Научная статья на тему 'Институциональное управление в системе видов государственного управления'

Институциональное управление в системе видов государственного управления Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

CC BY
983
76
Поделиться
Ключевые слова
ИНСТИТУТ / INSTITUTE / ЦЕЛЬ / TARGET / ВИД УПРАВЛЕНИЯ / ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ / FUNCTIONS OF ADMINISTRATION / ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ / INSTITUTIONAL ADMINISTRATION / TYPE OF ADMINISTRATION

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Дуран Татьяна Валентиновна, Костин Валентин Алексеевич

В статье выделены виды государственного управления на основе институциональных и целевых типов управленческих решений, показаны варианты этих видов, выделена специфика государственного институционального управления по составу функций, субъектам и объектам управления, его роль для понимания места права в системе управления.

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам , автор научной работы — Дуран Татьяна Валентиновна, Костин Валентин Алексеевич,

Institutional administration in State administration system types

The article singles out types of State administration based on institutional and targetbased types of administrative solutions. The article shows the subvariants of these types as well as describes the specifics of State institutional administration based on functions, subjects, objects of administration, its role in understanding of the position of the Law in the system of administration.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Институциональное управление в системе видов государственного управления»

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВИДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

УДК 316

В настоящее время интенсивное развитие претерпевает комплекс социальных управленческих практик, что обусловлено во многом становлением рыночной экономики в Российской Федерации, изменением социальной и политической роли государства, деидеологизацией общественного сознания, широким заимствованием управленческого опыта развитых государств. Вместе с тем, теория социального управления отстает от реальной практики, ее понятийный аппарат пока не в состоянии описать, а, стало быть, и оценить изменения в системе государственного управления. Примером сказанного может служить утверждение, что любое социальное управление не что иное, как менеджмент. Приведем пример: «Менеджмент (в максимально широком смысле) - означает создание, управление, контроль и максимально эффективное использование социально-экономических систем и моделей различных уровней» [5].

Такая интерпретация социального управления предполагает полное отождествление государственного управления и менеджмента, отождествление функций менеджмента и государственного управления. Различие между понятиями «управление» и «менеджмент» в этой концепции связывается с объектами управления, считается, что управлять можно техникой, биологическими системами, а не социальными системами.

Нам представляется, что тезис о тождественности функций менеджмента и государственного управления представляется по крайней мере спорным, в нем многообразие видов управления сводится к одному из его видов, хотя и весьма развитому и интересному.

Теоретическим основанием анализируемого тезиса выступает отсутствие развернутого учения о видах социального управления, игнорирование такой функции государственного управления, как регламентация поведения посредством социальных институтов, под которыми мы понимаем нормы и правила поведения. Регламентация является централизованной функцией го-

Т.В. ДУРАН, В.А. КОСТИН

сударственного управления, она не входит в компетенцию менеджеров, поэтому мы и не видим ее в классификации функций А. Файоля или А. Мескона. Целое, таким образом, в виде системы социального управления, не равно своей части, а потому теория менеджмента не исчерпывает всех проблем социального управления.

Игнорирование регламентации как функции управления представляет собой проявление более общей гносеологической проблемы: отсутствие сущностной систематизации управленческого знания. Под последней мы понимаем различие решений по их собственным свойствам. Дело в том, что хотя к настоящему времени и выработаны определенные подходы к классификации решений (например, традиционные и нетрадиционные; политические и экономические) [2, с. 90-93], эти варианты классификации являются внешними, то есть основываются не на внутренних признаках решения, а на внешних. Так, различие традиционных и нетрадиционных решений - это различие проблем, подлежащих решению. Традиционные и нетрадиционные проблемы обуславливают и различные технологии решения. Различия решений по объекту (например, политических, экономических, социальных) также являются внешними по отношению к содержанию решений. Различие по субъекту (индивидуальные и групповые, осторожные и смелые) связано с личными качествами различных субъектов. Получается, что вольно или невольно решения на данный момент выступают как некий черный ящик, и классифицируются лишь по тому, с чем они соприкасаются в окружающей их действительности. Такое невольное отвлечение от содержания решений, безусловно, обедняет их картину и, в свою очередь, ведет к упрощенному пониманию видов управления.

Отметим, что мы не отрицаем значения внешних критериев классификации управленческих решений, они также играют определенную роль, помогают понять определенные грани управленческих решений и технологий их производства. Однако они

не могут заменить классификации решений по внутренним основаниям.

Основой для классификации решений может служить классификация самого управленческого знания. Последнее включает в свой состав описывающее и предписывающее. Описывающее знание - это предметное и оценочное, предписывающее - это целевое и институциональное знания [4, с.16]. Поскольку предметное знание - это описание свойств различных систем, то его производство и содержание не входят в состав решений. Обобщенное предметное знание выражается в теориях, конкретное - в фактах. Что же касается оценочного, целевого и институционального, то они и образуют содержание всего множества различных решений, включая и управленческие. Причем оценочные решения являются сервисными, они служат, в конечном счете, для принятия целевых и институциональных решений.

Эти виды решений позволяют выделить и определенные виды государственного управления:

- институциональное;

- целевое.

Институциональное управление заключается в создании системы норм и организации их исполнения. Целевое управление предполагает создание целевых проектов, а также организацию их исполнения.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Институциональное управление включает в свой состав целый ряд функций: учет, анализ, регламентацию, надзор, мотивацию к желательному поведению. Учет - это фиксация различного рода правонарушений. Анализ - исследование различных связей и отношений как между правонарушениями, связей правонарушений и условиями, в которых они совершаются, их динамики и т.п. Регламентация представляет собой процесс выработки институтов, надзор - выявление исполнимости институтов конкретными субъектами. Мотивация к желательному, ожидаемому обществом поведению обеспечивается системой наказаний.

Институциональное управление представлено различными вариантами. Наиболее важные из них можно выделить по объекту, субъекту, видам регламентируемой деятельности. Так, по объекту институты могут быть направлены на поведение граждан или на служащих самого государства. По субъекту они могут исходить из центральной власти или от региональной власти (в федеративных государствах). По видам деятельности их различие связано с отраслями права.

Специфика институционального управления заключается в том, что оно имеет си-

туативный и формальный характер. Первый признак означает, что предписание определенного поведения какому-либо субъекту в виде обязанности связано с наступлением определенной ситуации. Если возникает проблемная ситуация, то субъект должен совершить определенные действия. Формальность управления заключается в том, что субъекту заранее указывается набор определенных действий, зачастую без возможности их выбора.

Все сказанное означает, что неправомерно сводить управление только к принятию решений органами исполнительной власти, так как разработка норм и правил - это компетенция представительных органов.

Целевое управление - наиболее разнообразный вид управления. С точки зрения функций оно также включает учет, анализ, контроль, но, кроме того, целеполагание (планирование), подбор исполнителей, мотивацию и стимулирование. С точки зрения сфер применения оно используется всеми субъектами управления: в менеджменте, в государственном и муниципальном управлении, в общественных организациях.

С институциональной точки зрения целевое управление представляет собой реализацию прав. Если какой-либо субъект обладает правами, то совершение действий по их реализации зависит от желания этого субъекта. Поэтому его решения выступают в виде цели.

В государственном управлении целевое управление также разнообразно. Если мы используем в качестве критерия классификации видов целевого управления виды решений, то получим следующую картину.

По содержанию цель может быть частичной, а может быть полной, в зависимости от этого можно выделить виды управления: корректирующее или проектное. Корректировочные решения могут быть связаны либо со способом реализации проекта, либо с содержанием самого проекта, последний при этом может оставаться относительно устойчивым. Примером может служить детализация типового проекта к конкретным условиям. Проектное решение означает выработку системного целевого образа, в котором представлены основные параметры и свойства объекта управления.

Цели могут фиксировать либо параметры функционирования систем, либо представлять модели их развития. Данное основание позволяет выделить еще два вида управления: оперативное и стратегическое.

По способу выработки целей также можно выделить варианты. Если цели вы-

рабатываются менеджерами (чиновниками) и вменяются для исполнения гражданам или служащим, то такое управление получает название «администрирование». Если же исполнитель сам вырабатывает цели, а руководители лишь влияют на этот процесс, то такое управление называется регулированием. И администрирование, и регулирование представлены целым рядом вариантов.

Регулирование как способ управления также неоднородно. Его вариативность связана, прежде всего, со способами воздействия на исполнителя, самостоятельно принимающего решения. Такие воздействия могут быть материальными, направленными на мотивы лица, принимающего решения, либо информационными (нормативными или целевыми).

Материальные воздействия со стороны государства в отношении бизнеса, например, могут выражаться в изменении налогового бремени, процентной ставки, изменении сборов, оказании финансовой помощи и т.п. Такие действия получили название экономического регулирования. Однако они ограничиваются не только сферой производства, но используются и в социальной сфере, например поощрение рождаемости.

Отметим, что в правовой науке роль права определяется именно через регулирование, что представляет собой не вполне адекватное определение. В качестве примера можно привести следующее определение: «Правовое регулирование - процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права)» [6, с. 473]. В силу чего понятие институционального управления оказалось не выявленным.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Регулирование в строгом смысле этого слова - это воздействие на мотивы субъекта, самостоятельно принимающего решения. Применительно к праву регулирование имело бы место в том только случае, если бы законодательные органы ограничивались установлением только санкций за те или иные действия, а решения об этих действиях предоставлялось бы самим участникам правоотношений. Однако законодательные органы не ограничиваются санкциями, они разрабатывают нормы, которые предписывают определенное поведение, задают вполне определенные отношения. Проектирование отношений (и поведения) - это управленческая функция, а потому оно представляет собой вид управления.

Таким образом, мы выделили основные виды управления по средствам управления, имеющие место в современной практике.

Необходимо теперь показать, что каждый из них связан с комплексом функций.

Обоснование многофункциональности корректирующего и проектного видов управления не требует особых аргументов, достаточно рассмотреть характеристику этих видов управления в литературе. Так, проектное управление можно понимать в двух аспектах: пространственном и временном. Пространственное связано с созданием и реализацией конкретных моделей различных систем как технических, так и социальных. Например, проект самолета, автомобиля, дороги - это типичные технические проекты, создание которых требует сбора информации, ее анализа, формирования рабочих групп и работу с ними (постановку задач перед членами группы, их мотивацию, контроль за исполнением решений). Понятно, что функция проектирования в этом управлении доминирующая, но не единственная. Другие управленческие функции выступают по отношению к ней в качестве сервисных.

Временное проектное управление связывается с осуществлением проектов в заданные сроки, которое также требует планирования видов работ, подбор исполнителей, их мотивацию, контроль.

Функциональная сложность административного управления хорошо просматривается на примере советских пятилетних планов, создание и реализация которых включали такие функции, как прогнозирование, проектирование, контроль, анализ, работу с персоналом, мотивацию и др.

Менее явной по своей функциональной структуре выступает регулирование, поскольку в нем на первый план выходят функции стимулирования или дестимулирования тех или иных действий. Однако эти функции не являются единственными в составе этого вида управления. Так, в экономическом регулировании стимулирование или дести-мулирование действий предполагает формулировку определенных целей-критериев, с позиций которых и оцениваются регулируемые действия, на основе этих оценок совершаются стимулирующие или дестиму-лирующие действия. Таким образом, регулирование представляет собой вид сложной управленческой деятельности.

Анализ видов управления по видам решений позволяет сделать вывод, что набор одних и тех же элементарных видов управленской деятельности служит основой для различных видов их комбинирования, что ведет к появлению видов управления. В каждом виде управления один из видов деятельности является ос-

новным, другие выступают сервисными, обслуживающими.

Помимо управленческих решений, виды социального управления следует выделять и по субъекту управления.

Можно выделить следующие виды систем управления, связанные с взаимодействием управляющих и управляемых, это государственное и муниципальное управление, менеджмент, управление в общественных организациях.

Рассмотрим виды управления, связанные с разделением труда, с профессионализацией управления. Общей чертой для них является управление чужой деятельностью, различие же связано с целью и способом управления.

Целью государственного управления выступает установление порядка взаимоотношений между различными общностями людей: нациями, родами, работодателями и наемными работниками, мужьями и женами, политиками и чиновниками и т.д. Средством достижения указанной цели выступают институциональные решения, то есть права и обязанности.

Тем самым в государственном управлении главной является функция регламентации, а объектом управления, как правило, - взаимодействия управляемых субъектов, выделяемых по разным основаниям: по территориальному признаку, профессиональному, национальному, ролевому, политическому и так далее. Управляемые субъекты непрофессиональной деятельности образуют номинальную общность.

Государственное управление посредством регламентирования связано с созданием системы норм и контроля над их исполнением. Объектом такого управления выступает деятельность множества разнородных групп, которые находятся на одной территории. Объединить деятельность этих групп одним целевым проектом невозможно, поскольку каждая из них реализует какой-то один или несколько видов деятельности.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Функция регламентации является всеобщей, то есть реализуется всеми без исключения государствами, направлена как на всех членов данного общества, так и членов государства. Данная функция является также неотчуждаемой (регальной), она не может быть делегирована никаким другим группам людей.

Поскольку главным средством управления выступают институты (нормы), постольку государство использует принуждение как инструмент стимулирования для всех тех, кому эти нормы адресованы.

Нормативное регулирование, осуществляемое государствами, имеет тенденцию к расширению: первоначально охватывавшее гражданские и политические отношения, со временем оно распространяется и на трудовые отношения. Например, в современных условиях регламентируется минимальная заработная плата в целевых общностях, отношения руководителей и подчиненных, качество товаров и т.д. Эта экспансия положила конец эпохе свободного предпринимательства, когда все перечисленные вопросы решались руководством фирмы. И. Ансофф отмечает: «Принцип свободного предпринимательства ограничивается законами. Каковы бы ни были достоинства доктрины свободного предпринимательства, ее защита была неэффективной. С начала столетия, а особенно после Второй мировой войны, общество распространило контроль практически на все стороны деятельности фирм» [1, с.182].

Экспансия государства имеет свои пределы, о чем свидетельствует опыт СССР по сведению разнородных проектных общностей в одну большую проектную общность, выступавшую как единая фабрика. В данном случае государство уже не ограничивалось нормативной регуляцией, а становилось субъектом всего комплекса управленческих действий: целеопределе-ния, регламентирования, оценивания.

Государственное управление не сводится к регламентации. Государство по отношению к гражданам, а в монархических формах правления - к подданным, осуществляет различные сервисные функции. Наиболее общие из них: защита от внешней агрессии, социальная работа, содействие экономическому и научному развитию. Именно в этих сферах необходима и оправданна менеджеризация государственного управления, то есть применение форм и методов менеджмента для организации государственных услуг населению.

Муниципальное управление имеет целью организацию обеспечения общими услугами жителей муниципального образования [3, с. 667]. Совместное проживание порождает общие услуги в виде содержания общих дорог, освещения, водоснабжения, порядка и много другого.

Оказание услуг может осуществляться как организациями (унитарными, автономными), учреждаемыми органами местного самоуправления, так и коммерческими предприятиями, которые реализуют услуги на основе муниципальных заказов.

Управленческие инструменты, ради которых создаются муниципальные учреж-

дения или привлекаются частные организации, - это целевые решения. В целевых решениях фиксируется вид и объем муниципальных услуг для населения муниципального образования.

Менеджмент как вид управления имеет целью создание товаров и услуг, которые могут потребляться как отдельными людьми, так и их общностями. Субъекты управления в данной сфере организуют активность работников путем создания сложного проекта деятельности, направленного на достижение какой-либо цели, и контроля над его исполнением.

Менеджмент, как и муниципальное управление, работает с помощью целевых решений. Сказанное не означает, что в организациях, производящих индивидуальные товары и услуги, нет норм, дело в том, что основные нормы задаются государством и для менеджмента, и для органов местного самоуправления.

Управление другими людьми во всех вышеперечисленных типах управления может быть двояким: профессиональным и непрофессиональным. Для обозначения этих элементов в составе типов управления целесообразно ввести соответствующие термины. В качестве рабочих терминов можно предложить понятия «внешнее управление» и «делегированное управление».

Внешнее управление можно определить как управление тех людей, которые не входят в состав организованных общностей, делегированное управление - управление тех, для кого оно является профессиональной обязанностью. Примеры внешнего управления: деятельность акционеров в отношении акционерного сообщества, избирателей по отношению к органам государственной или муниципальной власти, собственника по отношению к управляющим на принадлежащих ему предприятиях.

Основание для внешнего управления негосударственными предприятиями и фирмами достаточно очевидно - это право собственности на капитал. Основания внешнего управления в сфере публичной власти требуют дополнительного изуче-

ния. Обычно в качестве такого основания указывают на право народа. На наш взгляд, это объяснение недостаточное. Дело в том, что долгое историческое время народы существовали, не обладая таким правом; история деспотий, авторитарных режимов - достаточное тому подтверждение.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Главным фактором, дающим народу право на управленческие функции, выступает его собственность на средства, за счет которых содержатся и государственная, и муниципальная власть. Налоги являются главным финансовым источником существования государства, а те, кто их платит, имеет право выбирать тех, кто их будет расходовать. В обществах, характеризующихся неразвитостью товарно-денежных отношений, использованием натуральных форм налогов доминировали деспотические режимы.

Во внешнем управлении реализуются, как правило, следующие функции: выбор управляющих, контроль над важнейшими направлениями их деятельности. Благодаря внешнему управлению высшие государственные чиновники становятся наемными работниками. При отсутствии делегированного внешнего государственного управления назначение высших чиновников становится делом самих высших чиновников в виде непосредственного назначения или наследования по какому-либо признаку. В демократических системах, напротив, лишь прямое внешнее управление оценивается как нормальное и естественное явление. В менеджменте, при отсутствии внешнего управления, собственник и менеджер совпадают в одном лице.

В заключение резюмируем сказанное о видах управления.

Функции управления сгруппированы в определенные комплексы, которые предлагается обозначить термином виды управления. Каждый вид управления может включать в себя свой набор функций, иметь доминирующую функцию, осуществляться разными субъектами. Основанием для выделения видов управления служат виды управленческого знания (нормативное и целевое), различие субъектов управления, характер управления.

1. Ансофф, И. Стратегическое управление [Текст] / И. Ансофф. - М.: Экономика, 1989. - С. 182.

2. Карданская, Н.Л. Управленческие решения: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям и направлениям. 3-е изд. [Текст] / Н.Л. Карданская. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.

3. Кобзаненко, В.А. Государственное управление: основы теории и организации [Текст] / В.А. Кобзаненко. Учебник. - М.: «Статут», 2000.

4. Костин, В.А. Менеджмент [Текст] / В.А. Костин, Т.В. Дуран. - М. Гардарики, 2008.с.334

5. Менеджмент [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/wiki/ %D0%9C%D0%B5%D0%BD%D0%B5%D0%B4%D0%B6%D0%B5%D1%80 (дата обращения: 18.04.2011 г.).

6. Правовое регулирование. Большой юридический словарь [Текст]. - М.: Книжный мир, 2002. с. 473.