CC BY
116
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФАКТОРЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ
О. В. БОНДАРСКАЯ
В настоящей статье излагаются основные результаты исследования проблемы совершенствования инструментария развития малых городов России. Во-первых, выявлены противоречия в развитии малого города как пространственной социально-экономической системы открытого типа, связанные с реаллокацией ресурсов: внешнее (противоречие между периферией (малым городом) и центром (большим городом), ведущее к сложному циклическому процессу концентрации и деконцентрации ресурсов в пределах системы «центр-периферия») и внутреннее (между специализацией, предполагающей реаллокацию территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики, и комплексностью экономики малого города, призванной обеспечить сбалансированную систему городского хозяйства, ориентированную на улучшение качества жизни населения), которые определяют специфику и движущие силы развития экономики малого города в пространственной иерархической системе «центр-периферия».
Во-вторых, выявлены институциональные факторы, определяющие низкую эффективность применения инструментария социально-экономического развития малых городов с позиций концепции институциональных ловушек, представляющих собой в контексте исследования случаи устойчивых неэффективных норм, явившихся результатом трансплантации институтов местного самоуправления вне связи с трансформацией сопряженных институтов, и носящих самоподдержи-вающий характер благодаря эффектам закрепления (блокировка властями «ненужных» институтов самоуправления, активизация альтернативных рычагов управления - эффект координации; непрозрачность муниципальной собственности, образование властных кластеров, сдерживающих конкуренцию - эффект сопряжения; восприятие властного произвола как нормы, неверие в институты гражданского общества и желание приобщиться к статусной ренте - эффект культурной инерции), что позволило определить направления институциональных изменений местного самоуправления, нацеленных на совершенствование исследуемого инструментария.
Ключевые слова: пространственная экономика, малый город, модель «центр-периферия», институциональные ловушки, институциональные изменения.
Проблемы муниципальных образований имеют общие корни, но различные проявления, обусловленные спецификой пространственной организации социально-экономических систем, среди которых особой категорией выступает малый город.
Уже сейчас по данным Всероссийских переписей населения (2002 и 2010 гг.) число городов и поселков городского типа сократилось на 554 населенных пункта или 23,2 %. По мнению Минэкономразвития РФ в ближайшие десятилетия отток населения с периферии в крупные города может составить от 20 до 40 млн чел., что станет прямым следствием невозможности поддержки и развития пространственной инфраструктуры теми малыми городами, бюджеты которых не дают налоговых поступлений. Серьезной угрозой социально-экономического развития малого города стало вступление РФ в ВТО, что поставило под удар традиционные отрасли специализации ма-
лых городов, особенно, в моногородах, где предприятия пищевой, легкой и других отраслей являются градообразующими.
Потеря малыми городами своего исторического места в пространственной экономике России чревато серьезными социальными издержками. Однако в сложившихся экономических и политических условиях местные органы самоуправления вынуждены дрейфовать преимущественно в поле стратегии выживания малых городов.
В современных условиях на регионы и муниципалитеты возложены основные функции по реализации стратегий социально-экономического развития административно-территориальных образований. Этот сопровождается переходом бюджетной системы РФ от принципа управления затратами к управлению результатами, а также сменой процессуальных основ бюджетной системы, в частности, переходом на трехлетние бюджетные
планы, практической реализацией Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этих условиях практическая разработка перспектив социально-экономического развития малого города сопряжена с многочисленными проблемами, вызванными не только ресурсными ограничениями, связанными с наполняемостью местных бюджетов, но и организационно-методическими несовершенствами муниципального самоуправления.
Обозначенные проблемы придают актуальность тем моделям пространственной экономики, которые раскрывают место в ней экономики малых городов. До сих пор обобщающей теории пространственного развития территориальных образований в законченном виде пока в мировой науке не существует. Наиболее близко, на наш взгляд, подошли к этой проблематике зарубежные и отечественные исследования отношений типа «Центр - периферия».
Центро-периферийную теорию (модель) пространственного развития, в первую очередь связывают с таким классиком западной экономической мысли, как Дж. Фридман [5]. Суть центропериферийной модели состоит в следующем. Формирование и функционирование центров разного уровня всегда сопровождается привлечением ресурсов (природных, финансовых, человеческих) со своей периферии, именно со степенью концентрации ресурсов связаны возможности инновационного развития самих центров. Затем данные инновации должны транслироваться с лагом во времени на периферию. При этом лаг времени зависит от величины барьеров (законодательные лакуны, административные барьеры и другие проявления «провалов» государства, а также рынка) на пути движения инноваций.
С позиций системно-функционального подхода малый город представляет собой пространственно ориентированную социально-экономи-ческую систему открытого типа, развитие которой определяется внешними и внутренними противоречиями, связанными с реаллокацией ресурсов. Во-первых, это противоречие между периферией (малым городом) и центром (большим городом), ведущее к сложному циклическому процессу концентрации и деконцентрации ресурсов в пределах системы «центр-периферия». Будучи ее подсистемами, малые города через реаллокацию обеспечивают центры ресурсами, снижая тем самым потенциал развития малых городов. С другой стороны, концентрация ресурсов в центре обеспечивает генерацию экономических, социальных и культурных инноваций с последующей диффузией их на периферию. В целом взаимодействие между центром и периферией представля-
ет собой многоуровневую, иерархическую систему, в которой малые города выполняют двоякую функцию периферии и, одновременно, центра по отношению к сельским поселениям, ориентирующихся в пространственно-территориальном плане на малый город.
В целом ресурсный баланс между центром и периферией складывается в пользу центра. Главным образом, это касается трудовых (через миграцию рабочей силы), природных (через изъятие природной ренты) и финансовых (в силу отрицательного торгового сальдо и перераспределения прибыли) ресурсов, что сжимает потенциал саморазвития малых городов.
В этом состоит главный источник противоречий между малыми и большими городами, как центром и периферией.
С другой стороны, через контакты с центром малые города могут получать значительный импульс в развитии, поскольку центр по сложившейся иерархической системе обеспечивает диффузию нововведений, в том числе социальных, задавая нормы общественных гарантий и социального благоустройства.
Более того, при определенных экономических условиях (рост стоимости трансакций в центре, например, цена недвижимости) большие города, как центры пространственной экономики трансформируют пространственную организацию в сторону деконцентрации ресурсов, что приводит, в конечном итоге:
а) либо к генезису новых малых городов как спутников больших (агломерация территорий);
б) либо к смене траектории развития малого города на основе создания (возрождения) в орбите его влияния комплекса отраслей специализации, выполняющих системообразующую роль в пространственной экономике малого города.
Таким образом, малые города в системе «центр - периферия» выступают в роли реципиентов инвестиций, инноваций и бюджетных ассигнований (рис. 1).
В этой связи, анализируя внутренние закономерности развития малого города, следует установить особенности взаимодействия таких категорий, как специализация и комплексность, которые составляют внутреннее противоречие социальноэкономического развития малого города. Означенный подход опосредуется в частности тем, что уровень социально-экономического развития муниципального образования в значительной мере определяется эффективностью функционирования комплекса отраслей специализации, выступающего в роли специфического «локомотива».
БОЛЬШИЕ ГОРОДА:
- Значительная численность и концентрация населения
- Естественные тенденции к росту и развитию города
- Развитая ин-
фраструктура городского хозяйства
- Развитые эко-
номические условия
- Диверсифицированная экономика
- Активная соци-
ально-культурная среда
МАЛЫЕ ГОРОДА:
- Низкий уровень урбанизации
- Наличие городского транспорта
- Присутствие многоэтажной застройки
- Городской образ жизни
- Депопуляция и старение населения
- Моноспециализация экономики
- Низкий уровень социально-культурного
СЕЛЬСКИЕ
ПОСЕЛЕНИЯ:
- Низкая численность и концентрация
населения
- Сезонная цикличная занятость
- Хозяйственное освоение территорий
- Сельский образ жизни
- Относительная социальная и профессиональная однородность
Рис. 1. Экономика малого города в пространственно-иерархической системе «центр-периферия»
Комплекс отраслей специализации оказывает существенное влияние на развитие связанного с ним комплекса инфраструктурных отраслей; в совокупности они призваны обеспечить условия для эффективного функционирования блока отраслей жизнеобеспечения населения, составляющего местное сообщество [1].
Таким образом, комплексность развития малого города определяется тем, что содержания составных частей его экономики, пропорций и связей между ними, соответственно призваны обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества жизни населения.
В рамках означенного подхода, изменения состава частей экономики, связанные с устранением имеющих место проблем, означают изменения отраслевой структуры, места и роли муниципального образования в экономике субъекта РФ, структуры производственной и непроизводственной сфер, их потенциала и составляющих внутри них, внешнеэкономических и межрегиональных связей, среды обитания, форм собственности, системы управления.
Соответственно, преодоление имеющих место дисфункций предполагает изменение состава и содержания экономики малого города как муниципального образования на основе эффективного использования социально-экономического потенциала данного образования.
Такого рода противоречия, противоположностями которого являются отрасли специализации, с одной стороны, и остальные отрасли и сферы экономики муниципального образования - с другой, заключается в том, что отрасли специализации в масштабах муниципального образования имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики. В то же время комплексность далеко не однозначно определяется ростом отраслей специализации, следствием которого является формирование и развитие комплекса производственных инфраструктурных отраслей и отраслей социальной сферы, также потребляющих часть территориальных ресурсов. Последнее обстоятельство служит объективным фактором, сдерживающим возможности роста отраслей специализации, обусловливает возникновение противоречий в их развитии, как и прочих отраслей экономики муниципального образования [4].
В контексте вышеизложенного следует уточнить, что другой источник противоречий в рассматриваемой сфере связан с тем обстоятельст-
вом, что нет прямой зависимости между отраслями специализации и комплексным социальноэкономическим развитием муниципального образования. Соответственно, специализация не является единственным источником комплексного развития. Имеет место и иная, обратная зависимость, сводящаяся к тому, что только при комплексном развитии муниципального образования отрасли специализации получают наиболее благоприятные условия для своего эффективного функционирования.
Наличие инструментария разработки перспектив развития у всех без исключения малых городов, которые позиционируются как долгосрочные программы социально-экономического развития, не отменяет проблемы качества внутреннего содержания и эффективности инструментария развития.
Обратившись к опыту малых городов, приступивших к реализации стратегии социальноэкономического развития, следует констатировать, что их усилия в этом направлении далеко не всегда дают желаемый результат. Как правило, на местах не хватает квалифицированных специали-стов-управленцев. В частности, у сотрудников администраций отсутствуют должные навыки муниципального управления в стратегической ориентации. Не хватает необходимых методических основ для поддержки соответствующей деятельности администраций муниципальных образований. При этом непрерывно возникают те или другие изменения во внешней среде или внутри муниципальных образований, что еще более усугубляет трудности реализации стратегий развития.
Иными словами, органы государственной власти малых городов не могут полноценно поддерживать реализацию стратегий социальноэкономического развития, так как сами не в полной мере владеют вопросами стратегирования.
Кроме того, региональные программы и планы развития не в полной мере соотносятся с местными инициативами. При этом сами программы по реализации стратегий разрабатываются без должной увязки с концептуальными наработками.
Неэффективность инструментария социально-экономического развития малых городов России рассматривается нами с позиций концепции «институциональных ловушек», представляющих собой в контексте исследования случаи устойчивых неэффективных норм, носящих самоподдер-живающий характер, явившихся результатом трансплантации институтов местного самоуправления вне связи с трансформацией сопряженных институтов, влияющих на эффективность макроэкономических регуляторов.
Как видно из таблицы 1, составленной автором на основе работ В. В. Лесных и Ю. В. Дубровской [2; 3] неэффективность инструментария развития малых городов является комплексной проблемой, генерируемой на разных уровнях институциональной иерархии структуры управ-
ления. Ключевой проблемой разработки перспектив социально-экономического развития муниципальных образований был и остается дефицит финансовых ресурсов, необходимых для реализации социальных и коммерческих проектов.
Таблица 1
Институциональные факторы эффективности инструментария социально-экономического развития малых городов
Нормообразующие факторы Фундаментальные Организационные Социетальные
- низкая налоговая автономия местного самоуправления; - лакуны в законодательстве, определяющем правовое положение малых городов и полномочия органов местного самоуправления неразвитость форм взаимодействия местных сообществ и органов местного самоуправления иждивенческие настроения властей и отстраненность населения, препятствующие активному взаимодействию властей и местных сообществ
Эффекты закрепления Координации Сопряжения Культурной инерции
блокировка властями «ненужных» институтов самоуправления, активизация альтернативных рычагов управления непрозрачность собственности, образование властных кластеров, сдерживающих конкуренцию восприятие властного произвола как нормы, неверие в институты гражданского общества и желание приобщиться к статусной ренте
Признаки институциональной ловушки Устойчивость Наличие альтернативной нормы Неэффективность
- общественный инфантилизм, слабое влияние местных сообществ на принятие политических решений; - системность коррупции, инициируемой бюрократией (система «своих не сдает») развитые институты гражданского общества, сбалансированность интересов рассогласованность интересов стейкхолдеров, ведущая к росту трансакционных издержек и потере общественного благосостояния
Социально- экономические издержки Ресурсные Процессуальные Ментальные
- дефицит квалифицированных кадров; - депопуляция и старение населения; - отсталость социальной инфраструктуры; - деградация окружающей среды - слабая профподготовка управленцев; - негибкость инструментария развития; - отсутствие связи между страте-гированием и текущим управлением утрата местными жителями чувства собственной идентичности, отчужденность от территории и готовность ее покинуть при удобном случае
Если фундаментальные факторы, формирующие макрорегуляторы развития территорий, обусловлены отстраненностью центральной власти от социально-экономических проблем развития малых городов, то организационные и социе-тальные факторы генерируются преимущественно на региональном и местном уровне.
Несмотря на то, что институциональные ловушки на первых порах могут смягчать отрицательные краткосрочные последствия «шоковой» трансформации, они препятствуют долгосрочному социально-экономическому развитию территорий. В преодолении институциональной ловушки ведущую роль играет само государство, поскольку в условиях институционального неравновесия ни один другой агент не способен принимать эффективные долгосрочные решения.
Ключевой проблемой разработки перспектив социально-экономического развития малых городов был и остается дефицит финансовых ресурсов, необходимых для реализации социальных и коммерческих проектов. Как показывают расчеты, при существующем уровне налоговой авто-
номии муниципальных образований реализация пилотных проектов социально-экономического развития при самом благоприятном прогнозе дает малым городам бюджетный эффект в 6,5 раз уступающий областному бюджету и в 28,5 раз - федеральному.
Алгоритм разработки перспектив социальноэкономического развития включает в себя следующий порядок последовательности действий:
1) формулирование миссии города, основываясь на ретроспективе и текущем состоянии социально-экономической системы, а также учета консолидированного мнения и ожиданий жителей и бизнес-сообщества в отношении развития города;
2) выявление стратегических целей, основываясь на стратегическом анализе малого города как социально-экономической системы, которые позволят сформировать подсистему детерминирующих целей в отношении развития города и возможности их дифференцирования во временных интервалах;
3) формирование стратегической карты развития (интеграция стратегических целей и при-
чинно-следственные связей между составляющими «финансы», «клиенты», «внутренние процессы» и «обучение и развитие»);
4) этап аналитического сопровождения, включающий анализ ресурсных возможностей и рациональное распределение ресурсов на основе сбалансированной системы показателей;
5) этап разработки и реализации программы на основе дорожного картирования;
6) механизм обратной связи, позволяющий оценивать и корректировать качество и полноту поставленных задач в области реализации стратегических целей и миссии города.
Следуя данному алгоритму, были определены основные направления институциональных изме-
нений, нацеленных на совершенствование инструментария социально-экономического развития малых городов. Разрешение противоречия между центром и периферией в развитии малых городов предполагает институциональное проектирование, нацеленное на повышение налоговой автономии и децентрализацию управления, делегирование властных полномочий, адекватно функциям местного самоуправления. Разрешение внутреннего противоречия предполагает изменения, направленные на институционализацию жизнеспособных и эффективных инструментов влияния местных сообществ на развитие малых городов (общественного контроля, социального партнерства на основе гражданских инициатив и НКО).
Таблица 2
Зарубежный опыт институционального проектирования инструментария развития малых городов
Методы внедрения
Примеры зарубежного опыта Институциональные инновации
Канада. Функционируют специально созданные профессиональные ассоциации специалистов по экономическому развитию, члены которых привлекаются к деятельности по укреплению и диверсификации местной экономики. США. Органы исполнительной власти на уровне городов имеют специальные комиссии или агентства по экономическому развитию, отвечающие за подготовку целевых программ, предусматривающих повышение качества жизни населения, усиление конкурентных позиций территории. ЕС. Всеобъемлющий учет общественного мнения при разработке программы стратегического развития, способствующие достижению социальноэкономическому равновесию Формирование общественных (из числа постоянно проживающего населения) и профессиональных ассоциаций, проводящих независимые консультационно-исследовательские работы и общественные экспертизы по развитию экономики малого города в рамках региональных объединений. Формирование комиссий и агентов по экономическому развитию малого города на постоянной основе в числе штата муниципального образования. Как альтернатива стимулирование и развитие консалтинговых МСП в городе. Введение общественного института гласности принимаемых решений: проведение муниципалитетом семинаров с целью обсуждения и реагирования на результаты проведенного опроса; разработка и поддержание специального интерактивного веб-сайта для распространения информации о процессе стратегического планирования и общения с жителями через этот сайт; тематические дискуссии в режиме он-лайн; общение с мэром, членами городского совета в Интернете (чат); общественные презентации стратегии и программ ее реализации Адаптация институтов посредством применения промежуточных форм
США. Методы директивного планирования в развитии города в контексте развития малого предпринимательства в муниципалитете. Франция. Использование принципа организации межкоммунального сотрудничества. Для того чтобы лучше выполнять функции, возложенные на коммуны, они образуют публично-правовые меж-коммунальные объединения, одной из задач которых становится разработка проектов в сфере экономического развития. США. Учитывая большое разнообразием социальных и этнических групп городского населения, значительное внимание уделяется развитию малых предприятий, принадлежащих женщинам и представителям различных этнических меньшинств. Западная Европа. Повсеместное внедрение системы планирования по принципу «снизу-вверх» («Ьойот-ир») Формирование целевых программ развития МСП в малом городе, принадлежащих женщинам и представителям различных этнической принадлежности - программно-директивный подход. Введение норм и правил планирования развития города по принципу снизу вверх, что обеспечить согласованность и полный учет всех потребностей и интересов агентов экономической системы малого города. Применение методов директивного планирования в отношении развития в конкретном территориальном образовании бизнеса, созданию рабочих мест. Внедрение ассоциативных и договорных форм межмуниципаль-ной кооперации малых городов и сопряженных сельских территорий, нацеленных на координацию институтов социальноэкономического развития Принцип участия -привлечение к процессам разработки и осуществления изменений всех заинтересованных участников - стейкхолдеров
На основании исследования зарубежного опыта в ходе исследования произведен отбор перспективных институциональных новаций, способных к успешной трансплантации в институциональную структуру управления развитием малых городов.
Зарубежные новации в области инструментария социально-экономического развития малых городов дифференцированы в диссертации по методам внедрения институциональных изменений на: 1) методы постепенной адаптации институтов посредством применения промежу-
точных форм, позволяющих снизить сопротивление - блокировку, оппортунистическое поведение, культурную инерцию и т. д. - новым «правилам игры» и 2) «метод соучастия» - привлечение к процессам разработки и осуществления изменений заинтересованных участников - стейкхолдеров - процесса управления развитием малых городов (табл. 2).
Таким образом, выявлены институциональные факторы, определяющие низкую эффективность применения инструментария социально-экономи-ческого развития малых городов с позиций концепции институциональных ловушек, представляющих собой в контексте исследования случаи устойчивых неэффективных норм, явившихся результатом трансплантации институтов местного самоуправления вне связи с трансформацией сопряженных институтов, и носящих са-моподдерживающий характер благодаря эффектам закрепления (блокировка властями «ненужных» институтов самоуправления, активизация альтернативных рычагов управления - эффект координации; непрозрачность муниципальной собственности, образование властных кластеров, сдерживающих конкуренцию - эффект сопряжения; восприятие властного произвола как нормы, неверие в институты гражданского общества и желание приобщиться к статусной ренте - эффект культурной инерции), что позволило определить направления институциональных изменений местного самоуправления, нацеленных на совершенствование исследуемого инструментария.
На основе выявленных противоречий и институциональных факторов определены основные направления институциональных изменений, влияющих на инструментарий развития малых городов и позволяющих преодолеть «институциональные ловушки» в сложившейся практике управления социально-экономическим развитием:
1) институциональные изменения, направленные на перераспределение властных полномочий в пользу местного самоуправления (рост налоговой автономии местных властей, распределение лимита средств адресных инвестиционных программ по экономически обоснованным критериям развития территорий, децентрализация управления при обязательной профессиональной подготовке управленцев). Предполагаемый эффект: совершенствование аналитического (анализ ресурсных возможностей и рациональное распределение ресурсов на основе сбалансированной системы показателей) и проектного этапов (разработка и реализация программ развития на основе дорожного картирования) управления развитием малых городов.
Литература
1. Богданов С. С., Петров А. Н., Сигов В. И. Стратегия социально-экономического развития районных центров России. М., 1997.
2. Дубровская Ю. В. Анализ институциональной неэффективности местного самоуправления на основе иерархического подхода // Проблемы современной экономики. 2011. № 2 (38).
3. Лесных В. В. Развитие теории трансакционных издержек при исследовании трансформации ОПК: дис. ... д-ра экон. наук, Волгоград, 2010.
4. Миско К. Ресурсный потенциал региона (теоретические аспекты исследования). М., 1991.
5. Татаркин А. И. Социально-экономический статус срединного региона России // Пространственная экономика. 2005. № 4. С. 21-39.
* * *
INSTITUTIONAL FACTORS OF IMPROVEMENT OF TOOLS OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF SMALL CITIES
O. V. Bondarskaya
In the article the main results of research of a problem of improvement of tools of development of small cities in Russia are stated. First, contradictions in development of the small city as spatial social and economic system of the open type, connected with a reallocation of resources are revealed: external (a contradiction between the periphery (the small city) and the center (big city), conducting to difficult cyclic process of concentration and a decontsentration of resources within center periphery system) and internal (between the specialization assuming a reallocation of territorial resources to the detriment of other branches and spheres of municipal economy, and complexity of economy of the small city, urged to provide the balanced system of municipal economy focused on improvement of quality of life of the population) which define specifics and driving forces of development of economy of the small city in spatial hierarchical system «center - periphery».
Secondly, the institutional factors defining low efficiency of use of tools of social and economic development of small cities from positions of the concept of institutional traps, representing in a research context cases of the steady inefficient norms which have grown out of transplantation of institutes of local government out of communication with transformation of interfaced institutes, and having self-supporting character thanks to effects of fixing (blocking by authorities of «unnecessary» institutes of self-government, activization of alternative control levers - effect of coordination are revealed; opacity of municipal property, formation of the imperious clusters constraining the competition -effect of interface; the perception of an imperious arbitrariness as norms, disbelief in institutes of civil society and desire to join a status rent - effect of cultural inertia) that allowed to define the directions of institutional changes of the local government aimed at improvement of studied tools.
Key words: spatial economy, small city, model «center - pe-riphery», institutional traps, institutional changes.
