CC BY
69
Довнар Н. Н.
/ / t-^S УНИВЕРСИТЕТА Институциональная характеристика правового L_имени o.e. кутафина(мгюА) регулирования СМИ: особенности современного этапа
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СМИ: ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА
Аннотация. Идея создания отрасли «информационное право» оказалась разумной: в самые трудные времена перехода к информационному обществу новая отрасль показала свою способность находить верный путь к реализации права на информацию, других прав и свобод личности. Информационное право в лице своих подотраслей, институтов позволяет увидеть взаимосвязи между различными отраслями права и глубже осознать механизмы перехода конституционных прав в плоскость их практической реализации. В статье показаны взаимосвязи информационного права и его институтов с конституционным и гражданским правом; обращено внимание на изменения в терминологическом аппарате сферы массовой коммуникации; обосновано, что право СМИ как институт информационного права, будучи вовлеченным в процессы трансформации медиасистемы, связанные с появлением «новых СМИ», нуждается в более четком разграничении сфер правового регулирования в зависимости от вида средств массовой коммуникации.
На основе анализа законодательства о СМИ стран СНГ выделены две модели регулирования новых СМИ: когда сфера действия Закона о СМИ распространяется как на средства массовой информации и сетевые издания, так и на интернет-ресурсы, посредством которых распространяется массовая информация, и когда сфера действия Закона о СМИ интернет-ресурсов не касается. Показан европейский подход к понятию СМИ в новых условиях. Внесено предложение по совершенствованию законодательства о СМИ в части регистрации. Ключевые слова: информационное общество, информационное право, средства массовой информации, новые СМИ, модели регулирования новых СМИ.
Наталья Николаевна ДОВНАР,
доцент кафедры медиалогии
факультета журналистики Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент [email protected] 220004, Беларусь, г. Минск, ул. Кальварийская, д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.64.12.113-120
© Н. Н. Довнар, 2019
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
N. N. DOVNAR, Associate Professor of the Department of the medialogy faculty of journalism of the Belarusian State University, Candidate of Law, Associate Professor [email protected] 220004, Belarus, Minsk, ul. Calvary, 9 INSTITUTIONAL CHARACTERISTICS OF THE LEGAL REGULATION OF MASS MEDIA: FEATURES OF THE MODERN STAGE Abstract. The idea of creating the legal branch called the «information law» appeared to be reasonable: in the most difficult times of the transition to the information society, the new branch has shown its ability to find the right path to the realization of the right to information, other rights and freedoms of individual. Information law by means of its sub-sectors and institutions allows to see the relationship between the various branches of law and to better understand the mechanisms of transition of constitutional rights to the plane of their practical implementation. The article shows the relationship of information law and its institutions with constitutional and civil law; attention is drawn to changes in the terminological apparatus of the sphere of mass communication; the article substantiates that mass media law as an institution of information law, being involved in the transformation of the media system associated with the emergence of «new media», requires a clearer delineation of the areas of legal regulation depending on the type of media. Based on the analysis of the media legislation of the CIS countries, two models of regulation of new media are identified: when the scope of the Media Law extends to both the media and online publications, and to Internet resources through which mass information is distributed and when The scope of the Media Law of the Internet does not apply. The European approach to the concept of media in the new environment is shown. A proposal has been made to improve media legislation regarding registration. Keywords: information society, information law, mass media, new media, new media regulatory models.
Рождение новой отрасли — это всегда явление в правовой науке. Дискуссии о ней могут не утихать целые десятилетия. То же случилось и с отраслью «информационное право». В любом исследовании на эту тему уже можно поднимать так называемую «историю вопроса»1, но главное — теперь практика помогает находить ответы на них.
Остановимся на самой идее создания информационного права. Основоположник юридической науки «информационное право» И. Л. Бачило часто подчеркивала, что новую отрасль юридических знаний потребовала сформировать жизнь,
1 Сергеенко Л. А. История формирования информационного права в СССР и Российской Федерации 1960—2000 гг. М., 2013.
ДовнарН. Н.
) Л УНИВЕРСИТЕТА Институциональная характеристика правового II^J
L_имени o.e. кугафина(мгюА) регулирования СМИ: особенности современного этапа
и что эта отрасль должна ответить на вопросы: зачем, для чего, как использовать ресурс информационной сферы сегодня, чтобы обеспечить свободное, справедливое и упорядоченное завтра2.
Несмотря на разные точки зрения в отношении предмета и метода информационного права, у этой правовой науки много сторонников. Однако не все согласны с ними. О. Ю. Сидорова в диссертационном исследовании «Информация как объект абсолютных и относительных гражданских правоотношений» (2003 г.) доказывала, что идея создания информационного права как комплексной отрасли лишена обоснованности, поскольку эта отрасль не имеет основных элементов теоретической конструкции: предмета и метода правового регулирования, а различные информационные отношения, т.е. отношения по поводу создания, распространения и потребления информации, включены в предметы правового регулирования отдельных отраслей публичного и частного права: конституционного, административного, уголовного, трудового, гражданского. По мнению автора, если говорить об информационном праве, то произойдет как бы «дублирование» правового регулирования3.
Практика показала, что ни о каком дублировании не может быть и речи. Информационное право продолжает демонстрировать свою уникальность, востребованность временем, постепенно раскрывая путь к системе механизмов реализации не только права на информацию, но и других прав и свобод личности, к интеграции отраслей и институтов права4.
Процессы интеграции информационного права происходят прежде всего с конституционным, гражданским правом, проявляются во взаимосвязи институтов (подинститутов) самого информационного права, например права СМИ и института связи, и т.д. Значимость интеграции с конституционным правом заключается в переходе сущностной составляющей нормы права (правомочий) из одной отрасли в другую: из конституционного в информационное право, когда в начале мы говорим о конституционных правах и свободах (конституционное право), а затем о правах и свободах, которые воплощены в конкретные нормы права, влекущие их реализацию, правовые гарантии, способы защиты права, влияющие на правоотношения.
Взаимосвязь институтов информационного права с конституционным и граж-
□ Р
m
данским правом одновременно можно продемонстрировать на примере института □
распространения продукции СМИ. Л
Так, распространитель продукции средства массовой информации является полноправным субъектом правоотношений в сфере массовой информации. В основе его деятельности лежит принцип свободы информации, заложенный
I
в конституции, правомочия предусмотрены в законе о СМИ и частично в гражданском законодательстве (когда используются договорные отношения). Все
□ Р
-
2 Бачило И. Л. Информационное право : учебник для академического бакалавриата. М.,
2016. С. 33. О
3 Сидорова О. Ю. Информация как объект абсолютных и относительных гражданских Н правоотношений : дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 65. □
4 Об интеграции отраслей и институтов права см.: ТопорнинБ. Н. Информационное пра- □
во — путь в будущее // Информационное право. 2005. № 1. С. 5. ПРАВА
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
нормы взаимосвязаны (в норме права одной отрасли имеются отсылки к норме другой). Такая модель используется в ряде стран СНГ: Российской Федерации, Кыргызстане, Казахстане. В Беларуси используют другую модель, когда распространение продукции СМИ в части подписки и доставки основано только на законодательстве о почтовой связи, что обязывает распространителей, которые не выполняют функции редакции, получать лицензию на эту деятельность. Такой подход говорит о том, что конституционные права на информацию в данном случае просто не учитываются, что, соответственно, ведет к их нарушению. По нашему мнению, существующая взаимосвязь всегда должна быть выражена в правовой норме независимо от отраслевой принадлежности.
С развитием информационного права как науки появились и развиваются представления о системных характеристиках отрасли. В зависимости от круга общественных отношений, регулируемых отраслью права, теоретики права определяют другие ее структурные элементы — подотрасли (суботрасли) и институты (менее крупные группы норм), подинституты (субинституты). Подотрасль понимается как крупная группа правовых норм, состоящая из ряда институтов в составе отрасли права, регулирующих близкие, относительно обособленные отношения определенного вида.
Правовой институт — входящая в отрасль (подотрасль) права обособленная группа взаимосвязанных юридических норм, регулирующих определенную разновидность или сторону однородных общественных отношений5. И. Л. Бачило отмечает признаки правового института, которые выделяют специалисты теории права (В. М. Сырых): юридическое единство правовых норм, определяемое предметной средой отношений; возможность обеспечить полноту регулирования совокупности однородных отношений; возможность обособить нормы, образующие институт в одном акте или существенно связанных между собой нескольких нормативных правовых актов.
Таким образом, институтами информационного права являются блоки правовых актов и норм, которые, будучи сгруппированы по единой цели, обеспечивают регулирование отношений, связанных с формированием и использованием информационных ресурсов, информационных и коммуникационных технологий, очерчивают цели инновационных процессов на основе информационно-коммуникационных технологий, мобилизуют законодателя и правоприменителей на удовлетворение потребностей субъектов права в информационной сфере. Правовому институту, как считает И. Л. Бачило, присущи такие признаки, как устойчивость, систематичность, длительность, гибкость6.
Всем этим признакам отвечает право СМИ, которое, по нашему мнению, относится к числу институтов информационного права. Предметом правового регулирования данного института являются общественные отношения, возникающие в процессах, связанных с поиском и получением информации по любым вопросам общественной жизни, производством и распространением такой информации любым законным способом, в том числе путем учреждения, владения, пользования,
5 Вишневский А. Ф., Горбаток Н. А., Кучинский В. А. Общая теория государства и права / под общ. ред. В. А. Кучинского. Минск, 2002. С. 281—282.
6 Бачило И. Л. Информационное право. М., 2009. С. 117—119.
73
L-—^ Ii
f»* Довнар Н. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Институциональная характеристика правового 117
имени o.e. кугафина(мгюА) регулирования СМИ: особенности современного этапа
распоряжения средствами массовой информации и организации их технического обеспечения, а также использованием информации по своему усмотрению. При этом следует отметить, что предмет правового регулирования является сложным, поскольку под правовое регулирование подпадает не только информация (содержание), но и деятельность по сбору, хранению и распространению этой информации. Данному институту права присуще комплексное использование методов правового регулирования, в их числе: дозволение, обязывание, запрет, рекомендательный метод, метод саморегулирования и др.
Позиция о том, что право СМИ является именно институтом информационного права, требует обоснования, поскольку существуют и другие точки зрения. И. Л. Бачило полагала, что сложность и многослойность отношений разных субъектов в системе СМИ создает основания для выделения этого комплекса отношений в специальную подотрасль информационного права7. Такой подход к праву СМИ представляется очень привлекательным, верным, если брать во внимание его важность и уровень системности. Однако сегодня становится очевидным, что, наряду с правом СМИ, практически такой же уровень системности имеет и другой социальный институт — право массовой коммуникации (право МК). А. В. Мин-балеев в диссертационном исследовании «Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества»8 обосновал возникновение и развитие подотрасли информационного права «право массовых коммуникаций»9.
Право МК включает в себя несколько институтов, в том числе институт СМИ и такой институт, как интернет-право, считает И. М. Рассолов10.
Поддерживая такую позицию, стоит согласиться, что если право МК сегодня является подотраслью информационного права, то право СМИ, соответственно, институтом права МК и информационного права.
Процессы трансформации медиасистемы, которые затрагивают практически все подсистемы СМИ, в последнее время породили много проблем, среди них разграничение понятий «средства массовой информации» (СМИ) и «средства массовой коммуникации» (СМК).
Особую актуальность эта проблема приобрела, когда с появлением новых средств коммуникации произошел целый ряд изменений в терминосистеме. Возникли и, по сути, стали общеупотребительными такие термины, как «новые □
СМИ», «интернет-СМИ», «онлайновые СМИ», «новые медиа», «опПпе-СМИ», л
«электронные СМИ», «сетевые СМИ», «сетевые издания» и т.д. Все они содер- М
жат свойства, позволяющие продемонстрировать их отличия от традиционных ЕЕ
СМИ, однако содержательная часть понятий до настоящего времени остается Н
не до конца проработанной. ф
□
7
Р
--"О
Бачило И. Л. Информационное право. С. 331. А
Минбалеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых комму- Ц
никаций в условиях развития информационного общества : дис. ... д-ра юрид. наук. Че- □
лябинск, 2012. Н
Минбалеев А. В. Указ. соч. □
Рассолов И. М. Право и Интернет : теоретические проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук. □
М., 2004. ПРАВА
>
8
9
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
В нашем исследовании мы будем использовать понятие «новые СМИ», соглашаясь с точкой зрения, что новые СМИ — это прежде всего средства массовой информации, которые обладают следующими устойчивыми признаками: функционирование в системе Интернет, функционирование не только в социальной среде, но и на определенных программно-аппаратных платформах; функционирование главным образом на основе технологий Веб 2.0; участие пользователей в создании контента (так называемый генерируемый пользователем контент); отличный от традиционных СМИ коннективный (от англ. Connective — связующий, соединительный) принцип распространения информации11.
Стоит заметить, что правовая система, отреагировав на новые веяния, взяла для категориального аппарата законодательства о СМИ только несколько терминов. Так, в законодательстве стран СНГ на сегодняшний день используются понятия «сетевые издания» и «интернет-СМИ».
Анализ законодательства о СМИ стран СНГ позволяет выделить две модели регулирования новых СМИ. В первой модели не делается разграничений между СМИ и СМК. Примером может служить законодательство Беларуси и Казахстана. В Беларуси сфера действия Закона о СМИ распространяется на средства массовой информации, в том числе сетевые издания, учреждаемые в Республике Беларусь, а также на интернет-ресурсы, посредством которых распространяется массовая информация (кроме требований о государственной регистрации средства массовой информации).
В законе Казахстана понятие «средство массовой информации» включает понятие «интернет-ресурсы», однако, как следует из разъяснения Министерства информации и коммуникаций Республики Казахстан, к СМИ относится интернет-ресурс, поставленный на учет как сетевое издание в добровольном порядке (письмо Министерства информации и коммуникаций Республики Казахстан от 15.07.2016 № 03-14/Зт-л-73).
Во второй модели понятия СМИ и СМК разграничиваются и деятельность субъектов сферы массовой коммуникации регулируется другим законом (не законом о СМИ). Так, в Российской Федерации Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» дано понятие «сайт», определены обязанности субъектов СМК (организатора распространения информации в сети Интернет, оператора поисковой системы), указаны особенности распространения информации новостным агрегатором, случаи освобождения от ответственности.
Наиболее эффективной, как нам представляется, является вторая модель, когда понятия «СМИ» и «СМК» разграничиваются, соответственно, закон о СМИ распространяет свою сферу деятельности только на субъектов в сфере СМИ и не касается правового положения других субъектов СМК.
Свою модель предлагают европейские страны. В 2011 г. Комитет министров Совета Европы предложил Рекомендации о том, как трактовать понятие СМИ
11 Балуев Д. Г., Каминченко Д. И. «Новые» средства массовой информации как феномен современного общества : проблемы теоретического осмысления // Информационное общество. 2014. № 1. С. 31—37.
ДовнарН Н 119
) Л УНИВЕРСИТЕТА Институциональная характеристика правового L_имени o.e. кугафина(мгюА) регулирования СМИ: особенности современного этапа
в новых условиях (Рекомендация СМ^ес (2011)7 государствам-членам о новом понятии СМИ) (далее — Рекомендации).
Совет Европы, подчеркивая в первую очередь задачи СМИ и их роль в демократических процессах, предлагает ряд критериев и индикаторов, которые позволяют регулятору определять статус новых СМИ.
К таким критериям, в частности, относятся: намерение действовать в качестве СМИ, цель и основные задачи СМИ, редакционный контроль, профессиональные стандарты, сфера охвата и распространения, ожидания общества. Учитывая, что указанные критерии не имеют четких дефиниций, каждый критерий сопровождается целым рядом индикаторов, которые дают представление о соответствии названному критерию. Но надо заметить, что и критерии, и индикаторы основаны на субъективном подходе и в моделях, где используется разрешительный порядок организации деятельности СМИ, трудно применимы. В странах Европейского Союза — применимы. Там, при организации деятельности СМИ давно используется другой порядок — уведомительный. По нашему мнению, такой порядок пора применять и в странах СНГ.
В этом случае производитель и распространитель массовой информации, желая позиционировать себя как средство массовой информации, сообщает о принятом решении регистрирующему органу. Многие критерии, которые предложены в Рекомендациях, могут найти свое отражение в их обращении (заявлении). Опыт стран Прибалтики, в частности Литвы, показывает, что уведомительный порядок не влияет отрицательно на взаимодействия СМИ и власти, СМИ и гражданского общества.
Таким образом, разграничение сфер правового регулирования в зависимости от вида СМК способствует упорядочению отношений во всей системе средств массовой коммуникации, взаимодействию между ее подсистемами, актуализирует проблему оптимального выбора нормативных правовых актов, которые смогут придать эту последовательность в упорядочении отношений с учетом развития ИКТ на современном этапе. Представляется, что таким актом может стать Информационный кодекс, в котором будут четко обозначены признаки СМИ и других форм информирования социума, учтены особенности их функционирования, определены круг субъектов правовых отношений в каждой отдельной сфере деятельности, их юридические права и обязанности. □
Л
БИБЛИОГРАФИЯ Е
н
1. Балуев Д. Г., Каминченко Д. И. «Новые» средства массовой информации как ф феномен современного общества: проблемы теоретического осмысления // р Информационное общество. — 2014. — № 1. — С. 31—37. М
2. Бачило И. Л. Информационное право. — М., 2009. Ц
3. Бачило И. Л. Информационное право : учебник для академического бакалав- □ риата. — М., 2016. Н
4. Вишневский А. Ф., ГорбатокН. А., Кучинский В. А. Общая теория государства □ и права / под общ. ред. В. А. Кучинского. — Минск, 2002. □
Р
ПРАВА
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
5. Минбалеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества : дис. ... д-ра юрид. наук. — Челябинск, 2012.
6. Рассолов И. М. Право и Интернет: теоретические проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2004.
7. Сергеенко Л. А. История формирования информационного права в СССР и Российской Федерации 1960—2000 гг. — М., 2013.
8. Сидорова О. Ю. Информация как объект абсолютных и относительных гражданских правоотношений : дис. ... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2003.
9. Топорнин Б. Н. Информационное право — путь в будущее // Информационное право. — 2005. — № 1.
