CC BY
21
Институциональная модель государственной правоохранительной
службы и ее основные элементы
Р.В. НАГОРНЫХ - и. о. заместителя начальника ВИПЭ ФСИН России по учебной работе, кандидат юридических наук, доцент
Статья посвящена актуальным вопросам формирования институциональной модели государственной правоохранительной службы. Автором обосновывается позиция о необходимости рассмотрения государственной правоохранительной службы как комплексного социально-правового института, урегулированного преимущественно нормами административного права и предназначенного для практического и непосредственного обеспечения выполнения задач и реализации функций государства в области противодействия преступности, поддержания правопорядка и соблюдения законности в системе общественных отношений.
В статье обосновываются выводы о необходимости создания системы государственной правоохранительной службы нового типа, обеспечивающей, с одной стороны, решение задач всестороннего кадрового обеспечения правоохранительной деятельности, а с другой - повышения эффективности функционирования правоохранительной системы государства в сфере противодействия преступности и поддержания правопорядка.
Ключевые слова: государственная правоохранительная служба; институциональная модель; кадровая политика; правоохранительная деятельность
Институциализация государственной правоохранительной службы является важнейшим направлением государственно-правового строительства. В общем плане государственная
правоохранительная служба как институциональное явление представляет собой комплексный социально-правовой институт, урегулированный нормами административного и иных
отраслей права, предназначенный для практического и непосредственного обеспечения выполнения задач и реализации функций государства в области противодействия преступности, поддержания правопорядка и соблюдения законности в системе общественных отношений. При этом институциональная модель государственной правоохранительной службы как системное образование подразумевает наличие определенных элементов.
В качестве наиболее важного институционального элемента государственной правоохранительной службы следует рассматривать кадровую политику в правоохранительной сфере. В общем виде кадровая политика в правоохранительной сфере представляет собой систему касающихся сущности и направлений кадровой деятельности взглядов, принципов, идей, а также организационных, правовых, социально-психологических и экономических мер и механизмов их реализации в правоохранительной деятельности, обеспечивающих достижение целей и задач функционирования правоохранительных органов на современном этапе и в перспективе.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. подчеркивается, что обеспечению государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу способствует повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб. В числе наиболее важных направлений совершенствования названы: противодействие коррупции, создание долгосрочной концепции комплексного развития и совершенствования правоохранительных органов и спецслужб, укрепление социальных гарантий сотрудников, развитие системы профессиональной подготовки кадров в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности, повышение социальной ответственности органов обеспечения государственной и общественной безопасности1.
В этой связи вполне очевидно, что кадровая политика в правоохранительной сфере как институциональное правовое явление выступает одним из составных элементов социального управления в области обеспечения правопорядка и противодействия преступности, а ее организационно-правовые, социально-психологические и экономические механизмы являются вполне определенными способами управленческого воздействия в сфере обеспечения национальной безопасности.
Следующим элементом институциональной модели государственной правоохранительной службы является формирование государственно-служебных правоотношений. Как известно, служебное правоотношение представляет собой разновидность административно-правового отношения, однако, обладая общими признаками последнего, имеет вполне определенные специфические особенности. В литературе приводятся различные авторские определения по-
нятия государственно-служебного правоотношения. Например, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, В.М. Манохин рассматривают государственную службу со стороны ее внутреннего содержания в двух аспектах: как социальный фактор и как организационно-правовой институт. При этом они различают в структуре государственной службы две основные группы отношений: во-первых, связанные с организацией государственной службы, ее подготовки, во-вторых, связанные непосредственно с осуществлением служебной деятельности2. Аналогичную позицию занимает и Ю.Н. Старилов, который указывает, что государственно-служебные правоотношения возникают прежде всего в связи с организацией и осуществлением государственной службы.
Процесс формирования любого публичного правоотношения опосредован наличием определенных юридических фактов, с которыми законодатель связывает наступление, изменение или прекращение правоотношения. Само же по себе правоотношение тесным образом связано с нормой права и чаще всего рассматривается в литературе как результат правового урегулирования фактического общественного отношения3. В рассматриваемом нами случае формирование государственно-служебного правоотношения обусловлено наличием двух основных разновидностей юридических фактов, а именно: юридических фактов, влекущих наступление юридически значимых последствий в сфере организации государственной правоохранительной службы (например, принятие законодательных и иных нормативных правовых актов, введение должностей и их комплектование, утверждение инструкций служащих, перемещение и высвобождение сотрудников и т.п.); юридических фактов, влекущих наступление юридически значимых последствий в сфере осуществления служебной деятельности государственными служащими правоохранительной службы (например, принятие управленческих решений, разрешение по существу обращений и заявлений граждан, пресечение правонарушений и преступлений, осуществление различных процессуальных действий и т.п.).
Названные группы юридических фактов обусловливают практическое функционирование правоохранительной службы, которое также является элементом институциализации. Практическое функционирование государственной службы представляет собой организационный инструмент непосредственного осуществления деятельности служащими правоохранительных органов в области поддержания правопорядка и противодействия преступности, защиты прав и свобод граждан. В содержательном аспекте оно раскрывает функционально-целевую сторону правоохранительной службы и включает в себя всю совокупность государственно-служебных действий служащих по реализации возложенных на них прав и обязанностей в соответствии с должностным статусом.
Правовое закрепление данного организационного инструмента основывается на установленных законодательством принципах функционирования государственной службы, которые в настоящее время определяются ст. 3 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации». К основным принципам построения и функционирования системы государственной службы закон относит: федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной служб, открытость государственной службы и ее доступность для общественного контроля, профессионализм и компетентность государственных служащих, защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Приведенный в Законе «О системе государственной службы» перечень не является исчерпывающим и дополняется другими принципами, относящимися ко всей правоохранительной деятельности государства в целом. Так, исходя из анализа положений ст. 35, 36 Стратегии национальной безопасности к принципам, связанным с осуществлением правоохранительной деятельности и правоохранительной службы, следует отнести: охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности; сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе; постоянное совершенствование правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации.
Подобные дополнения содержатся и в других нормативных актах. Например, в ст. 3 Закона от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (ред. от 26 декабря 2008 г.)4 к общим принципам отнесены гуманизм и гласность. При этом специфика отдельных видов правоохранительной деятельности, определяемая законодательством, оказывает свое влияние, дополняя или в определенной степени уточняя особенности правоохранительной службы в отдельных ведомствах, службах и подразделениях. Например, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ред. от 26 декабря 2008 г.)5 наряду с конституционными принципами законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина сотрудники, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, руководствуются принципами конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств.
Действие указанных принципов, имеющих опосредованное отношение к регулированию правоохранительной службы, безусловно, не может ни в какой степени ограничивать действие принципов основных, определенных Конституцией Российской Федерацией и Законом «О системе государственной службы».
Принципы государственной правоохранительной службы, рассматриваемые прежде всего как общие начала правового регулирования государственно-служебных правоотношений в правоохранительной сфере, имеют важное значение с точки зрения нормативного закрепления правового статуса служащего государственной правоохранительной службы.
Вопрос о статусе служащего правоохранительной службы является в настоящее время наиболее дискуссионным. Это обусловлено незавершенностью законодательного регулирования в рассматриваемой сфере, наличием большого количества ведомственных нормативных правовых актов, определяющих специальные правовые статусы сотрудников отдельных правоохранительных ведомств и специальных служб.
В теоретическом плане под правовым статусом государственного служащего понимаются урегулированные юридическими нормами права и обязанности, юридическая ответственность лиц, занимающих должности в государственном аппарате6. Содержание правового статуса государственных служащих образуют служебные права и обязанности, а также способность к их самостоятельному приобретению и реализации, ответственность за неисполнение или недобросовестное исполнение7. Основной объем названных элементов статуса государственных служащих урегулирован нормами административного права, что нередко на практике приводит к отождествлению правового и административно-правового статуса государственных служащих. Вместе с тем в настоящее время нормы гражданского, семейного, трудового и других отраслей права стали занимать более заметное место в механизме правового регулирования государственной службы и ее отраслевых разновидностей.
Правовой статус служащего государственной правоохранительной службы имеет важное значение с точки зрения определения ее институционального содержания. От правосубъектности как основной характеристики правового статуса служащего государственной правоохранительной службы зависит способность служащих быть носителями закрепленных нормами административного и других отраслей права прав и обязанностей по исполнению полномочий, возлагаемых на правоохранительные органы. Рассматривая правовой статус служащих государственной правоохранительной службы, необходимо выделить две основные регулирующие нормативные подсистемы - материальную и процессуальную (процедурную)8. Материаль-
ная подсистема объединяет материальные нормы административного права, а также ряда других отраслей и определяет содержание прав и обязанностей служащих государственной правоохранительной службы. В свою очередь процессуальная (процедурная) подсистема регламентирует общественные отношения по поводу исполнения, реализации первой группы норм.
В практическом правовом регулировании государственно-служебных отношений значение этих подсистем крайне велико. Поскольку ни одна из них не может существовать без другой, само существование обеих в механизме правового регулирования представляет собой взаимообусловленное явление. Применительно к рассматриваемому вопросу особенно ярко взаимообусловленность материальной и процессуальной подсистем нормативного регулирования проявляется при изменении фактического государственно-служебного правоотношения на всех стадиях его существования - от возникновения до прекращения. В этой связи именно процессуальная (процедурная) группа норм обеспечивает регулирование фактического изменения правового статуса, закрепляемого материальными нормами. По нашему мнению, в механизме правового регулирования административно-правовых отношений в сфере государственной правоохранительной службы следует выделить три основные группы процедур, а именно: административно-правотворческие, административно-правонаделительные, административно-юрисдикционные.
Фактическое правоотношение по поводу изменения правового статуса государственного служащего связано с реализацией многочисленных административных процедур, которые являются правовыми инструментами, обеспечивающими надлежащую реализацию государственно-служебных правоотношений, и выступают важнейшими гарантиями реализации прав граждан при прохождении государственной службы.
Государственно-служебные правоотношения, связанные с прохождением государственной правоохранительной службы, достаточно разнообразны. Основанием их возникновения является юридический факт поступления гражданина Российской Федерации на государственную службу в правоохранительные органы. При этом сама процедура приема гражданина на службу включает в себя различные стадии, как правило, имеющие юридическое закрепление в виде самостоятельных административных процедур.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок прохождения службы сотрудниками правоохранительных органов9, позволяет назвать следующие основные подвиды рассматриваемых правоотношений: во-первых, возникающие в процессе приема (восстановле-
ния) граждан на службу в правоохранительные органы (установление испытательного срока, заключение контракта, назначение на должность либо конкурсное замещение должности, принятие присяги, присвоение специального звания и др.); во-вторых, возникающие в процессе непосредственного прохождения службы (перемещения по службе, служебная аттестация, приостановление службы); в-третьих, возникающие в процессе прекращения службы (прохождение военно-врачебной комиссии, проведение служебной проверки, снятие со специального учета).
Говоря об отношениях, возникающих в связи с прохождением и прекращением государственной правоохранительной службы, в целом необходимо отметить, что в рамках их реализации обеспечивается непосредственная организация служебной деятельности служащих государственной правоохранительной службы.
Необходимым условием формирования и развития института государственной правоохранительной службы является осуществление эффективного государственного управления в рассматриваемой сфере. В этой связи фундаментальной задачей институциональных преобразований выступает создание системы государственной правоохранительной службы нового типа, способствующей, с одной стороны, решению задач всестороннего кадрового обеспечения правоохранительной деятельности, а с другой - достижению эффективности функционирования правоохранительной системы государства в сфере противодействия преступности и поддержания правопорядка.
■ ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
2 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учеб. М., 1996. С. 107.
3 См., напр.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 181.
4 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
5 См.: СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
6 См., напр.: Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации:теоретико-правовые исследования: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 150-151.
7 См.: Востриков П.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 12-15.
8 См. подр.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. М., 2008. С. 457; Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. М., 2005. С. 436.
9 См., напр.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 25 декабря 2008 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
