CC BY
174
УДК 330.123
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СФЕРЫ ПРОИЗВОДСТВА ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ
© Елена Александровна ЮРМАНОВА
Поволжский кооперативный институт Российского университета кооперации, г. Энгельс, Российская Федерация, старший преподаватель кафедры финансов и бухучета, e-mail: SABulgakova@yandex.ru
Предметом исследования является процесс институционализации экономических отношений в сфере производства общественных благ. Целью статьи является анализ аспектов процесса институционализации сферы производства общественных благ. Методология исследования базируется на методологии теорий общественного выбора и общего экономического равновесия, экономической теории благосостояния. Сформулировано понятие «эффективность производства общественных благ», дана классификация видов эффективности производства общественных благ, обобщены методы оценки эффективности производства общественных благ. Теоретическое значение результатов исследования состоит в определении направлений развития институциональных факторов повышения эффективности производства общественных благ, определения системы критериев разграничения расходных полномочий в области производства общественных благ по уровням общественного сектора.
Ключевые слова: общественные блага; эффективность производства общественных благ; институты и институциональные отношения; институциональные факторы повышения эффективности производства общественных благ.
Эффективность производства общественных благ - одна из важнейших экономических категорий, отражающих закономерный процесс оптимизации общественного производства в условиях реформирования. Эффективность производства общественных благ выступает как приоритетная цель процесса общественного воспроизводства. В широком понимании эффективность производства общественных благ - это максимум экономии затрат общественного труда на
производство каждой единицы общественного блага.
«Гражданское общество можно представить как своего рода социальное пространство, в котором люди взаимодействуют в качестве независимых друг от друга и государства индивидов» [1, с. 43]. Заинтересованность общества в максимизации результативности производства общественных благ обусловлена тем, что именно этот результат является источником реализации личных, коллектив-
ных и общественных потребностей. В то же время его величина зависит от количества и состояния средств и предметов труда, вовлеченных в производственный процесс, от степени их использования.
Уровень эффективности производства зависит от следующих взаимосвязанных групп факторов:
а) от факторов, связанных с качеством и эффективностью комплексного воздействия управляющего субъекта на оптимизацию внутренних связей и отношений;
б) от факторов, связанных с эффективностью разделения труда, от производительности отдельных видов управленческой деятельности;
в) от факторов, связанных с развитием среды и реальными возможностями их изменения в направлении повышения эффективности деятельности.
В основе общей оценки эффективности производства общественных благ лежат два основных понятия:
1) экономическая эффективность, связывающая объемы производства с затратами (в т. ч. и затратами, обусловленными понятием «социальная стоимость»); повышение экономической эффективности предполагает экономию расходов при сохранении объемов производства или увеличении объема производства при сохранении объема финансирования;
2) социальная эффективность, состоящая в обеспечении определенного уровня качества предоставляемых благ и услуг в рамках располагаемых ресурсов, необходимого для достижения поставленных целей.
Наиболее корректному измерению поддается экономическая эффективность, но для общественных благ и услуг наибольшее значение имеет их социальная эффективность. В этой связи особое значение приобретает ответ на вопрос, является ли достигнутое в ходе реализации программы оказания услуг или предоставления благ распределение кадровых, финансовых или технологических ресурсов оптимальным, поскольку производство общественных благ и услуг может быть социально эффективными, но неэффективными экономически.
Индикаторы оценки эффективности производства общественных благ должны обладать следующими характеристиками: реле-
вантность, значимость, доступность, своевременность, простота и однозначность.
Предлагается рассматривать четыре уровня эффективности производства общественных благ:
1) социальная эффективность (характеризуется показателями уровня развития общества - демографические характеристики, уровень и качество жизни, степень обеспеченности населения требуемыми общественными благами). Оценка проводится на макроуровне органами исполнительной и законодательной власти с участием общественных организаций и населения;
2) структурная эффективность (характеризуется показателями достижения результата в решении тех или иных социальных проблем при применении различных методов и схем решения). Оценка проводится на уровне учреждений, ответственных за конкретную сферу;
3) экономическая эффективность (характеризуется соотношением материальных затрат и достигнутых социальных результатов, выраженных по возможности в денежной форме). Оценка проводится на уровне органов управления учреждениями, обеспечивающими предоставление общественных благ;
4) институциональная эффективность, суть которой заключается в способности формальных институтов, создаваемых государством, экономить трансакционные издержки.
На каждом уровне может быть использован один из четырех применяемых на практике методов анализа эффективности затрат: метод минимизации затрат, метод «затраты -результативность», метод «затраты - выгода», метод «затраты - полезность».
Можно предложить следующие критерии эффективности государственного регулирования - критерии экономической, социальной, адаптационной и институциональной эффективности:
- экономическая эффективность отражает степень соответствия полученных результатов поставленным социально-экономическим целям и используемым методам;
- социальная - степень преемственности политических и экономических решений обществом;
- адаптационная - скорость реакции государства на возникающие экономические проблемы и степень результативности превентивных мероприятий;
- институциональная - размер экономии транзакционных издержек формальными институтами. Институциональная эффективность является первичной и определяющей экономическую, социальную и адаптационную эффективность, поскольку три последних напрямую зависят от степени эффективности формальных институтов.
«Необходимость институционализации экономических отношений обусловлена
стремлением хозяйствующих субъектов реализовывать свои интересы сообща, для чего они ищут различные способы взаимодействия» [2, с. 5]. В процессе производства задействовано не только государство, но и бизнес и некоммерческие организации (НКО). Эффективность некоммерческих организаций, как правило, оценивается при помощи промежуточных результатов или иных индикаторов, косвенным образом характеризующих подлежащие оценке конечные результаты. Промежуточные результаты проще измерить, к тому же они могут регистрироваться в официальной отчетности НКО, что упрощает задачу сбора данных. Именно не-наблюдаемость качества услуг является одной из основных институциональных предпосылок возникновения некоммерческого сектора.
Трудности оценки результатов деятельности НКО объясняют распространенность «затратного» подхода к данной задаче, когда затраты ресурсов («освоенный бюджет» и т. п.) используются как индикатор достигнутых результатов. При этом неявно предполагается, что результаты растут вместе с затратами в приемлемых пропорциях. Таким образом, априори рост затрат на развитие общественного сектора приведет к росту его эффективности. Следует констатировать, что это лишь гипотеза, которая не предвосхищает оценку эффективности, а нуждается в подтверждении по результатам такой оценки.
Под эффективной деятельностью в сфере предоставления общественных благ следует понимать деятельность, реализующую следующие функции:
1) организация предоставления населению общественных благ в соответствии с
установленными государственными гарантиями;
2) контроль качества государственных услуг, предоставляемых населению;
3) защита интересов граждан в случае оказания государственной услуги и предоставления общественного блага ненадлежащего качества;
4) оценка деятельности субъектов, занятых в сфере предоставления общественных благ, в соответствии с качеством и количеством оказываемых услуг;
5) управление организацией производства общественных услуг с целью более рационального использования материальных и финансовых ресурсов;
6) содействие внедрению и поддержанию институтов, создающих условия для реализации всех функций (содействие институциональным инновациям в области предоставления общественных благ).
Перечисленные функции выражают разные аспекты эффективности использования ресурсов в сфере предоставления общественных благ. Функции 1-3 характеризуют результативность использования ресурсов: соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов целям и гарантиям государства. Функции 4 и 5 являются признаками экономически эффективной деятельности; при этом функция 4 характеризует экономичность использования ресурсов, понимаемую в узком смысле как отсутствие расточительности, как оправданность производимых расходов; а функция 5 есть функция обеспечения аллокационной эффективности. Это ориентация на рациональное распределение ресурсов между различными производителями государственных услуг, на управление структурой оказания предоставления общественных благ и потоками потребителей (оптимизация территориальной
структуры предоставления общественных благ и государственных услуг).
Выполнение функции 6 характеризует институциональную эффективность деятельности покупателя - его ориентацию на внедрение и сохранение институтов, содействующих росту результативности и экономической эффективности использования общественных ресурсов.
В настоящее время можно констатировать несбалансированность объемов финан-
совых средств, направляемых на развитие сферы предоставления общественных благ, и величиной материального и социального эффекта от их потребления. В этой связи актуализируется проблема выявления институциональных факторов повышения эффективности производства общественных благ.
В качестве общесистемных институциональных факторов эффективности производства общественных благ выступают: контрактная дисциплина, эффективность управляющей системы, степень доверия в экономике, качество нормативных документов, внутренние программы снижения издержек.
Контрактные отношения в сфере производства общественных благ обладают рядом особенностей. В частности, указывается на объективность проблемы неполноты контрактов [3]:
- факт нарушения контрактных обязательств не всегда может быть убедительно верифицирован. Следует констатировать наличие «размытой» полосы, включающей такие характеристики действий отдельных участников, которые невозможно точно измерить, а в случае давления, осуществляемого «третьей стороной» невозможно представить соответствующими / или противоречащими условиям контракта, тем самым объективно суживается и сфера распространения контрактной дисциплины.
Относительно общественных благ сложность верификации нарушений проявляется в ситуации, когда государство, представляя потребителей общественных благ, «перекладывает» сам процесс производства на частных лиц, которые могут нарушить условия контракта;
- неполнота формального контракта может дополняться неформальными обязательствами. В ходе формирования рыночных отношений долгосрочные контракты складывались на основе ранее сложившихся взаимосвязей и исторических традиций. Практика контрактных отношений исходит из каких-то естественно подразумеваемых правил поведения, поэтому случаи нарушения отдельным участником таких традиционных правил часто вообще не оговариваются в контракте. Реакцией на подобное нарушение обычно оказывается подрыв доверия к фирме, не желающей считаться с «общеприня-
тыми» нормами поведения, появление т. н. «отрицательной репутации».
Относительно производства общественных благ в силу отсутствия опыта выполнения контрактов частными лицами складывающиеся «правила поведения» приобретают деструктивный характер, т. к. предприниматели рассматривают контракты с государством на производство общественных благ как возможность «поправить» свое финансовое положение;
- непредвиденные обстоятельства могут порождать непосредственные убытки одной из сторон или могут сделать ее позиции более уязвимыми. С этим связаны разнообразные способы «вымогательства» через присвоение части ренты, порождаемой специфичными вложениями партнера. Если бы конечные результаты специфичных капиталовложений были предсказуемы, «пострадавшая» сторона воздержалась бы от дополнительных затрат или отказалась бы от подписания контракта. Особую остроту проблема «вымогательства» приобретает при заключении долгосрочных контрактов и серьезных санкций в случае несоблюдения его условий.
Существует реальная опасность того, что единожды передав производство общественных благ в частные руки, государство может утратить контроль над ранее сделанными инвестициями в данную сферу;
- неполнота контрактов вносит существенные коррективы в определение прав собственности. Права собственности в случае заключения участниками «совершенных» контрактов интерпретируются как «остаточные» (сверх контрактных) права владельца, которые побуждают его к специфичным для складывающихся контрактных отношений инвестициям.
В области производства общественных благ возникает противоречие между частными и общественными интересами, между частной и общественной собственностью.
Изменение хозяйственной ситуации в условиях неполных контрактов может порождать конфликты в интерпретации условий соглашения в конкретной трактовке прав владения. Для отстаивания своих прав участники соглашения могут обращаться к «третьей стороне», чаще всего к судебным инстанциям, которые должны обеспечивать защиту
прав собственности и «окончательный» контроль выполнения контрактных обязательств. Поскольку судебная система представляет собой общественное благо, государство может рассчитывать на защиту своих прав в «усиленном режиме». Как правило, на практике государство старается не доводить дело до судебных разбирательств;
- в ситуации несовершенства информации ситуация «принципал - агент» возникает, когда один субъект (принципал) поручает другому (агенту) выполнение некоторых функций, но не может непосредственно наблюдать за их исполнением и обладает несовершенной информацией или в отношении того, какие действия агент совершил, или какие он должен был совершить.
В настоящее время в России наблюдается одинаково низкий уровень доверия ко всем общественным институтам: к власти -39 %, бизнесу - 41 %, неправительственным организациям (НПО) - 42 %, СМИ - 37 % [4]. Если провести оценку уровня доверия организациям, предоставляющим общественные блага, то ситуация выглядит следующим образом: самым высоким уровнем доверия пользуются (по убывающей) пожарная служба, учителя, почтовые работники, врачи и армия, священнослужители, организации по защите окружающей среды и полиция.
Сертификация является формой оценки и подтверждения соответствия и вводится подтверждение соответствия в форме декларации о соответствии. Подтверждение соответствия продукции и услуг требованиям безопасности, критерия качества, действующим в нашей стране и признаваемым за рубежом - один из методов конкурентоспособности. «Качество - объективно-субъективное понятие, и потребители самостоятельно способны оценивать товар по качеству» [5, с. 27]. Любой предприниматель должен постоянно «держать руку на пульсе»: обязан принимать меры по устранению нарушений, следить за качеством предоставляемых услуг, разбираться в законодательстве, не допускать нарушений технологических процессов. Проблема становления в России гражданского общества в т. ч. акцентирует внимание на культуре потребления, проверке качества и безопасности благ и услуг, наличии сертификата соответствия, выданного компетентными аттестованными экспертами.
В настоящее время снижение издержек производства обеспечивается в основном под влиянием внутрипроизводственных факторов. Значительное снижение издержек производства достигается в результате применения прогрессивных методов институциональной организации производства. Примером служит разработанная в Японии и получившая широкое распространение во всем мире система организации производства «точно вовремя». Она снижает издержки производства за счет бездефектного изготовления продукции. Система способствует росту эффективности производственной деятельности, увеличивает оборачиваемость капитала (отношение объема продаж к общей стоимости основного капитала).
Программа снижения издержек в сфере производства общественных благ может включать ряд инновационных решений: введение конкуренции по закупкам между несколькими внешними поставщиками и собственными службами; страхование автотранспорта; загрузка основных средств; установка канала связи, «инновационная столовая», увольнение дорогого сотрудника, покупка технологии оформления и т. д.
Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.
Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием в случае необхо-
димости различных форм поддержки на федеральном уровне.
Широкое применение программноцелевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.
Оценка результативности бюджетных расходов должна включать оценку планирования, результативности программы, соблюдения плана реализации программы, эффективности реализации программы, соблюдения процедур при реализации программы.
В общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Цель бюджетирования - установить (измерить) такую взаимосвязь и оценить экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.
Качество бюджетных услуг предлагается оценивать по трем аспектам:
1) качество структуры (организация работы персонала, квалификация работников, материально-техническое обеспечение процесса);
2) качество процесса (соблюдение стандартов оказания услуги);
3) качество конечного результата (экономическая и социальная эффективность) [6].
Соответственно, развитие программноцелевого подхода к производству общественных благ предполагает реформирование бюджетных учреждений, инвентаризацию всех расходов и обязательств, информационное обеспечение.
В данном контексте следует указать, что сфера регулирования контрактной системы России должна в перспективе охватывать всю совокупность хозяйственной деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти и учреждений по удовлетворению общественных потребностей и не ограничиваться исключительно закупкой товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд.
Реализация совокупности принципиальных изменений, регламентирующих исполнение графика заключения государственных (муниципальных) контрактов, касающихся
регламентации порядка составления требований к предмету закупки, установления законодательных требований к обеспечению контрактов, в т. ч. разработке и утверждению типовых форм банковских гарантий и поручительств, определения критериев дифференциации в процедурах размещения заказа, разработки типовых государственных (муниципальных) контрактов как на стандартные товары работы и услуги, так и на имеющие специальные особенности (в части оборонного комплекса, НИОКР, стимулирования инновационной деятельности и т. п.), установления порядка определения цены государственного (муниципального) контракта, предоставления возможности заключать «зонтичные» контракты или централизовать все закупки, осуществляемые подведомственными структурами, позволит не только уменьшить расходование бюджетных средств, сократить количество «непрофильных» сотрудников, но и упорядочить саму процедуру размещения заказов, повысить качество закупаемых товаров, работ, услуг.
Таким образом, под институционализацией производства общественных благ следует понимать предоставление потребителям возможности самим влиять на повышение эффективности через принятие стандартов качества и регламента доступности государственных услуг и развитие гражданского общества. Способом институционализации сферы производства общественных благ выступают контрактная система, разработка и внедрение стандартов качества и регламентов оказания государственных услуг.
1. Федорова Ю.В. Соотношение индивидуального и общественного интереса при производстве общественных благ // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2011. № 1 (35).
2. Андрофагин Д.Ю. Механизм институционализации экономических отношений // Вестник Саратовского государственного социальноэкономического университета. 2008. № 1 (20).
3. Рыночная дисциплина и контракты: теория, эмпирический анализ, право. URL: www.iet.ru. Загл. с экрана.
4. URL: www.adme.ru.
5. Котельников А.А. Кругооборот опекаемых благ в пофазной динамике воспроизводства // Вестник Саратовского государственного со-
циально-экономического университета. 2010. № 2 (31).
6. Батина И.Н. Мониторинг эффективности предоставления государственных услуг и
реализации целевых программ // Журнал эко номической теории. 2008. № 4. С. 76-77.
Поступила в редакцию 12.09.2012 г.
UDC 330.123
INSTITUTIONALIZATION OF PUBLIC GOODS PRODUCTION FIELD
Elena Aleksandrovna YURMANOVA, Volga Cooperative Institute of the Russian University of Cooperation, Engels, Russian Federation, Senior Lecturer of Finance and Accounting Department, e-mail: SABulgakova@yandex.ru
The subject of research is the process of institutionalization of economic relations in the production of public goods. The purpose of this paper is the analysis of aspects of the process of institutionalization of the production of public goods. The research methodology is based on the methodology of public choice theory and general equilibrium, welfare economics. The concept of “efficiency of public goods”, the classification of the effectiveness of public goods, summarized evaluation methods of production efficiency of public goods is formulated. The theoretical value of the results of the study identifies the trends in the development of institutional efficiencies in the production of public goods, the definition of criteria for delineation of expenditure responsibilities in the production of public goods through the levels of the public sector.
Key words: public goods; effectiveness of public goods; institutions and institutional relationships; institutional factors of public goods efficiency increase.
