CC BY
58
4. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ ГЛОБАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 23.00.04)
4.1. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ И МЕЖДУНАРОДНАЯ ЛЕГИТИМИЗАЦИЯ В РАМКАХ МУЛЬТИЛАТЕРАЛЬНОГО И УНИЛАТЕРАЛЬНОГО ПОДХОДОВ
Тарчокова Асият Арсеновна, аспирант кафедры международной безопасности и внешнеполитической деятельности России
Место учебы: РАНХиГС, Москва
asia. [email protected]
Аннотация
Задача: Выявить возможности применения метода институционализации национальных интересов в целях международной легитимизации внешнеполитических действий России, а также факторы, определяющие выбор унилатерального и мультилатерального подходов во внешней политике.
Методы: На основе теорий нового институционализма и инструментального мультилатерализма, а также с учетом положений теории игр и неореализма применен политико-инструментальный подход к выбору альтернативных стратегий односторонней и многосторонней политики.
Выводы: Институционализация внешнеполитических интересов в качестве метода и инструмента мультила-терального подхода обладает значительным легитимизационным потенциалом, который может быть активно задействован Россией с целью обеспечения и достижения международной легитимности ее внешнеполитической деятельности и реализован в рамках таких международных структур, как ОБСЕ и ОДКБ.
Ключевые слова: институционализация, внешнеполитические интересы, унилатерализм, мультилатерализм, легитимизация, односторонние действия, ОБСЕ, ОДКБ.
INSTITUTIONALIZATION OF FOREIGN POLICY INTERESTS AND INTERNATIONAL LEGITIMIZATION IN THE FRAMEWORK OF THE MULTILATERAL AND UNILATERAL APPROACHES
Tarchokova Asiyat A., doctoral student at the Department of International Security and Russian Foreign Policy Study place: RANEPA, Moscow
Abstract
Aim: To identify the possibilities of applying the method of national interests' institutionalization with a view to international legitimization of Russia's foreign policy actions, as well as the factors determining the choice of the unilateral and multilateral approaches in foreign policy.
Methods: Based on the theories of new institutionalism and instrumental multilateralism, and the provisions of game theory and neorealism, the author applies a politico-instrumental approach to the choice of alternative strategies for unilateral and multilateral policies.
Conclusion: The institutionalization of foreign policy interests as a method and instrument of the multilateral approach has a significant legitimization potential. It can be actively used by Russia to ensure and achieve international legitimacy of its foreign policy activities and may be implemented within such international structures as the OSCE and the CSTO.
Keywords: institutionalization, foreign policy interests, unilateralism, multilateralism, legitimization, unilateral actions, OSCE, CSTO.
В условиях формирования полицентричной международной системы и усложнения внутренней структуры мирополитических процессов перед государствами - основными участниками этих процессов - встает необходимость поиска более эффективных методов и инструментов решения новых внешнеполитических задач, одна из которых международная легитимизация
„ 1
внешнеполитических интересов и действии .
1 Международную легитимизацию одностороннего действия во
внешней политике автор в своих исследованиях определил как «обеспечение признания и подтверждения международным сообществом права на реализацию внешнеполитического решения и/или действия актора в одностороннем порядке, объяснение и
Внешняя политика России, активизировавшаяся в последние годы не только на постсоветском пространстве, но и за ее пределами, сталкивается с проблемой обеспечения легитимности действий перед мировым сообществом, что значительно осложняет процесс поддержания и укрепления ее авторитета и имиджа на мировой арене и повышает негативные эффекты реализации внешнеполитических интересов. Так, России не удалось достичь признания легитимными ее действий в рамках Грузинского конфликта 2008 года, Украинского конфликта с 2014 года, Сирийского конфликта с 2015 года, о чем можно судить по резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН по Абхазии и Южной Осетии, по статусу Крыма и Севастополя и ситуации с правами человека на их территориях, о положении в Сирии, а также международному давлению и широкому осуждению ее внешнеполитических действий. Такая проблема повышает риски воздействия формирующегося мирового общественного мнения на устойчивость внешнеполитических успехов России и внешнеполитическую ситуацию в целом.
Современный период развития международных отношений показывает рост тенденции сопротивления системе однополярного миропорядка, которую можно назвать кризисом легитимности одностороннего доминирования. Такое состояние определяет важность рассмотрения международной легитимизации политики односторонних действий (унилатерализма) в контексте современных условий формирования новых центров силы. Одной из причин неэффективности унилатерального подхода во внешней политике является недостаток доверия и поддержки со стороны международного сообщества относительно осуществляемых в рамках такого подхода действий. [7]
Односторонний характер в действиях отдельных субъектов международных отношений проявляется во внешнеполитических действиях государств, в политике наднациональных институтов, межправительственных организаций; а также ТНК и международных неправительственных организаций.
Анализ англоязычных толковых словарей2 позволяет определить теоретическое содержание унилатерализма как «политики ведения односторонних действий в международных отношениях вне зависимости от поддержки и взаимодействия с другими государствами. В противопоставлении мультилатерализму унилатера-лизм является менее легитимным способом реализации внешней политики, несмотря на то, что он не исключает поддержку и согласие других государств на осуществление определенных внешнеполитических актов.»[7, с. 26]
В международной практике односторонним внешне-
достижение восприятия его международным сообществом как оправданного, должного, оптимального и адекватного ситуации».
Словарь английского языка «American Heritage» определяет унилатерализм как политику или практику ведения внешней политики с минимальной консультацией и кооперацией с другими государствами, в том числе государствами-союзниками. По определению Принстонского университета, унилатерализм - доктрина, в соответствии с которой государства осуществляют свою внешнюю политику индивидуально без учета мнения (консультаций) или вовлечения других государств. Составители англоязычного толкового словаря Merriam Webster представляют унилатерализм как «политику односторонних действий (в международных отношениях) независимо от внешней поддержки или взаимодействия; а также отстаивание такой политики». Согласно Oxford Pocket Dictionary of Current English, унилатерализм - «способ осуществления действия, принятия решения, или поддержания принципа в одностороннем порядке».
политическое действие считается зачастую, если оно совершено без соответствующей санкции Совета Безопасности ООН, то есть без одобрения и мандата международного сообщества.
Если последующие за окончанием «холодной войны» два десятилетия характеризовались односторонностью действий и применением силового подхода в некоторых случаях без предварительного согласования с международным сообществом, то за последние годы проявилась тенденция применения многосторонних площадок для принятия решений по международным и глобальным проблемам. В этом контексте все чаще слышно о формировании новых коалиций, форумов, групп, «четверок», «шестерок» и иных международных структур.
Такое проявление объясняется трансформацией системы международных отношений и связано с рядом факторов, определяющих выбор мультилатерального подхода: развитием старых и появлением новых двусторонних и многосторонних конфликтов, обострением общих угроз и вызовов, стремлением избежать излишней ответственности за односторонние действия. Последнее часто приводит к оформлению односторонних действий в рамках международного сотрудничества и легитимизации интересов отдельных участников через международные институты3.
Синтез положений теории нового институционализ-ма4, определяющего «институты как производные образования от интересов», или «как результат определенных компромиссов противоборствующих интересов» [2, с. 151], и инструментального мультилатера-лизма - подхода к многосторонности как к средству, инструменту реализации национальных интересов -позволяет выделить в качестве метода легитимизации внешнеполитических действий институционализацию национальных интересов.
По оценке западногерманского политолога Манфреда Хеттиха, «чем выше уровень согласия, отраженный в легитимирующей идее, тем система стабильнее». [8, с. 57] В этом он видел особую роль легитимизации - в достижении консенсуса и баланса интересов. Тем самым определяется роль данной идеи в применении мультилатерального подхода через институционализацию интересов в исследовании международных процессов.
Фактор легитимности и зачастую высокие издержки, связанные с реализацией политики абсолютной односторонности, заставляют государство делегировать, или, по крайней мере, создавать видимость делегирования части властных полномочий другим участникам международной системы, посредством созданных ею институтов многостороннего сотрудничества. Такой подход оказывается выгодным и большинству участников международной системы, поскольку основано на взаимном учете интересов, что в свою очередь приводит к снижению конфликтности и способствует формированию международного порядка.
По утверждению Дж. Рагги, мультилатерализм представляет собой сложную организационную форму и
3 В политологии институты рассматриваются как «способы, нормы и правила, по которым субъекты взаимодействуют друг с другом и, согласовывая разнонаправленные интересы, осуществляют совместную деятельность». [3, с. 20] Под институцио-нализацией, соответственно, понимается процесс образования набора норм и правил, задающих контекст сосуществования и взаимодействия субъектов.
4 К представителям и разработчикам теории нового институци-онализма относятся Д. Норт, М. Олсен, Дж. Марч, О. Уильямсон, Р. Познер, Г. Демсец, Р. Нельсон, С. Уинтер и другие.
требует от участников отказа от временных преимуществ и стремления к узкому определению общих интересов с точки зрения национальных приоритетов, а также неприятие формирования коалиций ad hoc и политики удовлетворения ситуационных потребностей и временных интересов. К таким требованиям основатели инструментального мультилатерализма относят также исключение принципа «игры с нулевой суммой», верховенство международного права над применением силы, равноправие в международных отношениях и отказ от державных привилегий для отдельных членов международного сообщества.
Неореалисты подчеркивают, что многосторонность может возникнуть в результате стремления к корыстному стратегическому взаимодействию и существовать в рамках теории игр, которая сама по себе несовместима с кооперацией ввиду недостаточности коммуникаций, доверия и внешнего принуждения.
Однако неореалистический подход недооценивает степень обусловленности сотрудничества совокупностью общих кооперативных правил и ценностей. Кроме того, предположение об экзогенности предпочтений акторов сводят мультилатерализм к стратегическому взаимодействию, преуменьшая роль коллективных убеждений, презумпций и ценностей.
В модели мультилатерализма, построенной Дж. Рагги [11, с. 561-598], также наблюдаются недостатки: такое взаимодействие акторов в современных условиях развития мирополитических процессов идеализированы и встречается крайне редко. Тем не менее, мультилатера-лизм в качестве формы, но не содержания многосторонних отношений, не является редким способом организации международного взаимодействия.
Возникает вопрос, является ли многосторонность средством или конечной целью, инструментом или формой самовыражения, или и тем, и другим. Государства концептуализируются как сознательные, целеустремленные акторы. В этой связи многосторонность является методом, который может быть как применен, так и проигнорирован в инструментальном измерении. Инструментальные теории, подчеркивая сознательный выбор акторов, понимают сотрудничество как процесс, посредством которого государства активно корректируют свою политику, чтобы учесть предпочтения других участников процесса, что и приводит международную систему в динамику, сохраняя инструментальные альтернативы унилатерального или мультилатерального подходов.
В нестабильных условиях государства могут принимать слишком самонадеянные решения в пользу того или иного подхода. То есть мультилатеральная политика не всегда может быть выбрана и продумана на основе точных подсчетов выгод и потерь в той или иной внешнеполитической ситуации. [9, с. 604]
В политической реальности мультилатерализм не выступает всеобщим принципом, правилом, нормой, а чаще средством, инструментом решения внешнеполитических задач и реализации национальных интересов отдельных субъектов. Особенно это характерно для ведущих государств мировой политики. Такой мультилатерализм западные ученые и называют инструментальным.
В условиях гегемонии многосторонность как средство реализации национальных интересов, по сути, создает унилатерализм, при котором налажены механизмы легитимизации односторонних интересов доминирующего
субъекта через многосторонние форматы взаимодействия, однако сегодня в мировой политике функционируют новые принципы, к которым акторы вынуждены адаптировать свои внешнеполитические стратегии.
Американский исследователь Дж. Оудэнарен унила-терализм и мультилатерализм охарактеризовал как альтернативные политические стратегии, применяемые государствами внутри международной системы. [13, с. 63-64] То есть как мультилатерализм, так и унилатерализм выступают как средства решения внешнеполитических задач, применяемые государствами при реализации внешнеполитических стратегий. Выбор той или иной внешнеполитической стратегии государством зависит от международной ситуации и множества таких условий и факторов, как мощь, положение и влияние на мировой арене, внешнеполитические приоритеты, мировая конъюнктура, сфера и география деятельности, ограниченность ресурсов, характер, масштаб и глубина проблемы, ответственность, а также легитимность внешнеполитической линии внутри государства и за его пределами.
В связи с этим меняются пути достижения и формы реализации внешнеполитических задач государств, в особенности держав. Не остаются в стороне от этих процессов и другие крупные игроки - наднациональные институты и международные организации.
Выступая внешнеполитической стратегией государства, как способ действий и реализации задач, многосторонность, в контексте теории инструментального мультилатерализма, может быть также инструментом решения отдельных внешнеполитических задач. В таком понимании он применим и к инструментарию легитимизации внешнеполитических актов путем обеспечения признания в мировом сообществе, что позволит избежать осуществления унилатеральных по форме и содержанию действий.
При этом унилатерализм нецелесообразно также приравнивать к политике исключительно однополярного миропорядка. Напротив, следует актуализировать исследования, направленные на изучение особенностей применения политики односторонних действий в новых условиях становления полицентричного мироустройства.
Важно отметить, что понятие унилатерализма зародилось в западной политологии, и при исследовании политики односторонних действий эксперты ссылались преимущественно на политику США. Однако трансформация международной системы, обусловленная появлением новых центров силы, породила в международном научно-экспертном сообществе дискуссии, сосредоточенные на элементах унилатерального подхода во внешнеполитической стратегии и других государств: Китая, Израиля, и в том числе России, что стало предметом обсуждения между российскими и зарубежными экспертами, начиная с Грузинского конфликта 2008 г. [12] Актуализировалась такая дискуссия и в контексте Украинского и Сирийского кризисов, ставящих вопросы легитимизации вхождения Крыма в состав России и военной операции в Сирии.
В условиях необходимости легитимизации внешнеполитических действий в международном сообществе в качестве одного из инструментов институционализации внешнеполитических интересов и действий может выступать обращение к межгосударственным структурам.
Международная практика знает не один случай применения институционализации как метода достижения ле-
гитимности через активизацию старых и инициацию новых наднациональных институтов (организаций, объединений, коалиций, наднациональных органов и т.п.) на условиях доминирования и установления своих правил либо взаимовыгодного и равноправного сотрудничества.
С конца 90-х формируется тенденция образования коалиций государств, которые от имени международных организаций или по коллективному решению ее участников реализовывают международный мандат на посредничество, урегулирование или военное вмешательство. Однако периодически операции с использованием вооруженных сил осуществляются отдельными государствами или созданными ими коалициями без мандата ООН или иной международной, в том числе региональной организации.
Проведением такой политической линии можно считать вооруженное вмешательство в конфликт в Сирии без мандата и без применения механизмов легитимизации, например, институционального инструмента -через НАТО. Механизм создания коалиций в данном случае, являлся наиболее политически удобным, хотя не маловажны и военный, экономический и финансовый факторы. Это свидетельствует о том, что скорость приближения внешней политики США к односторонней политике вновь возрастает, о чем можно также заключить, проанализировав содержание новой Стратегии национальной безопасности США 2017 года. [10]
С приходом новых акторов в постсоветское пространство Россия столкнулась с проблемой постепенного снижения ее преимущественного влияния даже на территории приграничных государств. Такая тенденция требует повышения роли ОБСЕ, а также относительно новых международных организаций - ОДКБ и ШОС. Привлекая к своим действиям общепризнанную международную организацию, актор a priori избегает делегитимизирую-щих факторов. Повышение мультилатеральности внешнеполитических действий - урегулирование конфликтов через совместное участие в переговорных процессах и миротворческих операциях будет способствовать закреплению и легитимизации на международном уровне законных национальных интересов России через достижение в сотрудничестве с партнерами общих задач обеспечения безопасности и реализации геополитических интересов в регионе.
ОБСЕ - авторитетная и признаваемая организация с относительно беспристрастным политическим имиджем, одна из немногих организаций, которые создают политическую легитимность международного вмешательства, сопровождающая процесс урегулирования конфликтов от стадии выявления конфликтного потенциала до постконфликтного периода.
Несмотря на недостаточную результативность и минимальное влияние на разрешение конфликтов миротворческой практики оБсЕ последних двадцати лет, она продолжает обладать статусом достаточно эффективного посредника в переговорных процессах, содействующего созданию политических механизмов примирения сторон и урегулирования конфликтов. Обращение к ОБСЕ и более широкое ее привлечение к внешнеполитическим акциям является инструментом стратегирования обеспечения международной легитимности действий.
Формат ОДКБ также можно назвать инструментом мультилатерального подхода ведения внешней политики, но Россия пока не обращается к данному ресурсу, что может быть связано со сложностями принятия оперативных решений и достижения консенсуса по
ряду политических вопросов. ОДКБ обладает не очень гибким механизмом принятия политических и военно-политических решений по вопросам участия в урегулировании внешних конфликтов.
Согласно действующей Концепции внешней политики, «Россия выступает за качественное развитие ОДКБ, превращение ее в авторитетную многофункциональную международную организацию, способную противостоять современным вызовам и угрозам в условиях усиливающегося воздействия разноплановых глобальных и региональных факторов в зоне ответственности ОДКБ и прилегающих к ней районах». [1] Такая же роль универсальной международной организации для ОДКБ прописана в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.[6]
ОДКБ созданы Коллективные миротворческие силы (КМС), и подписаны рамочные соглашения с ООН о возможности использования ее миротворческого потенциала в операциях под мандатом ООН. Следует проработать возможности практического подключения КМС ОДКБ к действиям по мандату ООН. Департамент миротворческих операций ООН, в свою очередь, рассматривает вопрос практического использования кон-тингентов КМС и иных военных ресурсов ОДКБ в ее операциях. [5] Можно было бы начать с малых шагов, участия небольших контингентов в приграничных операциях - важно приступить к активной практической реализации Меморандума ООН с ОДКБ5.
В условиях функционирования НАТО и Евросоюза в качестве региональных организаций, действующих в конфликтных зонах под мандатом ООН, ОДКБ следует встроить свою деятельность в общую структуру безопасности путем оформления своих операций и учений как подмандатные ООН, или согласованные с ООН, мероприятия. Это определит самопозиционирование Организации в рамках общей системы реализации мандатов ООН, тем самым легитимизируя свои действия.
Однако вопрос в практической реализации такой задачи состоит в том, готова ли ОДКБ к функциональному и географическому расширению своей деятельности по новым направлениям для участия в операциях ООН. К примеру, Организация могла бы «согласовать постконфликтное обустройство таджикско-афганской границы» по VI главе Устава ООН, данный регион все равно входит в зону ответственности ОДКБ.
Реализация хотя бы одного мандата ООН значительно повысила бы международную легитимность и признание самой организации и ее авторитета в будущем. Такие шаги позволили бы ОДКБ включиться в глобальную архитектуру международных структур безопасности.
Путем вовлечения ОДКБ в миротворческие миссии может быть достигнута двойная цель:
1 - активизация ОДКБ и повышение ее признания и роли в международном сообществе,
2 - легитимизация внешнеполитических действий России.
В рамках Сирийского конфликта, Россия, предпочитая действовать на этой площадке самостоятельно, не поддержала «идею широкой интернационализации сирийского конфликта посредством формирования и
5 28 сентября 2012 года в штаб-квартире ООН состоялось подписание Меморандума о взаимопонимании между Секретариатом Организации Договора о коллективной безопасности и Департаментом операций по поддержанию мира Организации Объединенных наций. иК1_: http://www.odkb-csto.org/news/detail.php?ELEMENT_ID=1194 (Дата обращения: 09.05.2018).
направления туда разделительных сил ООН» [5], однако в условиях усиливающегося воздействия разноплановых глобальных и региональных факторов следует рассмотреть возможности расширения зоны ответственности ОДКБ и за пределами прилегающих к ней районов. В частности, ОДКБ могла бы быть задействована в составе миссии военных наблюдателей в Сирии. Привлечение ОДКБ в качестве многостороннего внешнего актора по достижении получения ею мандата ООН повысило бы уровень легитимности российской операций в Сирии перед мировым сообществом.
Таким образом, институционализация внешнеполитических интересов может быть признана в качестве одного из инструментов стратегирования международной легитимизации внешнеполитической деятельности в рамках мультилатерального подхода, потенциал применения которого на сегодняшний день неполно реализован Россией в рамках ряда международных структур и объединений.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 86,75%.
Список литературы:
1. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ 30 ноября 2016 г.
2. Логинова Л.В. Механизм институционализации интересов: сущность и роль в модернизации общества. // Философия и общество. Выпуск №4(52)/2008. С. 151.
3. Меркель, В., Круассан, А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // Политические исследования. 2002. № 2. С. 20.
4. Надточей Ю. Феномен односторонности в политике США и России// Международные процессы. 2010. Том 8, №3 (24). С. 87.
5. Никитин А.И. Доклад Международного дискуссионного клуба «Валдай». Международное вмешательство в современные конфликты: миротворческая политика ООН, ОБСЕ, ЕС, НАТО, ОДКБ. Июнь 2017.
6. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г.
7. Тарчокова А.А. Теоретический анализ понятия международной легитимизации односторонних действий во внешней политике // Вопросы политологии. 2016. №4(24). С. 29.
8. Хеттих М. Основные понятия политической науки. -М., 1991. С. 57.
9. Caporaso James A.. International Relations Theory and Multilateralism: The Search for Foundations// International Organization. Published by: The MIT Press. Vol. 46, No. 3 (Summer, 1992), p. 604.
10. National Security Strategy of the United States of America. December, 2017.
11. Ruggie J.G. Multilateralism: The Anatomy of an Institution // International Organization. 2010. Vol. 46. №. 3. P. 561598.
12. Russia Profile Weekly Experts Panel: Is Russia Turning Unilateralist? September 12, 2008. URL: http://online.sfsu.edu/andrei/Op-Eds/unilateralism.htm (Дата обращения: 28.03.2018).
13. Van Oudenaren J. Unipolar Versus Unilateral: Confusing Power with Purpose // Policy Review. 2004. Issue 124. P. 63-64.
14. Герасимов С.В. Инструменты формирования символической политики.//Социально-политические науки. 2016. №2.
15. Евсюков А.А. Транснациональные корпорации в мировой политике и угрозы национальной безопасности. // Социально-политические науки. 2016. №3.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Институционализация внешнеполитических интересов и международная легитимизация в рамках мультилатерального и унилатерального подходов» аспиранта кафедры международной безопасности и внешнеполитической деятельности России ИПиНБ РАНХиГС
при Президенте РФ Тарчоковой Асият Арсеновны Статья Тарчоковой А.А. посвящена выявлению потенциала применения метода институционализации национальных интересов в рамках международной легитимизации внешнеполитических действий России, а также выделению факторов, детерминирующих выбор одностороннего и многостороннего подходов к формированию внешнеполитической стратегии.
Опираясь на положения теорий нового институционализма и инструментального мультилатерализма, применив политико-инструментальный подход, автор выявила возможности метода институционализации внешнеполитических интересов в качестве инструмента мультилатерального подхода, который может содействовать обеспечению международной легитимизации внешнеполитических действий России, в частности в рамках ОБСЕ и ОДКБ. Такой подход к решению проблемы снизит риски воздействия формирующегося мирового общественного мнения на устойчивость внешнеполитических успехов России, повысит ее авторитет в данных организациях, а также будет способствовать нейтрализации делегитимацион-ных факторов, исходящих от геополитических конкурентов.
Научная статья Тарчоковой А. «Институционализация внешнеполитических интересов и международная легитимизация в рамках мультилатерального и унилатерального подходов» соответствует требованиям, предъявляемым к научным статьям, и может быть рекомендована к публикации в журнале «Социально-политические науки».
Рецензент:
зав. кафедрой международной безопасности и внешнеполитической деятельности России, канд. ист. наук, доцент
Харитонова Н. И.
