CC BY
13
А. КАЗАННИКОВ, аспирант Института экономики РАН
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОСНОВА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ТРАНЗИТИВНОЙ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ
В исторической ретроспективе вопрос землепользования и землевладения как определяющая характеристика системы земельных отношений занимал и занимает ключевое место, являясь предметом дискуссий множества поколений. В поисках решения вопроса о распределении и перераспределении доходов, полученных от возделывания и владения земельным участком, правом проживать на определенной территории страны с особенным ландшафтом, уникальным плодородием почв и набором полезных ископаемых, месторасположением относительно других государств, морских и дорожных путей, - разворачивались войны и революции, разрабатывались теории. Разброс теоретических и практических способов и методов решения проблемы диаметрально отличаются друг от друга - от жестоких кровопролитий до псевдонаучных и идеализированных разработок. Постоянная неудовлетворенность части населения складывающейся системой земельного оборота свидетельствует о незавершенности теорий земельных отношений и о наличии вакуума, который требует своего объективного заполнения вне зависимости от политического режима, экономического устройства или сознания каждого отдельного человека. При этом данный вакуум представляет собой сложную динамическую эволюционирующую систему, требующую глубокой фундаментальной работы, особенно в условиях социально-экономических преобразований.
Этот вакуум обладает высоким заряженным потенциалом энергии, который может быть как положительным, так и отрицательным, поэтому от того, каким образом с ним обращаться зависит прогрессивность или регрессивность влияния трансформационных процессов на экономическую систему. Реформа, играя важную роль в развитии общества, особенно реформа земельных отношений, представляет собой целенаправленное, предполагается прогрессивное изменение институтов. При этом изменения могут происходить как по спирали, так и по прямой траектории. Государственный курс проведения земельной реформы может носить эволюционный, революционный или инерционный характер в зависимости от выбранного способа адаптации субъектов рыночных отношений к вновь зарождающимся условиям функционирования экономики.
Направление изменения земельных отношений можно анализировать с позиций глобальных - увеличение численности населения земного шара, проблема голода, уменьшение размера обрабатываемых и пригодных для сельского хозяйства земель, риск замедления темпов научно-технического прогресса, темпов совершенствования технологии обработки почвы. Можно с позиций макроэкономических: возникают сходные проблемы, сопряженные с продовольственной безопасностью государства, развитием сельских территорий, дисбалансом в распределительных и перераспределительных отношениях между отраслями народного хозяйства и между предприятиями одной отрасли.
Трансформация системы земельных отношений на современном этапе
Завершилось пятнадцатилетие реформирования российской экономической системы. Однако, процесс трансформации системы земельных отношений - процесс качественного
преобразования социально-экономических отношений по поводу пользования, распоряжения и владения земельными ресурсами не является завершенным. Так, по-прежнему возникают институциональные преграды по движению земельного рынка в сторону распределения и перераспределения в руках наиболее эффективных собственников, не разработан социально-рыночный механизм вывода сельского хозяйства из системного кризиса. Уникальность положения экономики страны заключается в том, что наряду с уже существующими проблемами развития, связанными с транзитивным характером всей социально-экономической системы, нарождаются и выявляются новые перекосы, особенно в сфере распределения доходов от использования рентообразующих факторов в процессе производства. Все это свидетельствует о незавершенности реформационных процессов, требующих детальной научной разработанности.
Трансформация системы земельных отношений вызвана, с одной стороны, объективным процессом, связанным со сменой социалистического способа производства на иной способ хозяйствования, что предопределило иные, рыночные взаимоотношения между обществом, государством и субъектами экономики по поводу пользования земельными ресурсами, где во главу угла поставлена конкуренция, монополия частной собственности на землю, личная инициатива. С другой стороны, особенный статус земельных ресурсов в воспроизводственных отношениях предопределил специфический характер преобразования системы земельных отношений, что обусловлено их природным происхождением и, как следствие, высокой степенью влияния на них природно-климатических условий.
Совокупность отношений, связанных с распределением прав владения и пользования земельными ресурсами между обществом, бизнесом и государством, законодательная регламентация экономических, социальных и институциональных основ рыночного оборота и хозяйственного использования, обеспечение правовых гарантий участникам земельного рынка, а также все процессы, прямо или опосредованно влияющие на развитие и становление механизмов эффективного использования земельного фонда, образуют систему земельных отношений.
Ядром системы земельных отношений выступает земля, которая является стратегическим государственным ресурсом. От степени эффективности его использования в процессе хозяйственной деятельности экономическими субъектами зависит социально-экономическое и экологическое положение в стране, территориальная целостность. Поэтому в контексте определения безопасности государства, она рассматривается как базис.
Земельные ресурсы как основа безопасности1
1 Рисунок составлен на основании: А.А. Варламов, С.Н. Волков, П.Ф. Лойко. Совершенствование системы управления земельными ресурсами Российской Федерации // Вестник Российской академии естественных наук. Том 5. - М. - 2005. - №2. С. 88.
Рис. 1.
Перераспределение земли в условиях трансформирующейся рыночной экономики (трансформация, с одной стороны, - эволюционный скачок, с другой - переходный период - часть трансформационного процесса, которая представляет период активных трансформационных преобразований, включая проведение реформ2) носит
перманентный характер, поэтому создание институционального механизма, способного обеспечить планомерность такого процесса, является необходимостью, продиктованной объективной реальностью. «Для того, чтобы предотвратить возможные негативные последствия расширения оборота земли, необходимо законодательное закрепление положений о праве приобретения сельхозугодий только лицами, обязавшимися использовать землю для сельскохозяйственного производства, - отмечает профессор Г.И. Шмелев, - к тому же имеющими специальное образование, опыт практической работы в сельском хозяйстве, а также зафиксировать право изъятия неиспользуемых сельхозугодий у их собственников с передачей земель в резервные фонды государства или органам сельского самоуправления»3.
Вообще, необходимость государственного регулирования рыночных земельных отношений обуславливается рядом причин:
- общество заинтересовано в исполнении контроля за эффективным использованием земельных ресурсов;
- общество располагает широкими возможностями контроля за деятельностью каждого землевладельца и землепользователя (государство в состоянии обеспечить верховенство общественных интересов над индивидуальными, диктовать хозяйствующим субъектам «правила игры», менять содержательное наполнение прав землевладельцев и землепользователей);
- каждый хозяйствующий субъект, вовлеченный в земельные отношения, заинтересован в эффективности работы государственной системы в области земельных правоотношений, в обеспеченности земельного рынка соответствующей инфраструктурой4.
К основным факторам, влияющим на эффективность функционирования сельских земельных рынков, относятся несовершенство рынков труда, капитала, природноклиматические условия и естественное плодородие почв, межотраслевой дисбаланс в
2 См.: Любимцева С.В. Трансформация экономических систем / С.В. Любимцева. - М.: Экономист, 2003. С. 24.
3 См.: Шмелев Г.И. Аграрная политика и аграрные отношения в России в ХХ веке. - М.: Наука, 2000. С. 247.
4 См, например, Беленький В. Российский рыночный землеоборот: миф или реальность? // Вопросы экономики. - М.: 1998. - №11. С. 98.
экономике, ограниченные для сельского хозяйства возможности экономии на масштабах производства, несовершенство институциональной основы функционирования земельного рынка.
Основная причина несовершенства рынков труда заключается в низком уровне заработной платы в сельском хозяйстве в сравнении с отраслями народного хозяйства, что, в свою очередь, предопределяет низкую привлекательность отрасли для молодых специалистов. Так, за период 1970 - 2004 гг. численность занятых в сельском хозяйстве России к общей структуре занятых в экономике сократилось с 19,1 % до 10,4 %. Одновременно размер среднегодовой заработной платы по отношению к аналогичному показателю в целом по экономике уменьшился с 74,4 % до 41,4 %5.
Несовершенство рынков капитала имеет двойственную структуру. С одной стороны, доступ кредитных ресурсов под залог земельных участков необходим для обеспечения финансовой устойчивости сельскохозяйственных предприятий. С другой стороны, в силу низкой инвестиционной привлекательности сельского хозяйства земли сельскохозяйственного назначения недооценены. Следовательно, под земельную ипотеку возможно привлечь только сравнительно ограниченное количество денежных средств. Также существует вероятность перехода в собственность кредитной организации земельного участка в силу неплатежеспособности или нерационального использования полученных средств субъектом хозяйствования. Такое может произойти, например, вследствие неблагоприятных природно-климатических условий, что по-прежнему играет подчас доминирующее значение при формировании себестоимости произведенной продукции в условиях неразвитости института страхования от неурожаев и других рисков.
Межотраслевой дисбаланс в экономике связан с институциональными перекосами в распределении и перераспределении прибыли по отраслям народного хозяйства. Как видно из данных таблицы 1, рентабельность активов в аграрном секторе была сравнительно низкой вплоть до 2003 г., опережая лишь жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). В 2004 г. она составила 4 %, что превысило аналогичный показатель в ЖКХ, строительстве, транспорте, оптовой торговле. С одной стороны, низкий показатель рентабельности активов свидетельствует о сравнительно низком органическом строении капитала в сельском хозяйстве. Однако в условиях интенсификации производственного процесса денежный эквивалент необоротных и оборотных активов нивелируется. Соответственно, способность отрасли приносить добавленную стоимость в форме прибыли на 1 рубль вложенных средств видится равновозможным при прочих равных условиях. С другой стороны, размер получаемой прибыли, помимо всего прочего, зависит от комплекса рыночных факторов, таких как низкая эластичность спроса на сельскохозяйственную продукцию, большое количество мелких разрозненных товаропроизводителей, низкая информированность рынка о его состоянии и конъюнктуре.
Таблица 1
Рентабельность активов по основным отраслям экономики России (в %)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Всего в экономике 5,3 1,3 1,7 -0,9 5,0 7,6 6,1 4,3 5,9 8,5
Промышленность 7,4 2,2 2,3 -0,2 8,7 12,9 8,8 5,6 6,3 10,5
5 См.: Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб./Росстат. - М., 2006. С. 149, 190.
Сельское хозяйство 0,3 -2,0 -2,5 -4,0 1,5 2,0 3,1 -0,1 0,3 4,0
Строительство 12,4 3,5 2,5 0,4 2,6 4,6 5,1 3,4 3,5 3,0
Транспорт 5,6 1,4 2,2 2,6 4,9 5,2 4,5 1,7 3,3 3,8
Связь 15,4 7,8 9,4 -4,2 8,0 11,6 13,7 10,8 14,6 12,1
Торговля и общественное питание 7,2 3,3 3,8 -4,7 3,0 7,5 6,5 5,4 7,0 12,1
Оптовая торговля продукцией производственнотехнического назначения 5,7 2,3 3,2 0,7 4,3 3,6 3,6 2,3 3,5 3,5
Жилищно- коммунальное хозяйство 0,3 0,04 -0,1 -0,6 -0,4 -0,2 -0,2 -0,4 -0,4 -0,5
Источник: Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб./Росстат. - М., 2006. - С. 641.
Ограниченные для сельского хозяйства возможности экономии на масштабах производства имеют противоречивые корни. Фактически экономия средств, обусловленная ростом масштабов производства, может быть связана с наличием неделимых факторов производства или фиксированных затрат на его организацию, что изначально определяет диапазон размера ферм, в котором средние издержки производства тем ниже, чем меньше размеры ферм6. С другой стороны, отмечается, что с увеличением размера фермы, уменьшается производительность труда, что часто обусловлено различием в качестве земли, поскольку крупные сельскохозяйственные предприятия имеют тенденцию возделывать менее плодородные почвы и выращивать менее трудоемкие культуры. По результатам 2005 г. хозяйства населения России произвели 91,6 % картофеля, 80,3 % овощей, 51,8 % скота и птицы на убой (в живом весе), 51,8 % молока. За аналогичный период 80,2 % зерна, 87,8 % сахарной свеклы, 72,5 % семян подсолнечника, 74,1 % яиц. 45,2 % молока, 45,7 % скота и птицы на убой (в живом весе) было произведено в сельскохозяйственных организациях7. Анализ структуры произведенной продукции по категориям хозяйств показывает, что хозяйства населения производят преимущественно продукцию, не требующую больших материальных затрат и специальных технических средств для возделывания, что сказывается на рынках аренды и купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения. При выращивании капиталоемких культур, необходимых для животноводческой отрасли,
сельскохозяйственные организации стремятся к экономии на масштабах. Однако хозяйства населения, способные к мобильному возделыванию небольших участков земли, довольствуются наличным положением и извлекают выгоду в условиях, когда уровень компенсации от работы на собственной земле превышает возможный доход от работы наемным работником.
Монополия частной собственности на землю как объект хозяйствования представляет собой противоречивое единство монополии и конкуренции. Земельная собственность и ограниченность земельных ресурсов обеспечивают землевладельцу монопольное право на определение приоритетов и целей использования располагаемых ресурсов, что
6 См.: Дейнингер К. Земельная политика в целях развития и сокращения бедности / Пер. с англ. - М.: Издательство «Весь Мир», 2005 С. 107.
7 См.: Основные показатели сельского хозяйства в России в 2005 году. - М., 2006. С. 15, 20.
затрудняет открытие новых предприятий, возможно более эффективных на данных землях. Однако в случае развитого рынка аренды земельных участков данный процесс может идти и в противоположном направлении. Например, когда условия аренды носят долгосрочный характер, доступ к финансовым ресурсам под залог прав аренды не затруднен притязаниями собственника земельного участка, а права аренды институционально закреплены. В этом случае землепользователь и землевладелец одинаково эффективно используют земельный участок при прочих равных условиях.
В условиях многообразия природно-климатических условий на территории России также различно и плодородие почв, что определяет степень пригодности земель для ведения сельскохозяйственного производства. В период трансформации системы земельных отношений площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 1 730, 2 тыс. га. При этом площадь пашни уменьшилась на 8 %, площадь под сенокосами и пастбищами увеличилась на 4 %. В абсолютных величинах за 1990-2005 гг. площадь сельскохозяйственных угодий сократилась с 222 409 тыс. га до 220 679 тыс. га, площадь пашни - с 132 304 тыс. га до 121 780 тыс. га, площадь сенокосов и пастбищ увеличилась с 87 890 тыс. га до 92 099 тыс. га8. То есть в структуре сельскохозяйственных угодий наблюдается уменьшение доли пашни и увеличение доли сенокосов и пастбищ, залежи. Изменение структуры связано с изменением потребностей сельскохозяйственных товаропроизводителей в землях соответствующего назначения.
Земельный рынок испытывает прямую зависимость от уровня совершенства и согласованности действий институтов, образующих институциональную основу функционирования рыночного и внерыночного оборота земельных ресурсов. Институты земельного рынка, как и собственно институты, подразделяются на формальные и неформальные. Институты земельных отношений выступают как «правила игры» в обществе, регламентирующие распределение и перераспределение земельных ресурсов.
Формальные институты земельного рынка включают институты нормативно-правового характера, которые формируют юридическую основу земельных отношений, институты государственных органов власти, образующие систему государственного управления земельными ресурсами, и институты экономических отношений, которые определяют состав и структуру землепользователей и землевладельцев, характер земельных отношений. К неформальным институтам земельного рынка относятся традиции и обычаи, ментальность, отношение общества к многообразию форм собственности на факторы производства. Способы проявления и состояние данных институтов зависит и от воспитания поколения, и от общественных ценностей, и от культурного просвещения.
Формальные и неформальные институты земельных отношений функционируют в условиях неопределенности и риска. С одной стороны, это проявляется в том, что земельные ресурсы задействованы в системе экономических отношений и их состояние, условия использования отражают общую социально-экономическую картину страны. С другой стороны, своими плодородными свойствами, ландшафтом они выступают движущей силой к соответствующему её использованию, т.е. способность земли приносить рентный доход повышает её потенциальную инвестиционную привлекательность.
Корреляция между эффективностью функционирования институтов земельного рынка и социально-экономическими отношениями прямая, носит перманентный характер, имеет ярко выраженные прочные связи, что определяется самой
8 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2005 г. - М., 2006.
диалектической природой отношений между земельными ресурсами и участниками общественной системы. Поэтому система мер по совершенствованию институтов земельного рынка, с одной стороны, должна стимулировать ведение устойчивого земледелия, с другой стороны, должна быть направлены на совершенствование институтов государственного управления земельными ресурсами, законодательного регулирования земельного оборота, развитию собственно рыночных институтов. Осуществление мер по совершенствованию институтов земельного рынка является комплексным процессом движения к устойчивому землепользованию и землевладению, которое способно привести к снижению институционального риска. Отвечая критерию институциональной сбалансированности интересов рыночного хозяйствования, этот процесс рассматривается как базис распределительных отношений по поводу отношений собственности на земельные ресурсы и предельной полезности её использования для общества. При этом они стремятся к тому, чтобы государственные цели совпадали с целями общества, а цели общества - с целями бизнеса.
Таким образом, совершенствование институтов земельного рынка есть системное влияние на весь процесс трансформации земельных отношений в диалектическом единстве с процессами социально-экономических преобразований. На современном этапе становления рыночных отношений особую актуальность приобретает вектор направленности реформирования институциональной основы оборота земельных ресурсов и минимизация институционального риска.
Представляется, что стратегия сокращения данного вида риска возможна при соблюдении следующих основных принципов трансформации институтов земельного рынка как внешних форм проявления регуляторов природно-ресурсного потенциала (рис. 2):
- принцип преемственности, который базируется на дискретности и инертности институциональной основы земельных отношений, где ядром системы выступают земельные ресурсы, которые строго ограниченны в пространстве определенной территории (земного шара, страны, региона, района, города), следовательно, и «новые», и «старые» институты должны учитывать этот концептуальный фактор;
- принцип комплиментарности (взаимодополняемости) основывается на том, что вновь создаваемые институты через систему промежуточных звеньев или напрямую контактируют с уже функционирующими институтами, которые часто также нуждаются в реформировании. Так, институт частной собственности на землю, возникший в России в начале 90-х годов, вступил в отношения с институтом государственной собственности, который находился в стадии своего преобразования на собственность федеральную, субъекта федерации и муниципальную;
- принцип кумулятивности заключается в целенаправленности действий в создании институтов, способных повысить эффективность использования земельных ресурсов в данный конкретный момент времени, выступить в роли положительно направленного заряда. Примером этого служит институт земельных долей: когда между крестьянами были распределены формальные права владения неопределенными по территории сельскохозяйственными землями, что послужило стабилизатором социального напряжения в сельской местности;
- принцип эволюционного детерминизма предполагает последовательность в создании новых институциональных форм, когда «старые» институты, совершенствуясь, преобразуются в «новые», предполагается более эффективные. Например, при кооперации крестьянско-фермерских хозяйств форма частной собственности может
преобразовываться из индивидуальной в коллективно-долевую;
- принцип инновационности подразумевает, что вновь создаваемые институты отвечают требованиям складывающихся социально-экономических отношений и направлены на их улучшение и развитие. Примером этого является институт кадастровой оценки земельных участков.
Схема институциональных изменений системы земельных отношений
Рис. 2.
Построение экономики землепользования и землевладения, направленной на человека, невозможно без создания прозрачного механизма распределения и перераспределения земельных ресурсов между членами общества в векторе социального рыночного хозяйствования на земле и в соответствии с требованиями устойчивого развития и поддержания экосистемы. Поэтому соблюдение указанных теоретикометодологических предпосылок при земельных преобразованиях могут выявить институты, нуждающиеся в реформировании, повысить скорость данных процессов за счет сокращения трансформационных и транзакционных издержек, и, самое главное, будут стимулировать повышение эффективности системы земельных отношений как одного из приоритетных направлений макроэкономического развития.
Роль земельного кадастра и рентного налогообложения в совершенствовании
земельных отношений
Земельный фонд страны как объект управления выступает сложной многоступенчатой и многофункциональной системой, которая охватывает, прежде всего, социальный, политический и экономический аспекты. Ценность земли как общественного достояния
является одним из определяющих моментов при разработке экономической и социальной политики, что выражается, в первую очередь, в способах и методах распределения и перераспределения природной ренты между членами общества.
Особенности управления земельными ресурсами страны
Особенности управления земельными ресурсами страны
Политический аспект: Социальный аспект: Экономический аспект:
1. Поддержка 1. Увеличение или 1. Избирательность
демократических уменьшение численности инвестиционного
принципов частного населения и накопление поведения и
землепользования и новых социальных неравномерные
землевладения; проблем; денежные потоки;
2. Разработка 2. Изменение социальных 2. Особая налоговая
нормативно-правовой требований и стандартов политика в отношении
документации по к рациональному отдельных категорий
развитию рыночных землепользованию и землепользователей и
земельных отношений; землевладению; землевладельцев;
3. Развитие 3. Влияние социальных 3. Неравномерность
институциональной приоритетов на процесс развития территорий и
основы и перевода земель из одной формирования сегментов
инфраструктуры категории в другую; земельного рынка;
функционирования 4.Необходимость оценки 4. Перманентный рост
земельного рынка; социального эффекта и стоимости земельных
4. Создание условий социальных последствий от ресурсов, развитие
купли-продажи хозяйственной арендных отношений;
земельных участков, деятельности субъектов 5. Увеличение влияния
антимонопольное экономики; рентного фактора на систему
регулирование; 5. Ценность земли как налогообложения, тенденции
Рис. 3.
Главной задачей земельного кадастра советского периода было создание системы сведений о земле, позволяющей, в первую очередь, планировать и контролировать производство сельскохозяйственной продукции, а также обеспечивать государственные органы сведениями, необходимыми для планирования расходов государственного бюджета. Поэтому земельный кадастр был встроен, в первую очередь, в систему планирования производства, а не использования каждого конкретного земельного участка.
В настоящее время государственный земельный кадастр в соответствии с Федеральным законом «О государственной земельном кадастре» имеет многоцелевой характер и должен информационно обеспечивать: государственное и муниципальное управление земельными ресурсами, государственный контроль за использованием и охраной земель; государственную регистрацию на недвижимое имущество и сделок с ним; планирование и осуществление комплекса мероприятий, направленных на сохранение земель (в первую очередь - их почвенного покрова) и на повышение уровня их плодородия; землеустройство; экономическую оценку земель и установление обоснованной платы за землю.
Ведением государственного земельного кадастра занимается Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Его цели определены в докладе о результатах и
основных направлениях деятельности агентства на 2006-2008 годы9:
- создание благоприятных условий для развития рынка объектов недвижимости: создание системы государственного кадастра объектов недвижимости; ведение государственного кадастра объектов недвижимости и обеспечение своевременного предоставления всем заинтересованным лицам сведений государственного кадастра объектов недвижимости; проведение государственной кадастровой оценки земель в рамках подготовки к введению в действие земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков; проведение оценки объектов недвижимости в рамках подготовки к введению в действие налога на имущество физических лиц и налога на недвижимость.
- обеспечение рационального и эффективного использования земель в Российской Федерации: совершенствование государственного регулирования землеустройства в Российской Федерации; совершенствование системы государственного мониторинга земель; совершенствование государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель.
Развитие института государственного земельного кадастра выступает локомотивом в совершенствовании системы земельных отношений, значительно повышает прозрачность сделок на рынке купли-продажи и аренды земельных участков, повышает доступность и достоверность информации о состоянии и структуре земельного рынка для участников земельного оборота и способствует улучшению государственного контроля за состоянием и использованием земель Российской Федерации. Одновременно он обеспечивает контроль за процессом перераспределения прав на земельные участки.
По данным на 1 января 2005 г. значительная часть земель сельскохозяйственного назначения находилась в государственной и муниципальной собственности - 275,1 млн. га или 68,6 % земель категории. В собственности граждан было 120,9 млн. га (30,2 % площади категории), в собственности юридических лиц - 5,0 млн. га (1,2 %). За 2004 г. в структуре форм собственности на землю произошли изменения: увеличение площади
государственных и муниципальных земель на 7,5 млн. га связано, прежде всего, с увеличением общей площади земель сельскохозяйственного назначения. В структуре частной собственности произошло увеличение земель (на 252,8 млн. га), находящихся в собственности граждан. На изменение этого показателя повлияло повсеместное оформление гражданами права на землю в соответствии с требованиями действующего законодательства, уточнение принадлежности земель коллективно-долевой собственности и восстановление права собственности у граждан на земельную долю в ряде субъектов Российской Федерации по решению суда.
Одной из целей создания земельного кадастра является переход на систему налогообложение, базирующейся на зависимости от кадастровой цены земельного участка. Однако, в связи с изменением конъюнктуры рынка наблюдаются различия в значениях «кадастровая» и «рыночная» цена земельного участка, что обусловлено тем, что первая величина является расчетной, вторая складывается под влиянием рыночных факторов ценообразования. При этом отклонения между ними могут быть как в положительную, так и в отрицательную стороны. В условиях становления социальноориентированных рыночных отношений земля как объект собственности, с одной стороны, и природный ресурс, с другой, выступает единым неделимым «краеугольным» камнем преткновения интересов общества, бизнеса и государства. Данный союз
9 См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федерального агентства кадастра объектов недвижимости на 2006-2008 годы. - М. - 2006. С. 4-13.
представляет собой диалектическое единство и противоречие и носит двойственный характер. С одной стороны, эффективное использование земельных ресурсов является залогом процветания и априори необходимо для стабильного развития. С другой стороны, перераспределение земельных ресурсов приводит к аккумуляции земли в руках ограниченного круга лиц, что затрудняет доступ к нему других, не владеющих землей субъектов хозяйствования.
В условиях сложившегося земельного рынка, когда ограниченный ресурс распределен между владельцами и пользователями, встает вопрос о перераспределении рентного дохода. Рентная политика в современных условиях выступает сложной многоаспектной проблемой, которая охватывает решение макроэкономических задач, стоящих перед современной экономикой, в том числе экономикой природопользования. Общественное рациональное использование ренты способно стать мощным источником капитализации национального богатства. Посредством её рационального распределения можно повысить доходную часть бюджетов всех уровней, стимулировать научно-технические разработки и их внедрение. Рента может выступить базисом для обеспечения устойчивого развития экономической системы и национальной безопасности, способствовать реализации идей социального равенства в обществе и равнодоступности членов общества к доходам, получаемым от использования природных богатств.
Поэтому именно рентное налогообложение в форме изъятия земельной ренты от пользования и владения земельным ресурсом отвечает требованиям социального равенства в обществе. Отчасти механизм рентного налогообложения был заложен при калькуляции земельного налога от кадастровой цены земельного участка. Однако в связи с быстроизменяющейся экономической средой, рыночная цена земли также отлична от кадастровой цены. Следовательно, размер земельного налога не всегда эквивалентен получаемому доходу, а особенно сверхдоходу от использования земельного ресурса. Решение данной диспропорции видится в выборочном пересчете кадастровой стоимости земли на поправочный коэффициент соотношения спроса и предложения на землю в краткосрочной перспективе и коэффициента оценки тренда на долгосрочную перспективу. Посредством использования данных корректирующих коэффициентов, устанавливаемых в пределах определенной административной единицы, появится возможность оперативного исчисления налога на основе цены, приближенной к рыночной, что способно значительно повысить доходную часть бюджета.
Земельный кадастр и рентное налогообложение являются институтами развитой рыночной экономики, их развитие и совершенствование необходимо не только для государственных структур, но и для частных лиц. Полноценный оборот земельных ресурсов не представляется рыночным без полной информированности и покупателей, и продавцов о состоянии земельного рынка, о возможных последствиях от сделки аренды или купли-продажи для участников. Переход на рентное налогообложение не возможен без развитой системы государственного кадастрового учета. Поэтому развитие в данном направлении поэтапное, ступенчатое, а стимулирование этого движения будет стимулировать процесс приближения распределительных отношений в экономике к их социализации.
Эффективное использование земельных ресурсов как инструмент повышения
конкурентоспособности страны
Земля как стратегический ресурс влияет на уровень конкурентоспособности страны на международной арене, особенно в условиях территориальной ограниченности,
глобализации и увеличения численности населения мира. Поэтому одной из целей проводимой земельной политики внутри страны является обеспечение эффективного его использования с учетом необходимости воспроизводства плодородия почвы, защиты окружающей среды. Любые изменения на земельном рынке требуют тщательной разработанности, научной обоснованности, общественного одобрения, ибо в этом процессе прямо или опосредованно задействованы все граждане.
Инициативы в области земельной политики влекут за собой институциональные и другие изменения, которые почти неизбежно вызывают сопротивление со стороны влиятельных кругов. Вот почему так важно, чтобы в основе этих инициатив лежал обстоятельный анализ, подкрепленный компетентностью местных органов власти и широким политическим диалогом.
Основными направлениями государственного регулирования земельных отношений на современном этапе являются:
- непрерывный мониторинг основных рисков, связанных с преобразованием системы отношений собственности на земельные ресурсы, прогнозирование их последствий на мега-, макро-, мезо- и микро-уровнях, целевое программирование адекватных ответных мероприятий;
- законодательное определение рамочных условий и ограничений по использованию земельных ресурсов хозяйствующими субъектами, антимонопольное регулирование в сфере перераспределения прав собственности, особые режимы налогообложения, технические регламенты по возделыванию и пользованию землями сельскохозяйственного назначения, лицензии и другие виды ограничений;
- финансовая поддержка институциональных преобразований и интеграционных процессов на земельном рынке;
- бюджетная поддержка субъектов аграрного производства в форме субсидий, дотаций, налоговых льгот, долгосрочных и краткосрочных кредитов и займов, государственных гарантий при переходе на устойчивое землепользование;
- бюджетная поддержка социальной сферы сельской местности для повышения привлекательности территорий для проживания аграрных специалистов как фактор рационализации и бережного использования земельных ресурсов;
- программы устойчивого развития сельских территорий и сохранения природных ресурсов и природного ландшафта;
- информационное обеспечение и консультационное обслуживание субъектов рыночных земельных отношений;
- совершенствование системы налогообложения земельных ресурсов на базе рыночного ценообразования и рентных отношений.
Системная земельная политика априори является эффективной в случае, если отвечает требованиям лиц, занимающихся ведением сельскохозяйственного производства, что обеспечивает защиту прав пользования и владения земельными участками, стимулирует распределение и перераспределение земельных ресурсов в целях повышения эффективности их использования. При увеличении численности населения мира потребность в земельных ресурсах увеличивается, что не может не сказаться на особом положении России. Исходя из таких позиций, земельные ресурсы превращаются в привилегированный инструмент, повышающий конкурентоспособность страны на мировой арене.
Являясь динамической системой, институциональная основа системы земельных отношений в целях повышения конкурентоспособности страны должна поддерживать
самосознание и личную инициативу собственников и пользователей земельных участков. Одновременно эти процессы должны сопровождаться процессами систематизации и обеспечения прозрачности деятельности институтов земельного рынка, институциональными преобразованиями. Институт как диалектическая единица системы земельных отношений нуждается в постоянном государственном и общественном контроле, ибо при проведении целенаправленного реформирования анализ произведенных действий является неотъемлемой частью контроля над движением. В условиях экологического земледелия и землепользования возможно достижение биологического баланса между обществом и окружающей средой. Поэтому институциональная трансформация должна быть направлена на рационализацию использования и охрану земель, создание благоприятной экологической среды.
Незавершенность реформационного процесса проявляется, в первую очередь, в незавершенности институциональных преобразований. Только при этом возможно стабильное становление и развитие земельного рынка. До момента, пока не будет до конца отработан и запущен институциональный механизм земельного оборота, особенно оборота земель сельскохозяйственного назначения, развитие земельного рынка будет сталкиваться с рыночными и внерыночными обстоятельствами, сдерживающими этот процесс. Институциональный ракурс совершенствования системы земельных отношений способен обеспечить движение в направлении распределения и перераспределения земельных ресурсов в руках эффективных пользователей и владельцев, способствовать преодолению системного кризиса в аграрном секторе экономики и повышению конкурентоспособности страны на международной арене.
