CC BY
18
Институциональные особенности российской системы антикоррупционного мониторинга
Сосновская Лейсан Равилевна,
старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин Казанского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» E-mail: LRS9053168536@yandex.ru
Эффективность реализации мер антикоррупционного мониторинга не мыслима без прочной системной основы, которая предполагает выделение нескольких организационных уровней с соответствующим институциональным наполнением. Цель исследования - определить правовые особенности институтов антикоррупционного мониторинга в Российской Федерации. В достижении отмеченной цели автор задействовала комплекс методологических подходов. Основополагающее значение получили формально-логический и герменевтический методы, благодаря которым удалось истолковать отдельные нормы российского законодательства. Кроме того, в процессе исследования использовались положения институциональной теории. В результате автор отмечает, что институциональное обеспечение современной системы антикоррупционного мониторинга сопровождается разрозненными нормативно-правовыми актами преимущественно подзаконного характера, устанавливающими разные методики измерения состояния коррупции и анализа имеющейся информации. Вследствие такого подхода в субъектах Российской Федерации не сложились единые стандарты проведения мониторинговых мероприятий, которые могли бы разрабатываться координационными органами при главе региона.
Ключевые слова: противодействие коррупции, субъекты федерации, региональное законодательство, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная политика, антикоррупционный контроль, коррупция, антикоррупционное законодательство.
Базовое концептуальное обоснование институтов сформулировал Т. Веблен в социологической направленности [2, с. 6, 200-202]. В частности, под ними понималась система устоявшихся на протяжении длительного периода времени общественных отношений с очерчиванием конкретных субъектов [17, с. 130].
Схожий подход наблюдается в экономических науках с постепенным переходом к формальной составляющей, где институты воспринимаются в качестве норм, призванных упорядочить определённый круг общественных отношений [16, с. 17].
Отсюда можно вывести юридическое понимание институтов, выражающееся не только в формализации правил, но и в правореализационной составляющей, т.е. с учётом тенденций, наблюдаемых в практике регулирования определённых правоотношений [1; 4; 11].
Применительно к политико-управленческой сфере институты стали отождествляться с организациями, с организованными структурами, построенными на разделении функций и укреплении системных связей [5; 14]. Именно такой подход возобладал в отношении институтов по противодействию коррупции с акцентом на наличие специальных полномочий (выявлять, пресекать и предупреждать коррупционное поведение). Отсюда в политических и правовых исследованиях прослеживается попытка разграничить формальные и неформальные институты по критерию наличия государственного признания их статуса.
Отмеченная особенность затронула понимание институтов антикоррупционного мониторинга, которые раскрываются в качестве органов и организаций с государственным и негосударственным статусом, наделённых специальными полномочиями по измерению реального состояния коррупции, а также по формированию информационных баз данных для проведения аналитической работы, призванной скорректировать действующую нормативно-правовую базу [12; 15].
Специфика формирования российской системы институтов антикоррупционного мониторинга детерминирована малым количеством органов власти, обладающих соответствующими полномочиями [23]. В большей степени информационную основу мониторинга составляют данные, полученные в ходе правоохранительной деятельности, а сбор сведений осуществляется по итогам привлечения виновных лиц к определённому виду юридической ответственности.
Несмотря на то обстоятельство, что мониторинговые функции в области противодействия
5 -о
сз ж
■с
коррупции принадлежат законодательным и судебным органам, их осуществление на практике сведено к минимуму. Наиболее распространённым подтверждением этому тезису в литературе приводится институт парламентского контроля, который в Российской Федерации и в субъектах федерации не получил широкомасштабного применения [18].
В части парламентского мониторинга отмечается, что подобные функции имеют ярко выраженный специализированный характер, обязывающий создавать отдельные институты, к числу которых относятся счётные палаты [13, с. 124]. Например, Счётная палата Республики Татарстан наделена полномочиями по сбору сведений об антикоррупционных мерах, результаты которых (при наличии признаков правонарушения) необходимо предоставлять правоохранительным органам (как правило, в органы прокуратуры, которые, в свою очередь, определяют подследственность по нормам уголовно-процессуального законодательства) [10].
Такая же институциональная особенность прослеживается в полномочиях контрольно-счётных палат Республики Марий Эл [8], Калининградской области [7] и Забайкальского края [6]. При этом передача сведений о результатах проведения мониторинговых мер обязывает правоохранительные органы своевременно известить счётные палаты о предпринятых действиях. Предполагается, что такое системное взаимодействие объективирует информационно-статистические показатели. Кроме того, антикоррупционный мониторинг, реализуемый счётными палатами субъектов федерации, имеет узкую направленность: он ограничивается анализом коррупции в бюджетной сфере и построен преимущественно на сведениях, собранных в ходе специального антикоррупционного аудита.
По аналогии с парламентскими формами, антикоррупционный мониторинг, проводимый судами, так же имеет ограниченный диапазон применения. В большей степени судебные органы концентрируется на сведениях о коррупционных преступлениях и административных правонарушениях. Вместе с тем действующие нормы уголовно-процессуального законодательства позволяют судебным инстанциям участвовать в отдельных мониторинговых мероприятиях (п. 4 ст. 29 УПК РФ). Так, они обладают полномочием информировать другие органы власти о коррупционных фактах, о которых стало известно в ходе рассмотрения любого дела.
Равным образом судебные органы собирают статистические данные криминологического характера, в том числе о факторах, способствующих росту коррупционных правонарушений как в отдельно взятой организации (органе), так и применительно к определённой сфере или территории (муниципальное образование). Как известно, ис-Е следование причин, детерминирующих корруп-2 цию, в полной мере вкладывается в понятие ан-£3 тикоррупционного мониторинга на региональном е^ уровне. В то же время в сравнении с другими пра-ав воохранительными органами спектр судебного
антикоррупционного анализа значительно сужен, вследствие чего исследователи рассматривают их в качестве источников информации, необходимой для формирования соответствующих баз данных [3; 25].
Действующее федеральное законодательство очерчивает пирамидальную структуру институтов антикоррупционного мониторинга [24], во главе которой выделен Президент Российской Федерации, а технико-правовое обеспечение данной функции реализует специализированное подразделение Администрации Президента (в частности, это Управление по вопросам противодействия коррупции) [22]. Главной правовой особенностью данного института выступает его независимость от всех других звеньев, составляющих систему антикоррупционного мониторинга, что позволяет выполнять соответствующие функции даже в тех случаях, когда они дублируют деятельность других органов и организаций.
Тем не менее в нормах Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в институциональном плане не очерчивается предметная мониторинговая деятельность Президента РФ, но определены направления, в которых глава государства непосредственно получает сведения о состоянии коррупции и мерах, способствующих её минимизации. Это касается анализа информации о лицах, претендующих на определённую государственную должность, а также о лицах, выполняющих служебные функции на определённых государственных должностях.
В формально-юридическом смысле к данному уровню антикоррупционного мониторинга отнесена Администрация Президента РФ, руководящие должности федеральных органов, главы субъектов федерации и ряд других, что соответствует вертикальной структуре органов исполнительной власти, сложившейся в Российской Федерации. В правовом плане Управление по противодействию коррупции Президента РФ не ограничено в полномочиях, направленных на взаимодействие со всеми другими институтами антикоррупционного мониторинга, что выражается в получении необходимых сведений, в том числе от общественных организаций (абз. 1 п. 6 Положения об Управлении) [22].
На уровне субъектов РФ, включённых в общую систему антикоррупционного мониторинга, прослеживается дублирование подобного варианта распределения полномочий.
Например, в Татарстане функционирует Комиссия по координации работы по противодействию коррупции в Республике Татарстан [21]. Несмотря на тот факт, что его статус определён действующим региональным законодательством [9], сами мониторинговые меры формулируются непосредственно Президентом Республики Татарстан, как это сложилось на федеральном уровне. Данный институт организационно не подчинён Администрации Президента РФ, но юридически обязан выполнять её поручения, в том числе по информационному обеспечению. Отсюда можно сделать
вывод о единой вертикали институтов, формирующих меры антикоррупционного мониторинга на федеральном и региональном уровнях с территориальным распределением функций.
Переход к всеобъемлющему антикоррупционному мониторингу можно проследить на примере Управления Главы Республики Марий Эл по профилактике коррупционных и иных правонарушений [20]. Фактически данный региональный институт занимается верификацией сведений, характеризующих деятельность республиканских органов и организаций. Специалисты отмечают, что подобные структуры в субъектах РФ призваны акцентировать внимание на сведениях об антикоррупционной работе муниципалитетов [26, с. 306].
Менее широким спектром представлен антикоррупционный мониторинг, реализуемый правоохранительными институтами. Смещение полномочий в их пользу обосновывается действующим российским законодательством тем, что любое коррупционное проявление признается правонарушением. При этом подавляющее большинство составов, характеризующих коррупционное поведение, сконцентрированы в УК РФ, что предопределяет особый порядок выявления и пресечения преступных актов. В свою очередь, именно они получают сведения о реальном состоянии коррупции.
В результате можно констатировать, что институциональное обеспечение современной системы антикоррупционного мониторинга сопровождается разрозненными нормативно-правовыми актами преимущественно подзаконного характера, устанавливающими разные методики измерения состояния коррупции и анализа имеющейся информации. Следствие такого подхода в субъектах Российской Федерации не сложились единые стандарты проведения мониторинговых мероприятий, которые могли бы разрабатываться координационными органами при главе региона. Наиболее оптимальными вариантом решения данной проблемы предлагается принятие кодифицированного акта, определяющего единую методику измерения коррупции, причин, влияющих на её изменение, локализацию, минимизацию и устранение в территориальном масштабе, а также оценку эффективности проводимой антикоррупционной политики.
Литература
1. Анохина А.А., Донская Е.Н. Институциональная теория права и правовой культуры // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2021. № 1 (30). С. 62-65.
2. Веблен, Т. Теория праздного класса. Пер. с английского / Т. Веблен. - М.: Прогресс, 1984. -367 с.
3. Ветров П.В. Основные подходы противодействия коррупции в деятельности российских судов // Социально-экономические явления и процессы. 2015. Т. 10. № 12. С. 110-115.
4. Воротилин E.A. Онтология права в теории ин-ституционализма // Известия высших учебных
заведений. Правоведение. 1990. № 5. С. 4247.
5. Жуковский А.Г. Специфические парадигмаль-ные черты институционализма и возможности его применения в политологии // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал). 2012. № 1. С. 940-955.
6. Закон Забайкальского края от 02.11.2011 N579-ЗЗК (ред. от 30.12.2021) «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края» // Забайкальский рабочий. - N220. - 08.11.2011; Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru (дата обращения - 30.01.2022).
7. Закон Калининградской области от 19.11.2021 N23 (ред. от 01.03.2022) «О контрольно-счетной палате Калининградской области» // Комсомольская правда - Калининград. -Ж24-с. - 29.12.2021; Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov. ги (дата обращения - 05.03.2022).
8. Закон Республики Марий Эл от 03.01.1997 Ш3-З (ред. от 03.12.2021) «О Государственной счетной палате Республики Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. - 21.02.1997. - N2. - стр. 11-23; Официальный интернет-портал Республики Марий Эл марийэл.рф (дата обращения - 28.03.2022).
9. Закон Республики Татарстан от 04.05.2006 N34-ЗРТ (ред. от 16.07.2021) «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. - 2006. - N5. - ст. 1464; Собрание законодательства Республики Татарстан. - 2021. -N57 (Часть I). - ст. 1555.
10. Закон Республики Татарстан от 07.06.2004 № 37-ЗРТ (ред. от 14.06.2019) «О Счетной палате Республики Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. - 2011. -№ 10. - ст. 1207; Республика Татарстан. -№ 87. - 21.06.2019.
11. Западнюк Е.А. Правовой аспект нового инсти-туционализма // Вестник экономической интеграции. 2013. № 7 (64). С. 111-116.
12. Левакин И.В. Полномочия внутренних систем антикоррупционного контроля государственных органов // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 4. С. 32-35.
13. Лолаева А.С. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2014. 245 с.
14. Махмудов А.С. Категория «институт» в системе нового институционализма в политологии // Этносоциум и межнациональная культура. р 2021. № 9 (159). С. 49-56. ^
15. Мохоров Д.А. Специализированный антикор- Ч
т
рупционный орган как элемент общественного К контроля в системе управления вузом // Евра- ё зийский юридический журнал. 2018. № 3 (118). У С. 257-258. А
16. Норт, Д.С. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики (Institutions, Institutional Change and Economic Performance, 1990) / Д.С. Норт. - М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. - 180 с.
17. Сафонов А.Л., Орлов А.Д. К вопросу о построении институционально-формационной теории // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2020. № 4. С.128-139.
18. Спиридонов А.А. Институт парламентских расследований в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2008. 225 с.
19. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 Ж74-ФЗ (ред. от 18.03.2023) // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. - 2002. - N1. -ст. 1; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2023. - N12. - ст. 1894.
20. Указ Главы Республики Марий Эл от 15.10.2015 № 287 (ред. от 31.10.2018) «Об утверждении Положения об управлении Главы Республики Марий Эл по профилактике коррупционных и иных правонарушений» // Официальный интернет-портал Республики Марий Эл марий-эл.рф, 19.10.2015.
21. Указ Президента Республики Татарстан от 13.10.2015 N УП-986 (ред. от 10.03.2022) «О Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Республике Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. - 2015. - N78. -ст. 2688; Официальный портал правовой информации Республики Татарстан http://pravo. tatarstan.ru (дата обращения - 10.03.2022).
22. Указ Президента РФ от 03.12.2013 № 878 (ред. от 14.06.2018) «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. -№ 49 (часть VII). - ст. 6399; 2018. - № 25. -ст. 3646.
23. Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 (ред. от 26.02.2019) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2018. - № 21. - ст. 2981; 2019. - № 9. - ст. 824.
24. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 06.03.2022) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1). -ст. 6228; 2022. - N10. - ст. 1401.
25. Цалиев А.М. О роли и месте судов общей юрисдикции в механизме противодействия коррупции // Российский судья. 2017. № 2. С. 54-57.
26. Шорник Е.А., Зыков Д.Д. Теоретические аспекты организации и проведения антикоррупционного мониторинга в органах местного са-
моуправления // В сборнике: Современные подходы к противодействию коррупции: тренды и перспективы. Сборник тезисов докладов и статей Всероссийской научной конференции с зарубежным участием. 2019. С. 306-308.
INSTITUTIONAL FEATURES OF THE RUSSIAN SYSTEM OF ANTI-CORRUPTION MONITORING
Sosnovskaya L.R.
Russian State University of Justice
The implementation of anti-corruption monitoring measures will be effective if there is a solid systemic basis for its organizational links. The purpose of the study is to determine the legal features of anti-corruption monitoring institutions in the Russian Federation. To do this, the author used a set of methodological approaches: for example, the formal-logical and hermeneutic methods made it possible to interpret certain norms of Russian legislation. Also, the provisions of institutional theory were involved in the research process. As a result, the author notes that the institutional support of the modern system of anti-corruption monitoring is accompanied by disparate legal acts, mainly of a subordinate nature. They establish different methods for measuring the state of corruption and analyzing the available information. Therefore, in the Russian regions there are no uniform standards for monitoring activities that could be developed by coordinating bodies under the head of the region.
Keywords: anti-corruption, Russian regions, regional legislation, anti-corruption monitoring, anti-corruption policy, corruption, anti-corruption legislation.
References
1. Anokhina A.A., Donskaya E.N. Institutional theory of law and legal culture // Actual problems of modernity: science and society. 2021. No. 1 (30). pp. 62-65.
2. Veblen, T. Theory of the leisure class. Translated from English / T. Veblen. - M.: Progress, 1984. - 367 p.
3. Vetrov P.V. Basic approaches to countering corruption in the activities of Russian courts // Socio-economic phenomena and processes. 2015. Vol. 10. No. 12. pp. 110-115.
4. Vorotilin E.A. Ontology of law in the theory of institutionalism // Izvestia of higher educational institutions. Jurisprudence. 1990. No. 5. pp. 42-47.
5. Zhukovsky A.G. Specific paradigmatic features of institutionalism and the possibilities of its application in political science // Modern studies of social problems (electronic scientific journal). 2012. No. 1. pp. 940-955.
6. The Law of the Trans-Baikal Territory of 02.11.2011 N579-ZZK (ed. of 30.12.2021) "On the Control and Accounting Chamber of the Trans-Baikal Territory" // Zabaikalsky worker. - N220. -08.11.2011; Official Internet portal of legal information http://pra-vo.gov.ru (date of application - 30.01.2022).
7. The Law of the Kaliningrad region of 19.11.2021 N23 (ed. of 01.03.2022) "On the Control and Accounting Chamber of the Kaliningrad region" // Komsomolskaya Pravda - Kaliningrad. -N124-p. - 12/29/2021; Official Internet portal of legal information http://pravo.gov.ru (date of appeal - 05.03.2022).
8. The Law of the Republic of Mari El of 03.01.1997 N13-Z (ed. of 03.12.2021) "On the State Accounting Chamber of the Republic of Mari El" // Collection of Legislation of the Republic of Mari El. - 21.02.1997. - N2. - pp. 11-23; The official Internet portal of the Republic of Mari El mariel.rf (accessed 28.03.2022).
9. The Law of the Republic of Tatarstan of 04.05.2006 N34-ZRT (ed. of 16.07.2021) "On combating corruption in the Republic of Tatarstan" // Vedomosti of the State Council of Tatarstan. -2006. - N5. - Article 1464; Collection of legislation of the Republic of Tatarstan. - 2021. - N57 (Part I). - Article 1555.10.
10. Law of the Republic of Tatarstan dated 07.06.2004 No. 37-ZRT (ed. dated 14.06.2019) "On the Accounting Chamber of the Republic of Tatarstan" // Bulletin of the State Council of Tatar-stan. - 2011. - No. 10. - Article 1207; Republic of Tatarstan. -№ 87. - 21.06.2019.
11. Zapadnyuk E.A. The legal aspect of the new institutionalism // Bulletin of Economic Integration. 2013. No. 7 (64). pp. 111-116.
12. Levakin I.V. Powers of internal systems of anti-corruption control of state bodies // State Audit. Right. Economy. 2009. No. 4. pp. 32-35.
13. Lolaeva A.S. Parliamentary control in the subjects of the Russian Federation: issues of theory and practice. Dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences. Moscow, 2014. 245 p.
14. Makhmudov A.S. The category "institute" in the system of new institutionalise! in political science // Ethnosocium and intereth-nic culture. 2021. No. 9 (159). pp. 49-56.
15. Mokhorov D.A. Specialized anti-corruption body as an element of public control in the university management system // Eurasian Legal Journal. 2018. No. 3 (118). pp. 257-258.
16. North, D.S. Institutes, institutional changes and the functioning of the economy (Institutions, Institutional Change and Economic Performance, 1990) / D.S. North. - M.: Foundation of the Economic Book "Beginnings", 1997. - 180 p.
17. Safonov A.L., Orlov A.D. On the question of building an institutional-formation theory // Izvestiya Tula State University. Humanities. 2020. No. 4. pp. 128-139.
18. Spiridonov A.A. Institute of Parliamentary Investigations in the Russian Federation: Constitutional and Legal research. Dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences. Moscow, 2008. 225 p.
19. The Criminal Procedure Code of the Russian Federation of 18.12.2001 N174-FZ (ed. of 18.03.2023) // Vedomosti of the Federal Assembly of the Russian Federation. - 2002. - N1. -Article 1; Collection of legislation of the Russian Federation. -2023. - N12. - art. 1894.
20. Decree of the Head of the Republic of Mari El dated 15.10.2015 No. 287 (ed. dated 31.10.2018) "On approval of the Regulations on the Office of the Head of the Republic of Mari El for the pre-
vention of corruption and other offenses" // Official Internet portal of the Republic of Mari El mariel.rf, 19.10.2015.
21. Decree of the President of the Republic of Tatarstan dated 13.10.2015 N UP-986 (ed. dated 10.03.2022) "On the Commission for the coordination of anti-corruption work in the Republic of Tatarstan" // Collection of resolutions and orders of the Cabinet of Ministers of the Republic of Tatarstan and regulations of republican executive authorities. - 2015. - N78. - Article 2688; Official portal of legal information of the Republic of Tatarstan http://pravo.tatarstan.ru (accessed 10.03.2022).
22. Decree of the President of the Russian Federation dated 03.12.2013 No. 878 (ed. dated 14.06.2018) "On the Office of the President of the Russian Federation on anti-corruption issues" // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2013. -No. 49 (part VII). - Article 6399; 2018. - No. 25. - Article 3646.
23. Decree of the President of the Russian Federation of 15.05.2018 No. 215 (ed. of 26.02.2019) "On the structure of federal executive authorities" // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2018. - No. 21. - Article 2981; 2019. - No. 9. - Article 824.
24. Federal Law No. 273-FZ of 25.12.2008 (as amended on 06.03.2022) "On Combating Corruption" // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2008. - No. 52 (part 1). - Article 6228; 2022. - No. 10. - Article 1401.
25. Tsaliev A.M. On the role and place of courts of general jurisdiction in the mechanism of combating corruption // Russian judge. 2017. No. 2. pp. 54-57.
26. Shornik E.A., Zykov D.D. Theoretical aspects of the organization and conduct of anti-corruption monitoring in local governments // In the collection: Modern approaches to combating corruption: trends and prospects. Collection of abstracts of reports and articles of the All-Russian scientific conference with foreign participation. 2019. pp. 306-308.
