CC BY
465
Финансовый контроль
Удк 336.1.07
институциональные аспекты государственного финансового контроля в современной России*
Т. Н. ДАНИЛОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита
professortn@mail. т Е. А. ФЕДОРОВА, аспирант кафедры финансов и кредита katrina_0786@mail. т Нижегородский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье отмечается, что финансовая система государства охватывает область общественных отношений, которая связана с процессом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государственных и муниципальных образований. Механизм аккумуляции финансовых ресурсов наряду с организацией данного процесса не может обойтись без действенного и эффективного института финансового контроля. Проанализированы институциональные основы государственного финансового контроля в современной России. Выявлена необходимость принятия новых институциональных решений в целях совершенствования финансового контроля.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, бюджетный контроль, бюджетное законодательство, надзор, ревизии, аудиторская деятельность.
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Нижегородском государственном университете им. Н. И. Лобачевского.
В последнее время в нашей стране большое внимание уделяется вопросам организации действенного механизма государственного финансового контроля. Объясняется это тем, что формирование рыночных отношений в значительной степени связано с потерей управляемости и контролируемости в центре и на местах. Поэтому задачи контроля состоят в следующем:
— выявление фактического состояния дел;
— сопоставление его с намеченными целями;
— оценка ситуации;
— выбор в случае необходимости корректирующих мер.
Наиболее полно функция контроля проявляется в том случае, когда причины отклонений выявляются заблаговременно:
— предупреждая срывы;
— вскрывая неиспользованные возможности и резервы;
— активно содействуя исполнению принятых решений.
Государственный финансовый контроль — неотъемлемая часть государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Эту функцию управления государство делегирует органам государственного финансового контроля, деятельность которых (как и любого органа власти) определяется:
— законами;
— нормативными правовыми актами;
— другими документами (письмами, указаниями, аналитическими записками и т. д.).
Областью реализации финансового контроля являются:
— финансовые отношения, складывающиеся при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления;
— деятельность государственных или иных органов, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями;
— обеспечение законности, охраны собственности, правильного, эффективного и экономного использования бюджетных средств, обнаружение нарушений финансовой дисциплины, выявление резервов ее повышения, увеличение доходных поступлений в бюджет [5].
Актуальность исследования данной проблемы обосновывается не только поиском путей развития государственной системы управления финансами, но и необходимостью совершенствования институциональной среды финансового контроля в России.
Сложные социально-экономические взаимосвязи, наличие разнообразных, часто противоречивых общественных потребностей иногда создают условия, при которых деформируется процесс реализации принятого решения. В результате этого планируемые результаты не достигаются.
Таким образом, необходим действительный и всеобъемлющий финансовый контроль за процессом реализации принимаемых решений. Развитие демократии в России неизбежно ведет к передаче ответственности за принятие решений сверху вниз, к делегированию все больших прав от вышестоящего уровня нижестоящему, что также требует совершенствования института финансового контроля.
Остановимся на истории появления финансового контроля в России.
Институт государственного финансового контроля в нашей стране имеет более чем 350-летнюю историю. Государственное значение этому событию было придано Президентом РФ, который 14.02.2006 издал Распоряжение № 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России» [10].
Институты финансового контроля рыночной экономики стали создаваться в Российской Федерации сравнительно быстрыми темпами. На Западе в этом плане счет идет на века, у нас — на годы и десятилетия. При этом некоторых видов такого контроля в социалистической экономике просто не существовало (например аудит). Некоторые виды (государственный, муниципальный, внутренний контроль) подверглись радикальным преобразованиям либо по причине быстрого построения финансового контроля современного типа, либо из-за состояния отечественной экономической науки. Недостаточное внимание уделялось следующим вопросам:
— место и роль финансового контроля в экономике;
— цели его создания;
— затраты;
— ожидаемый эффект.
На практике в основном копировался западный опыт без учета российской специфики. Иногда отход от западных норм реализовывался изначально, но получавшаяся конструкция работала обычно неудовлетворительно. Например, в такой ситуации оказались обязательный аудит по заданию судебно-следственных органов и аналитическая часть в аудиторском заключении [2]. Надо признать, что путь копирования оправдал себя в том, что перенималась сложившаяся и отшлифованная временем система западного финансового контроля. Однако необходимость организации такого контроля в государстве на принципах системного подхода с течением времени только возрастала.
В то же время от эффективности системы финансового контроля зависят:
— экономическая безопасность государства;
— динамика развития экономики;
— рациональное использование всех видов государственных ресурсов.
Общество заинтересовано в том, чтобы деятельность органов государственного финансового контроля была эффективной и созидательной, т. е. вносила реальный вклад в развитие экономики России и ее регионов.
Анализ подходов к данной проблеме показал, что многие исследователи придерживаются мнения о необходимости создания специального высшего органа государственного финансового контроля. На взгляд авторов, практическое осуществление такого предложения приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего аппарата контролирующих органов.
Авторы считают, что необходимо совершенствование правового обеспечения уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как основного независимого контрольного органа закреплен Конституцией РФ. В частности, для роли высшего органа государственного финансового контроля наиболее предпочтительны:
— Счетная палата РФ;
— Министерство финансов РФ [12].
Механизм управления государством посредством централизации финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы финансового контроля, способной:
— обеспечить законность финансовой деятельности государства;
— оценить ее эффективность и целесообразность.
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного законодательства. Эта управленческая деятельность регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, рядом федеральных законов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации играет определяющую роль в регулировании правоотношений, возникающих в процессе финансового контроля и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации органами финансового контроля являются:
— законодательные (представительные) органы власти;
— представительные органы местного самоуправления;
— органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления вправе создавать собственные контрольные органы:
— Счетная палата РФ;
— региональные контрольные палаты;
— иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно ст. 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] органами исполнительной власти, осуществляющими финансовый контроль, являются:
— Министерство финансов РФ;
— Федеральное казначейство;
— финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
— главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Исследование институциональных аспектов организации финансового контроля — весьма своевременно и актуально. Единая система государственного финансового контроля — не строгая иерархия органов финансового контроля и их соподчиненность, а единство целей, принципов и согласованности действий в области финансового контроля за государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации [7].
Как уже было отмечено, многие авторы поднимают вопрос как о теоретической, так и об институциональной базе государственного финансового контроля. Между тем в Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Поэтому, как считают авторы, контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Следует учитывать, что интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом. Контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной и банковской сфер. В связи с этим необходима единая концепция правовой базы и системы органов государственного контроля.
Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти. Более того, она носит общественный характер. Если обратиться к Федеральному закону от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [6], то там есть норма, которая гласит, что при формировании Счетной палаты РФ Совет Федерации РФ и Государственная Дума РФ назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет, т. е. часть основного
независимого контролирующего органа образуется представительным органом, формируемым непосредственно населением.
Все это свидетельствует, что устранить несовершенство в законодательном обеспечении финансового контроля можно лишь приняв специальный федеральный закон. Более того, законодатели осознавали необходимость принятия данного закона. Президент России в п. 5 Указа от 25.07.1996 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [8] дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии данный пункт был признан утратившим силу. Поручение осталось невыполненным [9].
Вместе с тем распространено мнение, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены Бюджетным кодексом РФ. На самом деле положения Бюджетного кодекса РФ в отношении контроля далеко не совершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. К тому же текст излишне часто изменяется и дополняется, что приводит к появлению новых неясностей и упущений [13].
Необходимо отметить, что главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами. Бюджетный контроль — основная, но не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Бюджетный кодекс РФ устанавливает:
— общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации;
— принципы организации и функционирования бюджетной системы;
— правовое положение субъектов бюджетных правоотношений;
— основы бюджетного процесса;
— основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения (в том числе и вопросы осуществления государственного финансового контроля), издаются:
Правовое обеспечение деятельности органов государственного финансового контроля
— Президентом России;
— Правительством Российской Федерации;
— федеральными органами исполнительной власти;
— органами государственной власти субъектов и местного самоуправления.
Данные акты принимаются ими в пределах своей компетенции.
Поэтому одним из путей решения вопроса является правовое обеспечение создания, планирования деятельности, осуществления контроля и механизма реализации материалов контрольных мероприятий. И это должно быть закреплено в первую очередь федеральным законом о государственном финансовом контроле, которого в Российской Федерации до сих пор нет. А уже потом органы власти с целью развития такого закона должны издать нормативные правовые акты и другие документы (см. рисунок).
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо решение следующих проблем.
1. Законодательно закрепить следующие понятия:
— «финансовый контроль»;
— «надзор»;
— «ревизия»;
— «комплексная ревизия»;
— «проверка» и др.
Должны быть определены:
— принципы, виды и формы финансового контроля;
— системы финансового контроля.
2. Уточнить принципы взаимодействия и координации органов финансового контроля.
Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [6] задачами Счетной палаты РФ являются:
— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
— определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности и т. д.
В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 [11], среди полномочий данной службы надзора выделяются контроль и надзор за использованием:
— средств федерального бюджета;
— средств государственных внебюджетных фондов;
— материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.
Налицо дублирование полномочий различных органов государственного финансового контроля, что приводит к тому, что одни и те же объекты могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. Кроме того, отмечаются несоответствия и недостатки в системе финансового контроля. Они прослеживаются как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти) [3].
При решении вопроса о наделении того или другого органа полномочиями высшего органа возникнет проблема разграничения сфер влияния. Положение, когда Счетная палата РФ находится
вне структуры исполнительной власти (в отличие от Минфина России) и контролирует деятельность этой ветви власти государства, хотя и подтверждает подлинную независимость данного органа, не может не сказаться на эффективности всей системы государственного контроля. Следовательно, необходимо наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Важно предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия и наделить ее следующими правами:
— непосредственная законодательная инициатива по вопросам финансового контроля (подготовка и внесение в Совет Федерации РФ и Государственную Думу РФ предложений не только по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, но и по совершенствованию бюджетного законодательства в целом) [6];
— рассмотрение дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле;
— обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.
Необходимость укрепления роли Счетной палаты РФ заботит властные структуры. Например, Совет Федерации РФ придерживается на этот счет следующего мнения: «... Очевидно, что Счетная палата Российской Федерации, как любой другой государственный орган, не может быть абсолютно независима, так как она является частью государственного механизма. Вместе с тем деятельность Счетной палаты Российской Федерации, охватывающая все отрасли государственного устройства, экономики и полный комплекс социальных вопросов, делает этот орган уникальным проявлением конституционного принципа права многонационального российского народа на участие во власти. В связи с этим крайне важно сохранить закрепленные за Счетной палатой Российской Федерации права и функции, не допустить их перераспределения в систему исполнительной власти. Помимо этого, необходимо дальнейшее развитие законодательства о государственном финансовом контроле в духе Лимс-кой декларации руководящих принципов контроля и принципов ЕВРОСАИ...» [12].
3. Добиться стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля. Как
указывают специалисты, правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности» [7]. По мнению Л. Н. Овсянникова, с учетом положений данного закона можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его стандартов в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин «стандарт» еще не стал полноправным применительно к финансово-контрольной практике. Его употребление предпочтительнее в сочетании с более привычным для отечественного использования понятием «правило» [13, 14].
В настоящее время существуют внутренние регламентирующие документы:
— внутренние стандарты контроля;
— документы по контрольному делопроизводству;
— нормы поведения контролеров;
— методики оценки работы специалистов и т. д.
Но между данными документами нет системной
взаимосвязи. Следовательно, нет и взаимодействия в работе и ее оценке. Стандартизация на уровне отдельных органов — частичное решение общего вопроса. Необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.
Вместе с тем надо учитывать то обстоятельство, что данный вопрос уже решен на мировом уровне: Комитетом по аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов (ГNTOSAI) разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к исполнению органам контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством этих стран.
4. Совершенствование механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля. По мнению авторов, дальнейшее развитие конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не совсем приемлемо в области государственного финансового контроля [4]. Финансовый контроль, какими бы органами он ни осуществлялся, должен строиться на принципах:
— единства системы,
— единой методологической и правовой базы.
5. Усиление ответственности органов государственного финансового контроля должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и т. д.
В заключение хотелось бы привести цитату из выступления научного руководителя Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ С. М. Шахрая на IV конференции Ассоциаций контрольно-счетных органов РФ: «... В государственном финансовом контроле, как и во всех сферах общественной жизни, важную роль играет человеческий фактор.» [15].
Следует учитывать, что только создание действенной нормативной базы проблем в этой сфере не снимет. Нужны как эффективная система правореа-лизации, так и повышенный уровень правосознания и правовой культуры. Это необходимые атрибуты эффективного юридического процесса.
Ныне существуют факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в Российской Федерации. Основные из них заключаются в том, что в настоящее время в России:
— отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база и собственно само определение «государственный финансовый контроль» в бюджетном законодательстве;
— организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации;
— законодательно не определены статус органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе;
— отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;
— органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов;
— отсутствуют единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.
Организация эффективного финансового контроля за государственными бюджетными потоками настоятельно требует решения ряда взаимосвя-
занных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Во-первых, необходимо принятие единого федерального закона о системе общегосударственного контроля.
Во-вторых, следует разработать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля, законодательной и исполнительной ветвей власти.
Решение этих задач позволит перевести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень, а создание единого поля финансового контроля будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности контрольных органов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации: утверждены Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 № 2263.
3. Зырянова Т. В., Даниленко Н. И. Методологические и концептуальные подходы к созданию единой системы государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2006. № 12.
4. Ицкович Б. Ф. Концепция государственного контроля в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2004. № 20.
5. Ногина О. А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер. 2002.
6. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ.
7. Об аудиторской деятельности: Федеральный закон от 30.12.2008 № 307.
8. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095.
9. О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля»: Указ Президента РФ от 18.07.2001 № 872.
10. О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России: Распоряжение Президента РФ от 14.02.2006 № 65-РП.
11. Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278.
12. О докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства Российской Федерации»: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16.03.2007.
13. Овсянников Л. Н. Экономическая необходимость закона о государственном финансовом контроле // Финансы. 2007. № 6.
14. Овсянников Л. Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // Финансы. 2007. № 2.
15. Шахрай С. М. Финансовый контроль в XXI веке // Налоги. 2004. №. 12.
«Поддерживай рекламу, и реклама поддержит тебя»
Томас Роберт Дьюар
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.
Тел./факс: (495) 721-8575, e-mail: [email protected]
