CC BY
37
Бюджетное финансирование
институциональные изменения механизма финансирования образовательной системы
чувашской республики
т.н. данилова,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Финансы и кредит» волго-вятской академии государственной службы, г. Нижний Новгород
л.П. иванова,
старший преподаватель
филиала волго-вятской академии государственной службы, г. Чебоксары
Одним из направлений институционального анализа являются институциональные изменения. Известно, что теория долгосрочных институциональных изменений, разработанная Д. Нортом, исходит из того, что институциональная система определяет направления приобретения знаний и навыков, что является основой долгосрочного развития общества. Институты — это правила игры, организации — игроки. Следует отметить, что взаимодействие между ними принимает форму институциональных изменений. Институты представляют собой ограничения, которые налагаются на взаимодействия между людьми.
Образование — основной фактор, обеспечивающий экономический рост в инновационной экономике. Однако сложившийся образовательный уровень еще не гарантирует безусловного экономического роста, так как для этого необходимы соответствующие институциональные условия в виде установленных правил принятия решений и процедур на рынке образовательных услуг: норм, нормативов, стимулов и санкций, а также традиций и обычаев, сложившихся на данной территории. Таким образом, правила принятия финансовых решений определяют критерии и ограничения финансирования развития системы образования.
Рассмотрим теоретические предпосылки институциональных изменений финансирования образовательной системы в России.
Повышение информированности участников образовательного процесса и его стабильности достигается за счет роста институтов рынка образо-
вания. Однако наличие институтов не означает, что они содействуют эффективности образовательной системы. Поскольку образовательный процесс протекает во времени, то стабильность правил, существование устойчивых соглашений, обеспечивающих финансирование образовательной системы, являются необходимыми условиями взаимодействия между экономическими субъектами на рынке, но не достаточными для эффективности рынка образования.
Источник институциональных изменений — изменение мировоззрения людей, которые отражаются в изменении относительных ценностей или предпочтений. Следствием развития рыночных отношений в России является изменение значимости образования для экономического роста, что требует изменения и системы финансирования образовательного процесса. Поскольку один и тот же полезный результат может быть получен разными способами, т. е. трансакционные издержки различны, то это требует учета в процессе финансирования не только формальных, но и неформальных правил: традиции, обычаи. Следовательно, возрастает роль регионального бюджета в финансировании системы образования.
Вхождение российской образовательной системы в мировое образовательное пространство является источником институциональных изменений финансирования образовательной системы. Действующей силой изменений является целенаправленное поведение работодателя. Для повышения конкурентоспособности компаний,
фирм необходимы навыки и знания, которые накапливаются в образовательной системе. Это изменяет предпочтения работодателей при реализации инвестиционных возможностей.
В первой половине 1990-х гг. были приняты прогрессивные законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском образовании», заложившие законодательную основу финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений. При этом вузы получили не только академическую, но и финансовую свободу, что и позволило им выжить в условиях нестабильного и сокращающегося по своим объемам бюджетного финансирования. Институционалисты исходят из того, что нормативная база либо позволяет решать вопросы, связанные с финансированием, либо мешает их решению. Формирование законодательной базы — главное условие, обеспечивающее безопасность и устойчивость системы образования, и залог успешной реализации концепции модернизации образования. Поэтому с данной проблемой связаны и вопросы защиты прав интеллектуальной собственности, которая является стимулом вовлечения знаний, интеллектуальных возможностей в хозяйственный оборот.
Следует отметить, что проблема решения интеграционных процессов между системой профессионального образования и наукой, между экономикой и образованием не нашла отражения в нормативных документах. Поэтому сегодня в этом направлении существуют искусственные барьеры, препятствующие интеграционным процессам.
Сформированная законодательная база в области контроля качества образования и вовлечения работодателей в решение проблем образования, не стимулирует процесса повышения качества образовательной услуги. Для достижения качества необходима иная система оплаты труда в образовании. Ее основная задача — сместить акценты зависимости размера заработной платы преподавателя с количественных на конечные качественные показатели деятельности, т. е. оплата труда должна соответствовать его результатам. Это достигается за счет того, что основная часть фонда оплаты труда распределяется между преподавателями не пропорционально учебной нагрузке, а в виде премии или надбавок за результативность. При этом прозрачность обеспечивается за счет четко сформулированных правил и процедур принятия решения. Реализация данного направления на местах возложена на общественные институты в виде ученого совета, попечительских советов, кафедры.
Для образовательного комплекса реформа бюджетного сектора, связанная с введением системы органов федерального казначейства, несет в себе определенные негативные моменты. Во-первых, ее внедрение снижает уровень финансовой самостоятельности вузов. Пытаясь достичь своих целей, органы Федерального казначейства нередко сдерживают работу образовательных учреждений (например, в начале года). Любая хозяйственная операция сопровождается все большим объемом бумаг.
Уменьшение финансовой самостоятельности образовательных учреждений и распространение требований Бюджетного кодекса РФ на систему образования могут привести к снижению доли государственного сектора в образовательном комплексе (по крайней мере, в высшем профессиональном образовании). Образовательные учреждения вынуждены искать «серые» схемы, создавать негосударственные учреждения. В результате государство может потерять важный в постиндустриальную эпоху рычаг управления социально-экономическим развитием страны.
Налоговая реформа в России снижает регулирующую роль налогов. Минимальные совокупные институциональные издержки государственного регулирования обеспечиваются при невысоких ставках налогов. И, наоборот, чем выше ставки налогов, тем больше совокупные институциональные издержки государственного регулирования. Принцип регулирования направлен на минимизацию трансакционных издержек при распределении ресурсов. По мнению реформаторов, налоги должны быть одинаковыми для всех, никто не должен иметь никаких преимуществ перед другими. Однако такой подход не учитывает социальной значимости системы образования. В результате ликвидации налоговых льгот для образовательных учреждений кардинально увеличивается налоговая нагрузка на них, снижается объем инвестиций в образование. Заработанные средства образовательные учреждения вынуждены направлять на уплату налогов и налоговые санкции, вместо того чтобы реинвестировать их в образовательный процесс. С введением в действие 25-й главы Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций» были ликвидированы многие налоговые льготы для образовательных учреждений, в частности инвестиционная.
Увеличилась доля платного образования в источниках финансирования образовательного учреждения. В 2004 г. объем платных услуг системы образования (с учетом скрытой и неформальной
деятельности) составил 118,7 млрд руб., что соответствует 6,7 % в общем объеме платных услуг населению. В России образовательные услуги занимают пятое место в рейтинге отдельных видов платных услуг после транспортных, коммунальных, бытовых и услуг связи. Однако без изменения внутреннего содержания образовательного процесса рост платных услуг в системе образования может стать губительным для страны. Современное постиндустриальное общество развивается и процветает в условиях бесконечного многообразия способностей и талантов людей. Экономика знания предполагает наличие свободного доступа к информации. Именно это обеспечивает взрывной рост объема знаний страны, планеты, в том числе и появление новых технологий и повышения уровня жизни. Право на образование — важнейшее право человека, создающее предпосылки для развития личности. К сожалению, доступ к системе высшего профессионального образования в России ограничен уровнем доходов населения.
Следует отметить, что в развитых странах признана необходимость вкладывать государственные средства в развитие образовательной системы. При этом частные каналы финансирования приветствуются, но не рассматриваются как основные. Правительство несет ответственность за финансирование системы образования. Основные источники финансирования вузов в России: средства федерального и регионального бюджетов, а также плата студентов за обучение. В отличие от российских вузов в канадских вузах — основной источник финансирования — гранты, перечисляемые из регионального бюджета. Из федерального бюджета гранты выделяют под конкретную программу. Далее идут пожертвования и прочие подарки вузу.
Реальным выражением приоритетов государства в экономике и социальной сфере является структура расходов консолидированного бюджета на различные цели. Остановимся подробнее на данном вопросе.
В последнее десятилетие наблюдается неустойчивая динамика удельного веса расходов на образование в валовом внутреннем продукте (ВВП). Максимальный уровень этого показателя отмечен в 1997 г. (4,8 %), снижение имело место вплоть до 2000 г., когда он достиг своего минимума. Затем, после двухлетнего роста, в 2003 г. вновь наметился спад, и в 2004 г. удельный вес расходов на образование в ВВП составил всего 3,5 % ^ Про-
1 Экономика образования и образование для экономики // Человек и труд. - 2005. - № 8. - С. 41.
валы характерны для 1998 — 1999 гг., когда объемы расходов на образование сократились на 25 и 16 % соответственно. В 2001 г. расходы российской бюджетной системы на образование в процентах к ВВП на фоне рассматриваемых стран ОЭСР были самыми низкими. Хотя в середине 1990-х гг. по этому показателю, составлявшему 4 %, Россия опережала Турцию, Грецию, Японию и была значительно ближе к таким странам, как Германия, Ирландия, Испания, Италия, Словения, Чехия, Мексика, Италия.
Государственные расходы на общее образование занимают существенное место в валовом внутреннем продукте по сравнению с расходами на образование других уровней. Общее образование привлекает половину всех средств консолидированного бюджета Российской Федерации, на профессиональное образование идет вдвое меньше. Доля государственных расходов на профессиональное образование в ВВП в последние годы менее динамична в сопоставлении с уровнем этого показателя в дошкольном и общем образовании. Отчасти это обусловлено увеличением объема внебюджетного финансирования среднего и высшего профессионального образования. В последние годы несколько выросли расходы как федерального бюджета, так и расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (см. табл. 1).
Из средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов практически полностью финансируется дошкольное и общее образование, тогда как высшее профессиональное образование - преимущественно из средств федерального бюджета. Увеличение роли бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов отмечается и в сфере переподготовки и повышения квалификации. В течение последних лет относительно стабильно увеличивалась доля образования в расходной части федерального бюджета, которая в 2004 г. составила 4,5 %, или 121,6 млрд руб. После значительного сокращения в 1998 — 2000 гг., начиная с 2001 г. отмечается рост удельного веса расходов на образование из средств консолидированного бюджета Российской Федерации. В 2004 г. его значение достигло 12,7 %, что в натуральном исчислении составило 593.2 млрд руб. Однако наивысшего предела этого показателя 13,4 % (1997 г.) — достигнуто не было. Таким образом, пока нельзя говорить о том, что образование стало приоритетным направлением государственной политики.
Рассмотрим основные параметры бюджета на образование до 2010г. (табл. 2).
Таблица 1
Расходы на образование из средств консолидированного бюджета Российской Федерации2 (млрд руб., до 1998 г. — трлн руб.; в фактических ценах)
Расходы 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Консолидированный бюджет 57,3 83,8 112,6 99,7 147,6 214,7 277,8 409,4 475,6 593,2
Федеральный бюджет 9,0 11,4 16,4 14,6 20,9 38,1 54,5 81,7 99,8 121,6
Бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты 48,3 72,4 96,2 85,1 126,7 176,6 223,3 327,7 375,8 471,6
Таблица 2
Расходы на образование из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в 2005 — 2010 гг.3
Расходы Ед. изм. 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ВВП Млрд руб. 21 665 22 290 24 915 27 470 30 050 32 500
Федеральный бюджет на образование Млрд руб. 117,2 141,6 185,0 228,8 269,8 299,6
Консолидированные бюджеты субъектов Федерации на образование Млрд руб. 490,7 592,9 774,7 957,8 1129,7 1254,3
Всего бюджетных средств Млрд руб. % к ВВП 607,9 2,8 734,5 3,3 959,7 3,9 1 186,: 4,3 1 399,5 4,7 1 559,9 4,8
Из данных, представленных в таблице, видно, что доля бюджетных средств на образование должна расти. Средства федерального бюджета в основном направляются на содержание высшего образования и некоторых других федеральных объектов. Другие уровни образования содержатся на средства консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Из-за того, что в экономически развитых и депрессивных регионах имеет место почти восьмикратное различие в уровне доходной части бюджетов, а для муниципалитетов эта цифра доходит до сорока, невозможно передать финансирование отдельных образовательных программ на региональный уровень. Требуется разработка системы мер по выравниванию стартовых возможностей граждан в получении качественного образования вне зависимости от места их проживания. В прогнозе Минэкономразвития России предусмотрено введение целевых субвенций и субсидий из федерального бюджета, предназначенных для выравнивания условий развития системы образования субъектов РФ.
Несовершенство нормативной базы, регулирующей получение и расходование образовательными учреждениями финансовых средств из внебюджетных источников, зачастую приводит к их неэффективному использованию, не дает возможности в полной мере задействовать механизмы при-
2 Мониторинг экономики образования. Экономика образования в зеркале статистики: новые данные. Информационный бюллетень / Л. М. Гохберг, И. Ю. Забатурина, Н. В. Ковалева, В. И. Кузнецова, О. К. Озерова. - М., 2005. - С. 33.
3 Федоров Н. В. Образование — основа для решения социаль-
но-экономических проблем. М., Гелиос АРВ, 2006. С. 167.
влечения в сферу образования частных инвесторов. Поэтому возникает необходимость разработки и внедрения новых инструментов финансирования образования, а также системы финансового контроля, которые должны формироваться в ходе бюджетной реформы.
При существующей сегодня практике бюджетирования смета расходов формируется исходя из потребностей образовательной сети. Финансируя сложившуюся сеть образовательных учреждений, сложно сократить расходы, а тем более оптимизировать их. Уже неоднократно предлагался переход от финансирования сети к финансированию образовательной услуги. В этом отношении обращение к подушевому бюджетному нормативу на учащегося как к стоимости образовательной услуги позволит уйти от затратного варианта бюджетных расходов в образовании и повысить эффективность их использования. Распространение практики использования таких форм общественного участия в управлении, как попечительские и наблюдательные советы, усиливает контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений, способствует снижению инвестиционных рисков в образовательной сфере за счет:
• обеспечения прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями;
• внедрения новых механизмов финансирования учебных заведений на основе нормативного и программного принципов,
• разработки и апробации механизмов государственной поддержки образовательного кредитования.
Реализация указанных мер обеспечит эффективное включение образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.
Таким образом, в основу механизма финансирования образования должен быть положен принцип «управление по результатам». Программа развития образовательной деятельности, финансируемая за счет бюджетных средств, должна содержать перечень индикаторов результативности. Применение индикаторного управления результатами позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств4.
Бюджетные расходы в расчете на одного учащегося (студента) увеличиваются по всем уровням образования. За 2000 — 2004 гг. рост бюджетного финансирования в расчете на одного учащегося в общем образовании составил в фактических ценах 3,4 раза, в начальном, среднем, высшем профессиональном образовании — 2,6 — 2,9 раза.
Национальный проект «Образование» является одним из элементов институциональной структуры, направленных на изменение, с одной стороны, социальной политики государства, а с другой — бюджетной политики, в частности изменения процедуры расходования бюджетных средств. В рамках реализации национального проекта предполагается развитие системы финансирования образовательных учреждений на конкурсной основе, а также предусмотрена разработка нормативной основы информатизации образования. Вводятся изменения и в налоговое льготирование предприятий, которые инвестируют образование.
Рассмотрим особенности институциональных изменений механизма финансирования системы образования Чувашской Республики.
Государственная система образования Чувашской Республики исторически стала формироваться в 1925 г., с момента преобразования Чувашской автономной области в Чувашскую АССР, когда были учреждены народные комиссариаты, в том числе и Комиссариат народного просвещения. История системы образования Чувашии тесно переплетается с важнейшими вехами становления Чувашского края. В 1990-х гг., с началом демократических преобразований, формирования рыноч-
4 О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации: информация Министерства образования и науки Российской Федерации // Официальные документы в образовании. — 2005. — № 8. — С. 21.
ной экономики, стало совершенно очевидно, что система образования не может работать в прежнем режиме, необходимы коренные преобразования.
Организационно-методическим стержнем муниципальной образовательной системы остается общеобразовательная школа. Принципиально новый подход к развитию образования в современном обществе был предложен в 1996 г. в программе Президента Чувашской Республики «Новая школа», которая поставила задачу «формирования свободной, образованной, конкурентоспособной личности, способной успешно интегрироваться в новые рыночные отношения»5. Были определены пути решения задачи: рациональная концентрация имеющихся ресурсов, создание инновационной образовательной инфраструктуры, формирование конкурентной среды. При этом ставка делается на педагога. Только через изменение его мышления, менталитета возможно формирование нового поколения для успешной жизни в современном обществе.
Сегодня система образования Чувашской Республики — разветвленный социально-экономический и научно-технический комплекс экономики, включающий 433 дошкольных образовательных учреждения и учреждения «начальная школа — детский сад» (47,1 тыс. воспитанников), 619 учреждений общего образования (166,2 тыс. учащихся), 62 — дополнительного образования, 21 филиал вузов (63,9 тыс. студентов), 33 вуза (27,7 тыс. студентов) и 32 учреждения начального профессионального образования (16,7 тыс. учащихся)6.
Институциональной основой государственной политики Чувашской Республики в области образования является Республиканская целевая программа развития образования в Чувашской Республике на 2006 — 2010 гг, утвержденная постановлением кабинета министров Чувашской Республики от 14.06.2005 № 144. Она направлена на обеспечение устойчивого развития системы образования республики в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности. Целевая программа направлена на обеспечение соответствия образовательной системы актуальным и перспективным потребностям Чувашии и России в целом и является логическим продолжением ранее принятых документов: программы развития образования на 2001 — 2003 гг. и
5 Федоров Н. В. Школа, прежде всего, — эта база для духовного просвещения и воспитания //Народная школа. — 2005. — № 5. — С. 4.
6 Там же. — С. 107.
Таблица 3
Нормативы бюджетного финансирования образовательных учреждений Чувашской Республики в расчете на одного учащегося (руб.)
Год По селу По городу Абсолютное отклонение городских школ от сельских Отклонение в %
2001 2 145,2 2 485,8 340,6 15,9
2002 3 666,0 5 255,0 1 589,0 43,3
2003 4 202,5 5 999,5 1 797,0 42,7
2004 5 178,1 7 262,3 2 084,2 40,2
Таблица 4
Инвестиции в основной капитал образовательных учреждений
Инвестиции 2003 2004 2005
Инвестиции в основной капитал (тыс. руб.) 238 452 363 641 328 460
В процентах от общего объема инвестиций в основной капитал 3,5 4,1 3,1
на период до 2005 г. и президентской программы «Новая школа».
Остановимся на институциональных аспектах механизма финансирования системы образования Чувашской Республики.
Приоритетной задачей Чувашской Республики в области финансирования системы образования считается формирование финансового механизма, стимулирующего повышение качества образовательной услуги. С 2001г. внедряется нормативное бюджетное финансирование школ в расчете на одного учащегося, утвержден перечень республиканских поправочных коэффициентов (табл. 3).
Из анализа данных, приведенных в таблице, видно, что нормативы бюджетного финансирования городских школ значительно выше сельских. В то же время с 2003 г. наметилась тенденция к снижению разницы.
В 2004 г. привлечено 361,5 млн руб. внебюджетных средств, что составило 13,8 % к объему бюджета на образование (в 2003 г. — 8,3 %).
Одним из ключевых институциональных направлений модернизации механизма финансирования образования в Чувашской Республике является повышение прозрачности расходования бюджетных и привлечения внебюджетных средств. Вводятся изменения и в налоговое льготирование предприятий, которые инвестируют образование. Например, инвестиции в основной капитал образовательных учреждений, направляемые крупными и средними организациями Чувашской Республике, представлены в табл. 47.
Институциональным аспектом механизма финансирования образования на региональном уровне следует считать и государственную подде-
7 Образование в Чувашской Республике (2000 — 2005 гг.): стат. сборник / Чувашстат. — Чебоксары, 2006. — С. 122(143).
ржку инициативной, способной молодежи в виде грантов; повышение значимости и качества воспитательной работы путем установления дополнительного вознаграждения; поощрение на конкурсной основе лучших учителей. Все это способствует накоплению человеческого потенциала.
В Чувашской Республике 25 интеллектуально одаренных школьников получают Президентскую стипендию «За особую творческую устремленность». В республике в целях ускорения реализации Национальных проектов разработано и утверждено Положение «О Совете по реализации приоритетных национальных проектов при Президенте Чувашской Республики». Положение определяет деятельность нового института, цель которого — обеспечение эффективного взаимодействия между органами исполнительной власти Чувашской Республики, территориальными органами федеральной исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями в процессе реализации национального проекта. В целях сохранения традиций и обычаев нации в республике законом «О языках в Чувашской Республике», принятым Госсоветом Чувашской Республики 11 ноября 2003 г., республиканской целевой программой развития образования в Чувашской Республике утвержден национально-региональный компонент государственного стандарта, внедрение которого требует внесения институциональных изменений в механизм финансирования образования.
В современном постиндустриальном обществе востребованы молодые люди, способные самостоятельно решать нестандартные задачи, разрабатывать и проверять гипотезы, умеющие работать в проектном режиме и т. п. Достижение этих результатов возможно только при переходе от накопительного подхода к знаниям к компетентностному
и инновационному. Одним из вариантов решения проблемы является создание условий для развития ключевых компетенций учащихся в разных сферах деятельности: учебной, исследовательской, информационной, социальной, что также требуются изменения механизма финансирования.
В рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие единой образовательной информационной среды (2001 — 2005 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2001 № 630, и республиканской целевой программы «Развитие единой образовательной информационной среды в Чувашской Республике на 2003 — 2005 годы», утвержденной постановлением кабинета министров Чувашской Республики от 8.07.2003 № 169, в школы республики поступили 4 218 компьютеров, что позволило увеличить показатель оснащенности школ современной техникой по сравнению с 2000 г. в 9 раз. В настоящее время в республике на один компьютер приходится 34 ученика, 60 % школ подключено к сети Интернет. Но данные показатели существенно ниже мировых стандартов.
Около 23 % школьников ежегодно становятся учащимися учреждений начального профессионального образования (НПО), важнейшим фактором обновления которых выступают запросы развития экономики и социальной сферы, рынка труда республики. В Чувашской Республике функционируют всего 32 профессиональных училища (ПУ), охватывающих по дневной форме обучения 16,7 тыс. человек. Подготовка рабочих и специалистов ведется по 60 профессиям НПО. В 2001/2002 учебном году 18,2 % выпускников получили квалификацию и каждый второй — смежную профессию.
Подъем производства на предприятиях машиностроения, приборостроения и электронной промышленности Чувашской Республики стимулировал спрос на высококвалифицированные кадры технического профиля. Это привело к росту конкурса на вступительных экзаменах по техническим специальностям в высших учебных заведениях республики.
Нельзя не отметить и значительную дифференциацию уровня образования населения на территории республики. В городских поселениях уровень образования выше, благоприятнее его структура: доля лиц с высшим образованием здесь в 2 раза выше, чем в сельской местности, а со средним специальным — в 1,6 раза. В то же время доля лиц с неполным средним образованием в
сельских поселениях в 2,1 раза выше, чем городских. Более высокий уровень образования имеют жители городов и рабочих поселков, в которых, как правило, сосредоточены крупные промышленные предприятия с высококвалифицированной рабочей силой, научно-исследовательские институты, проектные организации, учреждения высшего и среднего профессионального образования. Поэтому в городах Чебоксары, Новочебоксарске и Ка-наше уровень образования населения значительно выше, чем в среднем по республике. Из сельских районов ближе к среднему по Республике уровню находятся Чебоксарский, Цивильский, Козловский и Мариинско-Посадский. Это подтверждает необходимость приближения профессионального образования к месту жительства населения, что требует внесения институциональных изменений в механизм финансирования образования.
Цель реструктуризации сети общеобразовательных учреждений — доступность качественного образования, что предполагает финансовое решение следующих задач:
• интеграция начальной школы с детским садом;
• создание социокультурно-образовательных центров (объединение учреждений образования, спорта, культуры и здравоохранения);
• интеграция средних школ с профессиональными учебными заведениями. Реализация перечисленных задач позволит
достичь социально-экономического эффекта: увеличение охвата детей услугами дошкольного образования; сохранение школы при малом количестве детей; объединение социума вокруг школы; рациональное использование материально-технических средств; полноценная возможность самореализации личности; снижение финансовых расходов; развитие сельской инфраструктуры8. Введение нормативно-бюджетного финансирования сделало школу экономически самостоятельнее, научило формировать и исполнять бюджет. За счет экономии и привлечения дополнительных средств появились возможности расширения диапазона образовательных услуг, стимулирования повышения качества работы. Этим созданы предпосылки к формированию конкуренции среди образовательных учреждений. Чем больше привлечет школа учеников, тем больше у нее денег. Плохо работать становится невыгодно. Так на деле реализуется
8 Кураков В. Л., Александров В. Ю. Образование в системе социальной сферы. — М., 2004. — С. 190.
принцип «следования денег за учеником». Конечно, это относится, прежде всего, к городским школам, где у родителей есть выбор. Для сельских школ перспективным следует считать развитие сетевого профильного образования.
Национальный проект «Образование» направлен на поддержку и развитие лучших образцов отечественного образования, ставка делается на лидеров, обеспечивающих качество образования. Многоступенчатая поддержка лидеров-учителей строится следующим образом:
В Чувашии в рамках проекта по итогам открытого конкурса названы 33 лучшие школы, которые получили по 1 млн руб., а премии Президента России — 112 учителей по 100 тыс. руб. Президент Чувашии для образовательных учреждений учредил 20 грантов по 200 тыс. руб. и 30 грантов по 10 тыс. руб. для педагогов9. Для выявления и поддержки творчески работающих учителей были проведены: республиканский конкурс «Лучший классный руководитель 2006», по его итогам пять победителей получили премии, виртуальный фестиваль инновационных образовательных программ и проектов «Инновация — путь к обновлению образования». Наградой победителям стали гранты на повышение квалификации в Москве.
Дополнительная материальная поддержка классных руководителей стала неплохим стимулом в воспитательной работе. В республике 7 708 классных руководителей своевременно и в полном
9 Чернова /.«Преобразуем школу — изменим Чувашию» //Народная школа. — 2006. — № 3. — С. 7.
10 Там же. — С. 7.
объеме получают дополнительное вознаграждение за классное руководство, это 55 % от общего числа учителей. В среднем с учетом выплат за классное руководство их заработная плата, по предварительным данным, составляет 4 740 руб. (рост — 23 %)10. Для повышения качества образования необходима не механическая доплата за классное руководство, а принципиальный пересмотр методологии организации воспитания в школе, превращение ее в центр развития духовности и культуры. Позитивным эффектом реализации национального проекта должно стать создание системы отраслевой оплаты труда, основанной на оценке качества преподавания, как факторе повышения конкурентоспособности учителя и источнике притока талантливой и инициативной молодежи в школы. В Чувашии накоплен опыт поддержки инновационной активности: учреждены более одной тысячи президентских премий и стипендии для молодежи, введены специальные гранты для педагогических работников и образовательных учреждений, для студентов и учащихся. Они позволяют молодым людям проводить целый ряд исследований и разработок, защищать диссертации и привлекают талантливых ребят в сферу науки. Состязательность — основной принцип деятельности. Ежегодно в различных интеллектуальных состязаниях всех уровней участвуют более 82 тыс. учащихся (51 % школьников), что позволяет им быть конкурентоспособными на всероссийских олимпиадах (в 2006 г. победителями и призерами стали 18 человек, а в 2005 г. — 10).
Ни единый государственный экзамен (ЕГЭ), ни реструктуризация сети образовательных учреждений не были бы возможны без опоры на общественность. Этого принципа в республике придерживались и с первых дней реализации национального проекта. Восемь общественных организаций выступили в качестве экспертов по изучению документов школ, претендующих на премии Президента России. Четыре общественные организации работали с документами, представленными учителями на открытый конкурс. Широкое освещение в СМИ их работы, проведение дней общественной экспертизы, месячника изучения общественного мнения, Интернет-конференции в режиме on-line, специальных радио- и телепередач, многочисленные интервью и пресс-конференции способствовали росту активности граждан. Проектом предусмотрены значительные суммы на материально-техническое оснащение учебных заведений. Успешная реализация всех направлений проекта, часть которых в республике внедрена, со-
Школа Проектные семинары, мастер-классы Методобъединение, наставничество, самообразование Квалификационные категории Система поощрений директоров, попечительских советов и др.
Муниципалитет Учебно-методические округи Профессиональные ассоциации Конкурсы профессионального мастерства Банк данных опыта Поощрения органов местного самоуправления Меры социальной поддержки
Республика Президентские премии, стипендии и гранты Нормативная база поощрения Профессиональная ассоциация Стажировки Конкурсы профессионального мастерства Квалификационные категории Банк данных опыта Ресурсная поддержка, льготные кредиты, социальный пакет
Таблица 4
Консолидированный бюджет Чувашской Республики (в фактических ценах, млн руб)
Структура консолидированного бюджета 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Доходы всего, млн руб. 3 998,6 6 294,4 9 003,8 11 237,2 12 641,3 14 999,5
Удельный вес в общем объеме доходов бюджета, % 100 100 100 100 100 100
Налоговые доходы 63,8 49,2 45,1 48,9 54,6 53,21
из них:
налог на прибыль организаций 12,8 12,7 9,4 8,3 11,8 11,0
налог на доходы физических лиц 13,7 14,5 16 17,7 20,1 20,1
налог на добавленную стоимость 5,3 - - - - -
акцизы 6,4 4,8 4,1 6,1 9,3 9,5
платежи за пользование природными ресурсами 1,0 0,9 1,4 2,4 2,1
Неналоговые доходы 5,1 3,6 3,8 6,6 5,7 5,94
Безвозмездные перечисления 18,9 39,4 42,4 39,0 34,1 35,2
Доходы: целевых бюджетных фондов, от предпринима- 12,2 7,8 8,7 5,5 5,6 5,6
тельской и иной приносящей доход деятельности
Расходы всего, млн руб. 3 962,9 6 227,0 9 205,5 11 482,6 13 165,8 15 679,4
Удельный вес в общем объеме расходов бюджета, % 100 100 1000 100 100 100
Общегосударственные вопросы, национальную безопас- 3,3 2,7 3,1 3,1 2,9 13,4
ность и правоохранительную деятельность
Сельское хозяйство и рыболовство 3,7 3,2 2,4 2,7 2,7 3,0
Социально-культурные мероприятия их них: 50,4 45,8 50,8 47,6 50,2 56,2
образование 23,8 20,1 23,4 21,2 22,6 23,7
культуру, кинематографию, средства массовой информа- 17,2 12,7 17,3 17,4 18,6 32,5
ции, спорт, здравоохранение,
социальную политику 9,4 13,0 10,1 9,0 9,0 9,0
Превышение доходов над расходами (профицит) «+», +35,7 +67,4 — 201,7 — 245,4 — 524,5 — 678,4
расходов над доходами (дефицит) «—»
здаст условия для системных изменений в отрасли, которые скажутся на социально-экономическом положении Чувашии в целом.
Повышение образовательного уровня возможно при изменении механима финансирования образовательных услуг. Последнее предполагает формирование системы образовательных кредитов, доступность которых в Чувашской Республике гарантируется республиканской программой. Статистика показывает, что в последние годы увеличивается объем образовательных кредитов, предоставляемых коммерческими банками, расположенными на территории республики. В то же время коммерческие банки крайне осторожно подходят к выдаче образовательных кредитов, что в значительной степени связано с отсутствием соответствующей нормативной базы, а также с банковскими рисками.
Остановимся на структуре консолидированного бюджета Чувашской Республики11 (табл. 4).
Из таблицы видно, что дефицит бюджета Чувашской Республики ежегодного возрастает. Следовательно, возможность республики в реализации качественной образовательной системы
11 Статистический ежегодник Чувашской Республики 2006 г: Стат. сборник / Чувашстат. — Чебоксары, 2006. — С. 347.
сокращается. Поэтому для республики требуется введение корректирующих коэффициентов, выравнивающих стартовые условия. Региональные органы власти разработали программу, которая ориентирует расходную часть бюджета на конечный результат. Одним из ключевых направлений модернизации образования в Чувашской Республике является создание механизма финансирования, обеспечивающего прозрачность расходования бюджетных и внебюджетных средств. В 2004 г. привлечено 361,5 млн руб. внебюджетных средств на образование, что составляет 13,8 % объема бюджета на образование (в 2003 г. — 8,3 %).
Эффективные механизмы стимулирования системных изменений в образовании — поддержка кадров, чья деятельность наиболее соответствует общественным потребностям. Следовательно, необходима новая система оплаты труда,стимулирующая кадры к повышению качества образовательной услуги. Это предполагает в каждом учебном учреждении наличие транспарентной процедуры премиальной системы, соотносимой с результатами.
За последние годы в систему образования вложены значительные финансовые и материально-технические ресурсы: доля расходов на образование
в бюджете Чувашской Республики увеличилась с 16,3 % в 2001 г. до 28,7 % в 2004 г. Расходы на образование стали самой крупной статьей расходов в консолидированном бюджете республики. Объем бюджета отрасли увеличился более чем в три раза и достиг 3,1 млрд руб., капитальные расходы увеличились более чем в 6 раз, рост средних расходов на обучение в 2004 г. по сравнению с 1995 г. — от 15 до 20 раз.
Из республиканского бюджета финансируются 59,8 % расходов на образование. Около 40 % расходов финансируется из местных бюджетов (дошкольное образование, расходы на содержание материальной базы школ, дополнительное образование детей). В полном объеме финансируются расходы на социальную поддержку учащихся и работников образования (компенсация на методическую литературу, стипендии, льготы на коммунальные услуги, обеспечение детей-сирот, учащихся из малоимущих семей учебниками и др.). В 2004 г. за счет участия в федеральных целевых программах в республику поступили средства на строительство объектов образования в размере 52 млн руб., оборудование — на 22 млн руб.
В 2002 — 2003 гг. ряд вузов Российской Федерации, в том числе Чебоксарский государственный университет (ЧГУ) и Чебоксарский государственный педагогический университет (ЧГПУ), стали активными участниками эксперимента по введению государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Эксперимент по ГИФО осуществляется во взаимосвязи с экспериментом по проведению ЕГЭ. Эксперимент по ЕГЭ-ГИФО в 2002 — 2003 гг. является, с одной стороны, расширением нововведений в организацию приема студентов в высшие учебные заведения вузах Российской Федерации, которые были начаты в 2001 г., а с другой — способом отработки механизма
Процент поступления выпускников
финансирования высших учебных заведений на основе ГИФО. Категории ГИФО абитуриентам устанавливаются в зависимости от результатов ЕГЭ. Определены пять категорий — от первой (высшей) до пятой (низшей). Суть эксперимента заключается в том, что чем больше баллов у абитуриента по результатам экзаменов в форме ЕГЭ, тем выше категория ГИФО, и, следовательно, возможность учиться в вузе бесплатно или за частичную оплату. Кроме того, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было дано право совместно с вузами, участвующими в эксперименте по ЕГЭ-ГИФО, определить перечень специальностей, особо значимых для социально-экономического развития регионов, для которых было установлено повышенное финансовое обеспечение первой, второй и третьей категорий ГИФО.
Цель национального проекта — обеспечение доступности качественного образования. Одним из критериев качества образования следует считать процент поступления школьников в вузы (табл. 5).
Как видно из таблицы, недофинансирование сельских школ отражается в проценте поступления сельских школьников в вузы. Кроме того, национальной особенностью является то, выпускники предпочитают учиться в вузах, расположенных на территории республики.
Хотя напрямую национальный проект не определяет ответственности регионов в вопросах развития профессионального образования, очевидно, что без принятия мер по реализации институциональных изменений в этой системе невозможно решить задачи роста инвестиционного потенциала регионов, сбалансированности рынков труда и образовательных услуг (табл. 6).
Следовательно, в эпоху глобализации и новых технологий профессиональное образование является не просто социальной сферой, а эффективным
Таблица 5
школ в вузы в Чувашской Республике
Территория 2001 - 2002 2002 - 2003 2003 - 2004 2004 - 2005 2005 - 2006
Село 33,1 37,0 41,0 43,0 45,2
Республика 49,0 55,4 57,6 59,8 62
За пределами Чувашии - 16,4 18,6 19,3 19,6
Таблица 6
Ранги составляющих инвестиционного потенциала Чувашской Республики и Нижегородской области (2003 — 2004 гг.)
Регион Трудовой Потребительский Производственный Финансовый Институциональный Инновационный Инфраструктурный Природно-ресурсный
Чувашская Республика 39 53 47 53 49 38 19 83
Нижеородская область 6 10 15 15 9 4 33 57
вложением средств в повышение конкурентоспособности региона. Реализуя этот принцип через институциональные изменения механизма финансирования профессионального образования (создание ресурсных центров интегрированных учебных заведений, научно-исследовательских лабораторий и др.), можно приблизить качество подготовки кадров к запросам работодателей. В целях эффективного использования имеющихся материальных, финансовых, кадровых ресурсов и повышения качества образовательного процесса в системе профессионального образования осуществляются структурные изменения, связанные с ликвидацией и объединением учебных заведений, прежде всего государственных, т. е. из системы НПО и СПО. Это свидетельствует о реализации в республике кластерной политики в системе образования.
Созданию системы непрерывного профессионального образования населения могли бы способствовать принятие целевой программы развития человеческих ресурсов и становление общенациональной системы управления качеством профессионального образования в России. Инвестиционная активизация регионов требует расширения их полномочий в воздействии на систему высшего образование. В системе профессионального образования республики накапливается опыт работы по созданию многоканального механизма финансирования подготовки кадров. Чувашия заключила договор о сотрудничестве с «Акционерной компанией «Транснефть». Реализация положений договора позволит модернизировать в г. Канаш не только учебно-материальную базу профессионального училища № 22, но и создать условия для осуществления проекта по созданию особой экономической зоны.
Интегрированные образовательные комплексы, способные оказывать населению услуги многоуровневого характера, повышают конкурентоспособность выпускников на рынке труда. В 2006 г. путем объединения Чебоксарского машиностроительного техникума и профессионального училища № 8 г. Чебоксары создан комплекс для машиностроительной отрасли. Федеральным агентством по образованию решается вопрос о создании еще двух комплексов для электротехничес-
кой промышленности в г. Чебоксары и химической отрасли в г. Новочебоксарске. Все это направлено на повышение качества образовательных услуг.
Таким образом, внедрение институциональных изменений в механизм финансирования реструктуризации сети образовательных учреждений в Чувашской Республике имеет своей конечной целью повышение ее конкурентоспособности.
литература
1. Кураков В. Л., Александров В. Ю. Образование в системе социальной сферы. — М., 2004. — С. 190.
2. Мониторинг экономики образования. Экономика образования в зеркале статистики: новые данные. Информационный бюллетень / Л. М. Гохберг, И. Ю. Забатурина, Н. В. Ковалева,
B. И. Кузнецова, О. К. Озерова. — М., 2005. —
C. 33.
3. О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации: информация Министерства образования и науки Российской Федерации // Официальные документы в образовании. — 2005. — № 8. — С. 21.
4. Послание Президента Чувашской Республики Н. В. Федорова Государственному Совету Чувашской Республики. — Чебоксары, 2007. — С. 49.
5. Статистический ежегодник Чувашской Республики 2006г: Стат. сборник / Чувашстат. — Чебоксары, 2006. — С. 347.
6. Образование в Чувашской Республике (2000 — 2005 гг.) / Чувашстат. — Чебоксары, 2006. — С. 122(143).
7. Федоров Н. В. Образование — основа для решения социально-экономических проблем. М., Гелиос АРВ, 2006. — С. 167.
8. Федоров Н. В. Школа, прежде всего, — эта база для духовного просвещения и воспитания // Народная школа. — 2005. — № 5. — С. 4, 107.
9. Чернова /.«Преобразуем школу — изменим Чувашию» // Народная школа. — 2006. — № 3. — С. 7.
10. Экономика образования и образование для экономики // Человек и труд. — 2005. — № 8. — С. 41.
