и качество финансового образования, которое получают наши студенты. Нам стоит подумать о межкафедральных программах подготовки бакалавров и магистров. Кто такой хороший антикризисный менед-
ЧУ
s
нтикризисное
правление
Семинар
жер? Это и юрист, и специалист банковского дела, и бухгалтер, да и просто специалист, который отлично разбирается в социальных вопросах и может в том числе вести переговоры с кредиторами, участвовать в реструктуризации. Также, я считаю, нужно задуматься о целевой аспирантуре, которая может быть на 50% оплачена работодателем.
Не обойтись без поправок в образовательные стандарты и в паспорт специальностей ВАК, ведь специалист, получивший великолепное образование в области банковского дела, может не иметь базовых компетенций, которыми обладает выпускник менеджмента. Поэтому мы должны идти по пути совершенствования междисциплинарных связей.
Конечно, каждый следующий кризис отличается от предыдущего. К нынешнему кризису российская экономика подошла в крайне тяжелом положении. На лекциях я рассказываю студентам о плане мер по финансовому оздоровлению и отмечаю, что к составлению подобного плана надо подойти максимально ответственно, изучив зарубежный опыт реабилитации банков.
Когда в 1998 - 1999 годах, в условиях кризиса, мы принимали специальное законодательство по несостоятельности (банкротству), нам некогда было осуществлять трудоемкие оценки, кому помочь, а кому нет. Поэтому в условиях дефицита времени и необходимости максимально быстрого принятия мер по разрешению системного кризиса единственной стала процедура банкротства банков в форме конкурсного производства, не было предусмотрено осуществление таких процедур, как санация, мировое соглашение, реализуемых по отношению к субъектам реальной экономики. Но уже тогда в Федеральном законе № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» мы заложили возможность капитализации средств кредиторов в качестве оказания финансовой помощи. В соответствии с пунктом
2 статьи 8 Федерального закона № 40-ФЗ «денежные средства на банковских счетах и во вкладах в кредитной организации могут быть использованы ее кредиторами для увеличения уставного капитала кредитной организации в порядке, установленном Банком России», данная норма также имплементирована в закон № 127-ФЗ. Например, за рубежом это происходит следующим образом: сначала подписывается мировое соглашение, затем оно утверждается судом, а после вкладчики капитализируют свои вклады и увеличивают капитальную базу самого банка. Вкладчики участвуют в этом процессе, поскольку еще до подписания мирового соглашения это обсуждается на общем собрании и принимается коллективное решение. В нынешней ситуации нам тоже не помешало бы обсудить, как можно стимулировать собственников к участию в финансовом оздоровлении, возможно ли допустить реализацию мирового соглашения в качестве процедуры банкротства банков.
Несмотря на прогрессивное, положительное изменение правовой среды, к сожалению, остались нерешенными и другие проблемы. Достаточно проанализировать содержание статьи 13 Федерального закона № 40-ФЗ и результаты ее имплементации в Федеральный закон № 127-ФЗ. Законодатель по-прежнему не предусмотрел в структуре плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации необходимость совершенствования качества управления.
Да, мы оказались в непростой ситуации, связанной с санкциями, но благодаря ей смогли оглянуться на наши внутренние проблемы и внутренние резервы. Я уверена, в России колоссальный потенциал как у банков, так и у всех кредитно-финансовых институтов, а также их собственников,. Огромный резерв есть и у нас, сотрудников Финансового университета, а это значит - мы на правильном пути.
