CC BY
40
УДК 328.8 001: 10.24412/2071-6141-2024-3-18-33
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА
СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА БЕЛОРУССИИ И РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Д.Р. Вагапов
Рассматриваются организационные и функциональные характеристики институциональной структуры Союзного государства, закрепленной в Договоре о создании Союзного государства Белоруссии и России от 8 декабря 1999 г. Исследуется степень завершенности становления и фактические результаты деятельности Парламента Союзного государства, Высшего Государственного Совета, Совета министров и Постоянного комитета объединения. Отдельное внимание уделяется перспективе создания Суда Союзного государства, подчеркивается фактическое замещение роли органа Экономическим Судом СНГ. Посредством анализа положений Договора об образовании Союзного государства, проекта Конституционного Акта Союзного государства и экспертного дискурса относительно перспектив развития институциональной структуры объединения, делаются выводы о высокой степени значения конституционального закрепления форм и полномочий органов управления Союзного государства. На основе анализа предпринимаемых мер по интеграции Союзного государства, а в частности: реализации превалирующего количества экономических союзных программ над прочими; закрепления в качестве основных направлений интеграции на 2024-2026 гг. преобладающего количества мероприятий в области экономики и др., сделаны выводы о наличии приоритета в создании единого экономического пространства над дальнейшим развитием основных институтов власти Союзного государства и принятия Конституционного акта объединения на данном этапе интеграции.
Ключевые слова: институциональная структура, органы управления, Союзное государство, наднациональные институты.
Введение
Современные углубляющиеся процессы политико-экономической регионализации в международных отношениях усиливают роль интеграционных образований по всему миру. Происходит активизация региональных центров силы. Запад во главе с США теряет свои позиции глобального гегемона на фоне всё более провальной внешней политики, выраженной, например, в несостоявшейся попытке государственного переворота в Республике Беларусь (далее - РБ) в 2020 году, в отсутствии катастрофических последствий санкций для экономики Российской Федерации (далее - РФ) с 2022 года, в сближении России и Китая, в ухудшении отношений с рядом арабских стран, в потерях позиций на африканском континенте и др. Всё более отчетливо прослеживается тенденция к становлению многополярной системы международных отношений, где главную роль будут играть региональные центры силы в лице государств или, возможно, региональных наднациональных образований.
Интеграционные региональные объединения могут быть основой взаимодействия государств региона по вопросам как совместного повышения уровня экономического развития, так и обеспечения безопасности, таким образом создавая общую автономную территорию, обособленную от всего мира зону влияния и ответственности за процессы, происходящие в её рамках [9]. Наиболее неоднозначным, но при этом получившим за последние годы новый импульс актуализации на постсоветском пространстве, в силу подсанкционного состояния экономик РФ и РБ, а также в силу резкого увеличения риска возникновения прямой военной конфронтации с коллективным Западом, является Союзное государство Белоруссии и России (далее - СГБР). Базовые для органов управления СГБР предписания закреплены в Договоре о создании Союзного государства Беларуси и России (1999 г.) (далее - Договор) и сформулированы в проекте Конституционного акта Союзного государства (2005 г.) (не вступившего в силу). Система институтов управления СГБР, согласно Договору, включает следующие органы: Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд и Счетная палата Союзного государства (ст. 4) [10].
Теоретическая основа исследования
Акцентируя внимание на процессах построения институциональной структуры СГБР, необходимо отметить проработанность в научном сообществе различных подходов к определению приоритетности и очередности выстраивания гармоничного интеграционного процесса. Так, согласно концепции федерализма (А. Спинелли, А. Этциони и др.) именно наличие полной, четко выстроенной институциональной структуры наднационального объединения является основным залогом дальнейшего эффективного и всестороннего процесса интеграции [32]. Примечательно, что в логике соответствия федералистской концепции интеграции основной целью Договора обозначено «единение народов двух стран в демократическое правовое государство» (ст. 1) с наличием законодательного органа, исполнительной власти и судебной системы, а не союз государств. Это подчеркивает изначально обозначенное намерение создать именно единое политическое образование. Особый интерес в рамках анализа СГБР вызывает концепция федералиста А. Этциони, в которой предполагается необходимость межнациональной институциональной унификации государств -участников объединения посредством правового регулирования, что в дальнейшем должно, по его мнению, привести к постепенному автоматическому запуску всеобъемлющей интеграции [3]. В РФ и РБ уже имеются схожие черты в организации государственного управления и прослеживаются тенденции в унификации правовых систем государств. В то же время эксперт в области изучения вопросов российско-белорусской интеграции О. В. Бахлова подчеркивает, что основания Договора выстроены «...на со-
четании элементов федералистской и функциональной теорий» [4]. Согласно функционалистской концепции интеграции (Д. Митрани, Т. Пар-сонс и др.), фундаментальным фактором интеграционного процесса являются экономические и иные связи заинтересованных гражданских групп. В СГБР выстраиванию и развитию такого рода связей должно способствовать образование единого экономического пространства, что закреплено в качестве одной из целей СГБР в Договоре (ст. 2). С функционалистской позиции наличие завершенной наднациональной институциональной структуры имеет далеко не первостепенное значение для эффективности внутриинтеграционного взаимодействия. Но, например, неофункционалисты (Э. Хаас, Л. Линдберг, Дж. Най) признают важность политического объединения как результата установления тесных связей между гражданскими сообществами, обосновывая «интеграцию снизу» [33]. Разработке вопросов взаимодействия национальных и наднациональных органов власти в рамках интеграционных объединений также посвящены работы следующих исследователей: К. Л. Чайки, С. В. Грачевой, В. Е. Чиркина, Н. В. Варламовой, С. А. Барова и др.
Также при анализе органов управления СГБР необходимо учесть важность наличия четко сформулированных и закрепленных правовых основ их строительства. На сегодняшний день основополагающим документом СГБР выступает Договор, в котором, по мнению специалиста в области конституционного права С. Н. Бабурина, хотя и установлен перечень органов власти СГБР, их компетенции и форма реализации, однако принятие Конституционного акта, а в дальнейшем и Конституции, явилось бы наиболее основательной базой для дальнейшего строительства наднациональных институтов власти СГБР, «Договор лишь зафиксировал намерения сторон, провозгласил начало объединительных усилий. Он объективно не может быть стартом формирования союзного конституционного права как основы и иных отраслей системы права, с которой только и должно начинаться формирование нового права» [2]. Проблемы и перспективы становления СГБР представлены в работах исследователей О. В. Бахловой, И. В. Бахлова, С. Н. Бабурина, В. О. Жавнерчика, В. И. Дерена и др.
Как вопросы проработки стратегических сценариев интеграции, так и вопросы о приемлемых для государств - участников векторах развития непосредственно самих органов власти Союзного государства имеют дискуссионный характер в экспертном сообществе. Например, член-корреспондент Национальной академии наук Беларуси В. И. Шабайлов в своих работах делает акцент на необходимости построения органов власти СГБР с учетом принципов равенства суверенитетов государств и паритетности в представлении граждан Беларуси и России в органах власти [31]. Такая позиция не всегда имеет поддержку в экспертном сообществе ввиду того, что в самом Договоре предполагается как минимум неравное представительство в Палате Представителей гипотетического Парламента
СГБР, 75 депутатов от РФ и 28 депутатов от РБ (ст. 39). Разработка вопросов о формах и значении органов СГБР осуществляется также в работах следующих исследователей: Е. А. Абаевой, С. М. Киричука, В. П. Оче-редько, Д. В. Малышева и др.
Высший Государственный Совет Союзного государства
Наиболее важным полномочным органом объединения, обозначенным ст. 34 Договора как «высший орган Союзного государства», является Высший Государственный Совет Союзного государства (далее - ВГС СГ) [10]. Состав органа, согласно Договору, включает в себя следующие должностные лица: Президента РФ, Президента РБ, Председателя правительства РФ, премьер-министра РБ, Председателя Совета Республики РБ, Председателя Палаты Представителей РБ, а также Председателя Совета Федерации РФ и Председателя Государственной Думы РФ [10].
Глава одного из государств - участников занимает должность Председателя ВГС СГ, с возможностью согласованной ротации, однако механизм ротации ни разу не применялся за всю историю существования Союза Беларуси и России, а затем и Союзного государства. Председателем ВГС СГ бессменно является А. Г. Лукашенко. Но примечательно, что, несмотря на наличие, согласно 36 ст. Договора, особых полномочий у Председателя ВГС СГ, на сегодняшний день они имеют не более чем формальный характер и, конечно же, не наделяют его статусом главы Союзного государства.
ВГС СГ - периодически созываемый орган, на заседаниях которого решаются наиболее важные вопросы развития отношений РФ и РБ в рамках СГБР, в частности, принятие союзных программ и утверждение бюджета объединения, функционирование непосредственно самих органов СГБР, их учреждение и упразднение, утверждение дорожных карт в области функционирования СГБР и др. Принятие решений ВГС СГ осуществляется на принципе равенства государств - участников и требует достижения консенсуса сторон [10].
Отметим, что прошедшее в Санкт-Петербурге 29 января 2024 года очередное заседание ВГС СГ состоялось менее чем через год с прошедшего в Москве 6 апреля 2023 года, что можно расценивать как возможную тенденцию к учащающемуся характеру проведения заседаний раз в год [7]. Более раннее заседание прошло в 2021 году в дистанционном формате в силу пандемии СОУГО-19. Напомним, что тогда была принят Декрет ВГС СГ «Об Основных направлениях реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2021 - 2023 годы», в рамках которого был дан старт реализации 28 отраслевым союзным программам. Кроме того, были утверждены Военная доктрина и Концепция миграционной политики [12].
Рассматривая результаты заседания 29 января 2024 года, стоит отметить, что ВГС СГ рассмотрел итоги реализации вышеупомянутого, ранее принятого Декрета, а также утвердил новую дорожную карту мероприятий по интеграции «Основные направления реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2024-2026 годы», где основной акцент, как и в предыдущем Декрете, снова сделан на процессы интеграции и унификации в области экономики, что отвечает задаче создания единого экономического пространства. Документ содержит план союзных мероприятий на следующих направлениях взаимодействия государств: поддержка малого и среднего бизнеса с созданием единых конкурентных условий; подготовка условий создания общего финансового рынка; запуск работы налогового комитета объединения, рассмотрение вопросов о перспективах введения единой налоговой политики; определение условий функционирования объединенного рынка газа; разработка и актуализация нормативной базы функционирования единой транспортной системы СГБР; создание системы взаимного исполнения судебных постановлений судов государств - участников [8] и др. Также по результатам заседания была утверждена Стратегия научно -технологического развития Союзного государства на период до 2035 года [21], в рамках которой обозначены основные направления деятельности СГБР по формированию единого научно-технологического пространства.
Таким образом, важно отметить значительную роль ВГС СГ как высшего органа объединения, особо выделяющегося на сегодняшнем уровне поэтапной интеграции государств. Утверждение декретов, концепций, стратегий и направлений совместного развития и углубления интеграционных процессов - это важнейшие меры по дальнейшему движению РФ и РБ на пути создания общего пространства жизнедеятельности народов, проживающих на территории СГБР. Интенсификация интеграционных усилий государств наиболее отчетливо прослеживается в складывании определенной тенденции решений ВГС СГ по повышению темпов унификации проводимых политик государств в различных сферах. Однако приоритетным направлением всё еще остается создание единого экономического пространства, что, безусловно, отражает принципы неофункционалистского подхода к интеграции.
Парламент Союзного государства
Значимым органом СГБР выступает Парламентское Собрание Союза Беларуси и России (далее - ПС СБР). Согласно ст. 70 Договора: «До выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства функции Парламента Союзного государства выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России» [10]. Должно быть избрано 75 депутатов из Парламента РФ и 28 депутатов из Парламента РБ. Структура и функции
ПС СБР установлены Договором и Регламентом ПС СБР (далее - Регламент) от 13 июня 1997 года, в обновленной редакции от 22 июня 2006 года и последующими изменениями (последнее на данный момент - от 18 декабря 2023 г.). ПС СБР в своем составе имеет 72 депутата, по 36 представителей от парламентов РФ и РБ [26].
ПС СБР согласно Регламенту и Договору имеет обширные полномочия. Среди них «принятие законов и Основ Союзного государства» в сферах ведения СГБР, «принятие бюджета СГБР», «заслушивание докладов Председателя Высшего Государственного Совета Союзного государства (далее -ВГС) и Председателя Совета Министров (далее - СМ)» и другое [10].
ПС СБР активно способствует унификации права государств - участников СГБР посредством общей координации деятельности национальных парламентов и разработке модельных законодательных актов, работа над которыми только с 19 июня 2023 г. начала вводиться в правотворческую деятельность ПС СБР [23]. На сегодняшний день (апрель 2024 г.) единственный принятый Постановлением ПС СБР от 19 июня 2023 г. № LXIV-7 модельный законодательный акт - «О системе обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств Союзного государства» [22]. Также ведется разработка модельного законодательного акта «О приграничном сотрудничестве в Союзном государстве» [24]. Однако, несмотря на принятие ПС СБР декретов, постановлений, рекомендаций и концепций, а также на ведущийся процесс унификации законодательства государств - участников и наличия в статье 60 Договора положения, устанавливающего, что законы и декреты, принимаемые на уровне СГБР, имеют обязательный и всеохватывающий характер на территории всего интеграционного объединения, реализация законодательных полномочий ПС СБР не реализуется в полной мере, ввиду отсутствия практики принятия законов. Так, эксперт в области международного права С. В. Комендантов утверждает, что отсутствие единого правового пространства на территории СГБР связано именно с недоиспользованием потенциала правотворческой компетенции органов власти объединения [14].
В рамках ПС СБР функционируют 14 Комиссий по различным направлениям деятельности: Комиссия по безопасности и обороне, Комиссия по энергетике и транспорту, Комиссия по культуре, науке и образованию и др. Стоит отметить и функционирование с 2017 года Молодежной палаты при ПС СБР, сформированной в составе из 40 представителей молодежи России и Беларуси (по 20 от каждого государства), являющихся членами партий, законодательных органов, молодежных движений и т. д. Деятельность Молодежной палаты направлена на формирование среды и условий для более тесного взаимодействия молодежи государств - участников СГБР посредством разработки площадок и мероприятий для коммуникации в области науки, спорта, культуры и пр.
Помимо стандартного формата парламентских сессий и заседаний функционируют следующие площадки деятельности:
- «Правительственный час», в рамках которого происходит заслушивание представителей исполнительной власти СГБР по вопросам реализации наднациональных актов, межправительственных договоров и программ объединения; по итогам слушания, как правило, вносятся постановления ПС СБР;
- семинар при ПС СБР, созданный в 2006 году для активизации интеграционных процессов в СГБР посредством обсуждения стратегических задач объединения с задействованием экспертов, научных деятелей, представителей крупного бизнеса, государственных деятелей и депутатов государств - участников объединения; по итогам семинаров вырабатываются предложения и выводы, способствующие принятию решений по интеграции в области социальной политики, военно-технического сотрудничества, экономического сотрудничества и др.;
- парламентские слушания - формат, предполагающий обсуждение и выработку рекомендаций по вопросам, касающимся разработки законов, концепций и проекта бюджета СГБР [26].
Важна роль ПС СБР в принятии и контроле исполнения бюджета Союзного государства, который «в 2024 году составляет 6 млрд. 970,1 млн. руб., что на 38 % больше чем в 2023. В 2024 году планируется реализация 9 союзных программ, за реализацией которых будет следить ПС СБР. Это «Модернизация объектов тылового обеспечения, планируемых к совместному использованию в интересах обеспечения региональной группировки войск (сил) Республики Беларусь и Российской Федерации», «Совершенствование погранбезопасности Союзного государства», «Союз-Биомембраны», «Интелавто» и др. [28].
Таким образом, на сегодняшний день ПС СБР, несомненно, служит важной движущей силой интеграционных процессов СГБР. На базе форматов взаимодействия ПС СБР депутаты в рамках профильных комиссий совместно с экспертами различных сфер и представителями органов государственной власти РФ и РБ занимаются поиском решений по вопросам, являющимся точками соприкосновения между государствами в сфере экономики, военно-техническом сотрудничестве, науке, социальной, молодежной и миграционной политике [10; 22; 24; 28] и др. Осуществляется деятельность в области унификации законодательства РФ и РБ. Принятие бюджета и контроль над реализацией союзных программ также выступает важной частью деятельности ПС СБР.
Однако стоит признать, что в силу отсутствия чётких представлений о предполагаемой форме Союзного государства в его окончательном виде, проведение выборов Палаты Представителей затруднительно, соответственно, и полноценная законотворческая деятельность в СГБР не представляется пока возможной. В то же время трудности с реализацией зако-
нотворческой деятельности препятствуют созданию единого правового пространства на территории всего СГБР. В силу отсутствия четкого плана действий по дальнейшему строительству институтов власти СГБР в экспертном сообществе возникают предположения о разногласиях государств-участниц в вопросах, касающихся формы интеграции, в связи с этим делаются выводы о некоторой степени неактуальности Договора и несостоятельности проекта Конституционного акта 2006 г. [2]. По мнению автора статьи, необходима дальнейшая проработка вопросов по принятию Конституционного акта СГБР, в ходе которой будут согласованы позиции государств - участников по модели окончательной организации СГБР, в частности, начнет свою работу в полноценном варианте Парламент Союзного государства.
Совет Министров Союзного государства
Функции исполнительного органа власти СГБР исполняет Совет Министров Союзного государства (далее - СМ СГ) [10]. Основания реализации деятельности органа фиксируют Договор и утвержденное Постановлением ВГС СГ № 12 от 27.06.2000 «Положение о Совете Министров Союзного государства» с изменениями, принятыми 6 января 2014 г [19]. СМ СГ, согласно ст. 44 Договора, включает в свой состав Председателя, глав правительств РБ и РФ, министров иностранных дел, экономики и финансов, руководителей отраслевых и функциональных органов СГРБ, а также Государственного секретаря [10].
Председатель СМ СГ берет на себя руководство органом, и в его обязанности также входят представление ВГС СГ и ПС СБР докладов об итогах деятельности, исполнения бюджета, подписание актов СМ СГ, по поручению ВГС СГ представление СГБР в международном пространстве, посредством участия в переговорах и подписания договоров от имени СГБР (ст. 47 Договора) [10]. Председателем СМ СГ на сегодняшний день является Председатель Правительства РФ М. В. Мишустин.
Согласно Договору на СМ СГ возложены задачи по разработке направлений интеграции и развития СГБР, по разработке проекта бюджета и его исполнения, по реализации утвержденных задач в рамках направлений совместного развития, по разработке и внесению в Парламент СГБР проектов законов [10] и др.
Показательным в практике функционирования органа исполнительной власти является 53-е заседание СМ СГ, прошедшее в Москве 29 ноября 2023 г., на котором были подведены итоги проделанной работы по реализации положений Договора и 28 союзным программам. М. В. Мишусти-ным было заявлено о выполнении 90 % запланированных мероприятий, общее число которых за прошедший период достигало 990. Председателем СМ СГ была оглашена задача разработки новых направлений развития на
период 2024-2026 гг., утвержденных к настоящему времени на вышеупомянутом заседании ВГС СГ 29 января 2024 г. Также в рамках заседания были обсуждены и озвучены отдельные задачи по созданию условий для становления и развития совместного энергетического, транспортного, экономического секторов экономики государств - участников. Отдельное внимание было уделено необходимости социокультурного взаимодействия государств и разработке соответствующих совместных мероприятий [6].
Важный структурный элемент исполнительной власти СГБР - Группа высокого уровня СМ СГ (далее - ГВУ), созданная на базе Постановления СМ СГ от 18 июля 2012 г. № 26 и осуществляющая свою исполнительную деятельность на основании Договора. В должности сопредседателей ГВУ по решению СМ СГ назначаются заместители глав правительств государств - участников [18]. На заседаниях ГВУ присутствуют и приглашенные представители исполнительных органов власти государств -участников для обсуждения повестки заседаний СМ СГ и выработки своих предложений по достижению тех или иных актуальных задач.
Например, заседание ГВУ, прошедшее 12 марта 2024 г. в г. Минске, было посвящено обсуждению задач в области торгово-экономического сотрудничества государств - участников, в частности реализации совместных ранее принятых инвестиционных проектов. На повестке заседания стояли вопросы и о работе над утвержденными ВГС СГ 29 января направлениями реализации положений Договора [27].
Таким образом, стоит отметить, что основная деятельность СМ СГ представляет собой периодически созываемый формат работы для обсуждения и последующего утверждения декретов и постановлений, разработки и исполнения бюджета, а также подведения итогов деятельности по реализации союзных программ и направлений реализации положений Договора. Наличие ГВУ и профильных комитетов СГБР позволяет более оперативно и детально представителями органов исполнительной власти государств -участников в оперативной форме прорабатывать вопросы по осуществлению тех или иных конкретных задач. Необходимо отметить присутствие в системе исполнительной власти и таких элементов, как Таможенный комитет и Пограничный комитет.
Постоянный комитет Союзного государства
Постоянно действующий орган СГБР, функции которого, как замечает Д. В. Малышев, носят в основном технически-организационный характер [15], - Постоянный комитет Союзного государства (далее - ПК СГ), созданный Постановлением ВГС СГ № 13 от 27.06.2000 «О Положении о Постоянном Комитете Союзного государства» [20] и действующий на основании Договора [10]. Работу по координации и управлению органом выполняет Государственный секретарь СГБР, входящий в состав СМ СГ и
являющийся членом ГВУ. С 19 марта 2021 г. пост Государственного секретаря объединения занимает Д. Ф. Мезенцев, уже имеющий опыт нахождения в подобной должности, являвшийся с 2013 по 2016 г. Генеральным секретарем Шанхайской организации сотрудничества [16]. Важно отметить, что до назначения на должность Госсекретаря Д. Ф. Мезенцев был Чрезвычайным и полномочным послом РФ в Республике Беларусь.
ПК СГ является структурным элементом как ВСГ СГ, так и СМ СГ, оставаясь подотчетным последнему из названных. Функции органа включают в себя: выработку рекомендаций для органов власти СГБР и государств - участников в области интеграционного развития СГБР; подготовку повестки заседаний; предварительный анализ проектов концепций, программ и постановлений; координацию взаимодействия между органами власти СГБР [10].
Перспективы эволюции институциональной структуры Союзного государства
Анализируя имеющиеся функциональные особенности и вероятные перспективы развития органов власти СГБР, необходимо обратиться к оценкам экспертного и научного сообщества. В рамках дискурса о будущем институционального становления СГБР существуют различные предположения о наиболее эффективной или более вероятной форме организации структуры органов СГБР, их функциях и полномочиях, разрабатываются сценарии дальнейшего взаимодействия РФ и РБ в рамках объединения.
Автор статьи сходится во мнении с рядом экспертов о том, что наиболее весомым вкладом в развитие системы власти СГБР как наднационального образования стало бы принятие Конституционного акта Союзного государства, официальная разработка которого остановилась на создании проекта Конституционного акта 2006 г., который так и не был принят и вынесен на всенародное голосование в РФ и РБ. Именно Конституционный акт СГБР «определяет государственное устройство Союзного государства и его правовую систему» (ст. 62 Договора) [10]. Также общепринятым в научном сообществе является понимание Конституции «как закона, имеющего высшую юридическую силу и прямое действие, оказывающее непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти» и являющегося основой функционирования всего государства [30]. Важным вопросом остается, насколько СГБР всё еще планируется выстраивать как единое государство? Примечательно, что Европейский союз на сегодняшний день тоже не принял наднациональную Конституцию, несмотря на то, что её проект был уже готов и предварительно одобрен всеми на то время 25 государствами-участниками объединения в 2004 г. Среди причин провала проекта Конституции ЕС отмечаются поли-
тико-идеологические, экономические, религиозные и др. противоречия [13]. По нашему мнению, противоречия между РФ и РБ не являются столь обширными, как в ЕС, и имеют всё менее выраженный характер с начала 2020-х гг.
С точки зрения С. Н. Бабурина [2], Е. А. Абаевой [1], Д. В. Малышева [15], В. О. Жавнерчика [11] и др., решение вопросов о формах развития институциональной структуры СГБР связано с принятием Конституционного Акта, в котором будут пересмотрены и конкретизированы формы, функции и полномочия органов власти СГБР. Имеющийся вариант проекта Конституционного Акта, во многом дословно повторяющего текст Договора, С. Н. Бабуриным воспринимается как имеющий массу противоречий и недоработок в области функционирования органов власти СГБР [2].
Экспертами предлагаются несколько вариантов преобразований институциональной структуры объединения в рамках будущего Конституционного акта.
Согласно С. Н. Бабурину и ряду других исследователей необходимо учреждение должности единого главы СГБР, должность которого должен занимать Президент РФ [2]. Подчеркивается недостаточность наличия ВГС СГ, временно замещающего роль главы государства [15]. Однако, как и упоминается самими исследователями, РБ усматривает риски утраты суверенитета при подобном преобразовании СГБР, поэтому согласование данного положения на данном этапе интеграционного процесса представляется крайне сомнительным.
Также интересны идеи С. Н. Бабурина о назначении Президента РБ Председателем верхней палаты Парламента Союзного государства, в состав которой должны войти представители национальных парламентов, главы субъектов, представители религиозных конфессий и общественных движений [2]. Форма и функции будущей нижней палаты парламента СГБР, в силу стандартного подхода к своей организации в Договоре, экспертам в области изучения СГБР видятся приемлемыми.
Еще один аргументируемый вариант - приведение работы исполнительной власти СГБР к полноценному и постоянному осуществлению функций Союзного правительства с упразднением ПК СГ [2; 15]. Однако рассматривается вариант и с укреплением роли ПК СГ при более долгосрочном варианте строительства СГБР, с возложением на ПК СГ основных обязанностей по регулированию процессов интеграции [2].
Важнейшим условием в будущем принятого Конституционного акта СГБР является создание Суда Союзного государства, «призванного обеспечить единообразное толкование и применение настоящего Договора, нормативно-правовых актов Союзного государства» (ст. 50 Договора). Состав Суда СГБР, согласно Договору, включает в себя 9 судей, избираемых на 6 лет и назначаемых Парламентом СГБР [10]. На сегодняшний день прослеживается практика использования Экономического Суда СНГ, в ко-
торый на данный момент входят лишь судьи от РФ и РБ, в качестве механизма решения вопросов между РФ и РБ [17]. Тем самым Экономический Суд фактически в определенной степени выполняет роль Суда СГБР и снижает потребность в его создании на имеющемся этапе интеграции, в основе которого лежит сближение в области совместного регулирования экономических вопросов.
Работа Счетной палаты СГБР могла бы иметь важную роль в процессе работы системы налогообложения Союзного государства, а также в контроле над исполнением бюджета СГБР. Создание Счетной палаты объединения автору статьи видится одним из наиболее близких во временной перспективе направлений интеграции, учитывая имеющийся трек по наиболее тесному выстраиванию интеграционного процесса именно в области формирования единого экономического пространства.
Таким образом, отсутствие строгой регламентации форм и полномочий органов власти СГБР Конституционным актом создает ряд трудностей с определением итоговой формы выстраивания институциональной структуры СГБР, на базе чего образуется область для дискуссий в экспертном и научном сообществе. Обсуждение наиболее эффективной формы органов власти СГБР касается не только вариантов создания еще не сформированных институтов, но и преобразования имеющихся. Основным фактором развития институциональной структуры СГБР, конечно, является и фактическая реализация того или иного стратегического сценария развития объединения, прогнозированию которых посвящено множество научных работ [5; 29; 11; 15].
Заключение
Функционирование существующей институциональной системы СГБР отражает выбранный поэтапный и постепенный курс сближения РФ и РБ в рамках интеграционного процесса. Отсутствие завершенности структурного и функционального наполнения системы управления объединения обосновано отсутствием запроса государств на решение более объемных совместных задач, чем тех, что имеются на сегодняшний день. На данном этапе интеграции основная работа в рамках объединения всё еще ведется в области унификации законодательства государств, формирования единой экономической системы, совместной реализации союзных программ, разработки и принятия концептуальных документов СГБР.
Важно отметить имеющийся в экспертном и научном сообществе ряд предложений, связанных с формированием будущей институциональной структуры СГБР. Трудности в принятии решений о дальнейшем выстраивании органов управления СГБР связываются с отсутствием конституционно закрепленных их форм и функций. Разработка нового или актуализация имеющегося проекта Конституционного акта СГБР, по нашему мне-
нию, является базовым условием старта новых масштабных институциональных преобразований объединения, которые необходимы для установления прочной и эффективной системы управления в рамках СГБР, вне зависимости от выбранной по итогу конкретной модели интеграции.
Примечательным и соответствующим официальной позиции СГБР на сегодняшний день служит высказывание от 22 декабря 2020 г. прежнего Государственного секретаря СГБР Г. А. Рапоты, в котором он заявил о том, что принятие Конституционного акта является преждевременным и что в первую очередь необходимо решить вопросы, относящиеся к созданию единого экономического, транспортного, информационного пространства [25].
На сегодняшний день прослеживается тенденция по интенсификации интеграционных процессов в области экономики и обеспечения безопасности, что должно в силу объективных внешних и внутренних факторов сыграть роль катализатора интеграционного процесса и в плоскости выстраивания прочной институциональной структуры СГБР. Однако принятие Конституционного акта СГБР хотя и имеет принципиальное значение для дальнейшего становления СГБР как полномасштабной интеграционной системы, во многом зависит от политической воли представителей высшего уровня политической власти государств - участников объединения.
Список литературы
1. Абаева Е.А. Создание общего института главы государства в системе интеграционных процессов Союзного государства России и Белоруссии // Правовая культура. 2022. № 1. С. 100-102.
2. Бабурин С.Н. Конституционный акт Союзного государства: несостоятельность официального проекта и необходимость альтернативы // Государство и право. 2019. № 10. С. 7-25.
3. Баров С. А. Западные теории региональной интеграции // Казачество. 2022. № 64. С. 50-64.
4. Бахлова О.В. Функциональная модель интеграции: теоретико-концептуальные основы и практическая реализации // Гуманитарий: актуальные проблемы гуманитарной науки и образования. 2008. № 7. С. 112119.
5. Бахлова О.В., Бахлов И.В. Сценарии эволюции Союзного государства Беларуси и России: ценности и прагматика // Гуманитарий: актуальные проблемы гуманитарной науки и образования. 2022. Т. 22. № 1. С. 926.
6. В Москве состоялось 53-е заседание Совета Министров Союзного государства [Электронный ресурс]. URL: https://e-cis.info / news / 568 / 114030 / ?ysclid=lv6tnma8xn584734125 (дата обращения: 18.04.2024).
7. В Санкт-Петербурге прошло заседание Высшего Госсовета Союзного государства [Электронный ресурс]. URL: https://xn--c1anggbdpdf.xn--p1ai/ (дата обращения: 05.04.2024).
8. Декрет от 29 января 2024 г. № 2 «Об Основных направлениях реализации положений Договора о создании Союзного государства на 2024 -2026 годы» [Электронный ресурс]. URL: https://soyuz.by/ (дата обращения: 06.04.2024).
9. Дерен В.И. Союз России и Белоруссии: становление и проблемы развития // Экономический журнал. 2021. № 4. С. 61-77.
10. Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. [Электронный ресурс]. URL: https://xn--c1 anggbdpdf.xn--p 1 ai/docs/item/236184/ (дата обращения: 10.04.2024).
11. Жавнерчик В.О. Конституционно-правовое развитие Союзного государства Беларуси и России // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2019. № 4. С. 111-115.
12. Заседание Высшего Госсовета Союзного государства [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/67066 (дата обращения: 05.04.2024).
13. Казаринова Д.Б. Конституция ЕС: сущность, причины провала и возможные перспективы // Вестник Российского университета дружбы народов. 2007. № 1. С. 84-93.
14. Комендантов С.В. Международно-правовые проблемы современного международного экономического правопорядка: монография / под ред. В.М. Шумилова. М.: ВАВТ, 2024. 176 с.
15. Малышев Д.В. Союзное Государство Российской Федерации и Республики Беларусь: институционализация и современное состояние // Постсоветские исследования. 2019. Т. 2. № 8. С. 1551-1562.
16. Официальный сайт Постоянного комитета Союзного государства [Электронный ресурс]. URL: https://xn--c1 anggbdpdf.xn--p 1 ai/premier/ (дата обращения: 18.04.2024).
17. Очередько В.П. Развитие судебных органов интеграционных объединений на постсоветском пространстве // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина. 2021. № 5. С. 179-187.
18. Постановление № 26 от 18 июля 2012 г. «О создании Группы высокого уровня Совета Министров Союзного государства» [Электронный ресурс]. URL: https://xn--c1 anggbdpdf.xn--p 1 ai/docs/item/236855/ (дата обращения: 20.04.2024).
19. Постановление Высшего Государственного Совета № 12 от 27.06.2000 «О Положении о Совете Министров Союзного государства» (с изм. от 6 января 2014) [Электронный ресурс]. URL: https://xn--c1 anggbdpdf.xn--p 1 ai/docs/ (дата обращения: 10.04.2024).
20. Постановление Высшего Государственного Совета № 13 от 27.06.2000 «О Положении о Постоянном Комитете Союзного государства» [Электронный ресурс]. URL: https://xn--c1 anggbdpdf.xn--p 1 ai/ (дата обращения: 13.04.2024).
21. Постановление от 29 января 2024 г. № 2 «О Стратегии научно-технологического развития Союзного государства на период до 2035 года» [Электронный ресурс]. URL: https://soyuz.by/ (дата обращения: 12.04.2024).
22. Постановление Парламентского Собрания от 19 июня 2023 г. № LXIV-7 «О модельном законодательном акте «О системе обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств Союзного государства» [Электронный ресурс]. URL: https://soyuz.by/ (дата обращения: 15.04.2024).
23. Постановление Парламентского Собрания от 19 июня 2023 г. № LXIV-8 «О проекте Положения о подготовке, рассмотрении и принятии модельных законодательных актов Парламентского Собрания Союза Беларуси и России» [Электронный ресурс]. URL: https://belrus.ru/act/4651/ (дата обращения: 15.04.2024).
24. Предварительный проект модельного законодательного акта о приграничном сотрудничестве одобрен депутатами Парламентского Собрания [Электронный ресурс]. URL: https://belrus.ru/ (дата обращения: 07.04.2024).
25. Рапота Г. Сверхдержава из Союзного государства - это фантазии [Электронный ресурс]. URL: https: //ria. ru/20201222/rapota- 1590238767.html (дата обращения: 08.04.2024).
26. Регламент Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 22.06.2006 [Электронный ресурс]. URL: https ://belrus. ru/info/regl ament-ps/ (дата обращения: 15.04.2024).
27. Сайт Парламентского Собрания Союза Беларуси и России [Электронный ресурс]. URL: https://belrus.ru/ (дата обращения: 05.04.2024).
28. Состоялось заседание Группы высокого уровня Совета Министров Союзного государства. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/51091/ (дата обращения: 17.04.2024).
29. Союзные парламентарии утвердили бюджет Союзного государства на 2024 год [Электронный ресурс]. URL: https://xn--c1 anggbdpdf.xn--p1ai/ (дата обращения: 10.04.2024).
30. Суздальцев А.И. Кризис Союзного государства Белоруссии и России // Мировая экономика и международные отношения. 2020. Т. 64. № 3. С. 56-67.
31. Чайка К.Л. Публичные полномочия органов интеграционного объединения // Правовая политика и правовая жизнь. 2023. № 2. С. 204213.
32. Шабайлов В.И. Союзное государство: состояние и перспективы // Правовое обеспечение инновационного развития экономики Республики Беларусь: материалы Междунар. науч.-практ. конф. 2010. С.64-67.
33. Etzioni A. Political Unification. On Building Supranational Communities / A. Etzioni. Maryland: Lexington Books, 2002. 400 p.
34. Nye J.S. Soft Power. The Means to Success in World Politics / J.S. Nye. New York: Public Affairs, 2004. 191 p.
Вагапов Данат Рашитович, аспирант, преподаватель, [email protected], Россия, Саранск, Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва
Научный руководитель: Бахлова Ольга Владимировна, д-р полит. наук, доц., olga.hahlova a mail.ru, Россия, Саранск, Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва
THE INSTITUTIONAL STRUCTURE OF THE UNION STATE OF BELARUS AND RUSSIA: STATE AND PROSPECTS
D.R. Vagapov
The organizational and functional characteristics of the institutional structure of the Union State, enshrined in the Treaty on the Establishment of the Union State of Belarus and Russia dated December 8, 1999, are considered. The degree of completion of the formation and the actual results of the activities of the Parliament of the Union State, the Supreme State Council, the Council of Ministers and the Standing Committee of the Union are being investigated. Special attention is paid to the prospect of creating a Court of the Union State, emphasizing the actual replacement of the role of the body by the Economic Court of the Commonwealth of Independent States. By analyzing the provisions of the Treaty on the Formation of the Union State, the draft Constitutional Act of the Union State and expert discourse on the prospects for the development of the institutional structure of the association, conclusions are drawn about the high degree of importance of the constitutional consolidation of the forms and powers of the governing bodies of the Union State. Based on the analysis of the measures taken to integrate the Union State, and in particular: the implementation of the prevailing number of economic union programs over others; consolidation as the main directions of integration for 2024-2026. According to the prevailing number of measures in the field of economics, etc., conclusions are drawn about the priority in the creation of a single economic space over the further development of the main institutions of power of the Union State and the adoption of the Constitutional Act of Unification at this stage of integration.
Key words: institutional structure, governing organs, Union State, supranational institutions.
Vagapov Danat Rashitovich, postgraduate, assistant, [email protected], Russia, Saransk, National Research Ogarev Mordovia State University
Scientific supervisor: Bakhlova Olga Vladimirovna, doctor of political science, do-cent, olgabahlovaqmailru, Russia, Saransk, National Research Ogarev Mordovia State University
