CC BY
131
УДК 316
Зинченко Г.П., д. ф. н, проф. (СКАГС)
Институционализация публичного администрирования в России
Institutionalization of Public Administration in Russia
В статье рассматриваются вопросы институционализации публичного администрирования в России. В ней анализируются проблемы трансформации государства как ответ на вызовы глобализации, выдвижения новых моделей публичного администрирования, отделения его от власти и собственности. Описываются особенности формирования в нашей стране институтов государственной службы, государственного и муниципального управления, а также менеджмента.
Ключевые слова: публичное администрирование, институт государства, институт государственной службы, институт государственного управления, институт муниципального управления, институт менеджмента.
The article deals with the problems of institutionalization ofpublic administration in Russia. In it the problems of the trasformation of state as a response to globalization, introduction of new models of public administration, separation it from the power and property. The peculiarities of formation in our country of the institutes of public service, state and municipal management and also management.
Key words: public administration, the institute of the state, the institute of the public administration, the institute ofstate management, the institute of management.
Современный этап развития мирового сообщества характеризуется глобализацией экономических, политических, социальных и культурных процессов. В этих условиях конкурентоспособность страны во многом зависит от государства, эффективности публичного администрирования. Термин «публичное администрирование» не имеет пока в отечественной науке социологического выражения и представляет собой смутное представление, задействованное в политико-правовом дискурсе. Что же это за явление, которое необходимо выразить в социологическом понятии?
Прежде всего следует провести разграничение трех терминов, которые зачатую отождествляются: управление, менеджмент и администрирование. Управление в самом широком смысле слова может быть определено как деятельность одних людей, соединяющих усилия других для достижения общих целей. Слово «управление» используется также и в более узком смысле применительно к частной и государственной сферам. В первом случае принято говорить о менеджменте (бизнес-управлении), а во втором - об администрировании (государственном управлении).
С обыденной точки зрения администрирование носит «бюрократический», а менеджмент - «деловой» характер. На самом деле разница состоит в том, что менеджеры воздействуют на социальные организации (предприятия, учреждения и т. п.), цели которых задаются извне, а администраторы - на социально-территориальные общности (страна, регион, город, деревня), цели которых формируются изнутри. В отличие от социальных организаций, процесс целедостижения в социальных общностях носит не управляемый, а направляемый характер. Возможно по этой причине в тексте Конституции РФ ничего не сказано о государственном управлении. Во многих странах употребляется, на наш взгляд, приемлемый аналог данного понятия - «публичное администрирование».
Теперь о том, что означает «публичность» администрирования. Это слово имеет два значения. Во-первых, открытость, общедоступность, т.е. осуществление администрирования в присутствии публики. Во-вторых, общественный (отличный от приватного) характер административной деятельности.
В современном понимании «публичность» отражает такие социокультурные процессы, как социальные действия людей, ориентированные на общий интерес, общее благо, их достижение посредством социальных механизмов администрирования; профессиональную деятельность политиков и чиновников по реализации законодательных, исполнительных, судебных и других властных полномочий государства в целях выполнения его регламентационно-регулирующих функций в обществе.
Публичное администрирование реализуется с помощью институциональных субъектов: государства, государственной службы, государственного и муниципального управления, а также менеджмента в рамках устойчивых нормативно заданных статусно-ролевых систем.
Основной административно-политический институт - государство. Этот институт отличается следующими признаками: наличием публичной власти, структурами и механизмами ее функционирования
(административная и финансовая системы, армия, полиция, сыск, суды, тюрьмы и т.д.); наличием права, т.е. правил поведения, с помощью которых закрепляется общественный порядок; наличием определенной населенной территории, пределами которой ограничена данная государственная власть; наличием суверенитета, правом официально представлять общество, издавать нормативные акты, обязательные к выполнению, осуществлять правосудие.
Социальное предназначение государства состоит в том, что оно решает общие вопросы, служит арбитром в разрешении споров, конфликтов и противоречий между различными субъектами права, применяя при этом легализованное насилие. Государство выступает гарантом прав и свобод человека. Оно выполняет многообразные, функции.
Государство — важнейший регулятор общества, которое нуждается в координации различных сфер человеческой деятельности, организации общих для всех внутренних и внешних, дел. Эти общие дела осуществляются с помощью административной функции. Следующая функция государства - распределение ресурсов. Они концентрируются в этом институте благодаря взиманию налогов. Наряду с финансами, государство обладает материальными ценностями (земля, недра, сооружения и др.). Еще одна важная функция - защита общего интереса, связанная с сохранением общества как способа существования людей. И если нависла угроза распада общества как изнутри, так и извне, государство обязано нейтрализовать или подавить силы, действующие против данного общества. Интегративная функция государства проявляется в обеспечении социального порядка, стабильности и устойчивости общества. Государство посредством своих органов и учреждений создает правовые нормы и контролирует их выполнение. Поэтому в качестве самостоятельной можно выделить функцию социального контроля. Средствами формального контроля государства выступают прокуратура, суды, органы безопасности, полиция (милиция) и др., задача которых — обеспечить контроль за выполнением правовых норм, применяя к нарушителям различные санкции.
Следует отметить, что под воздействием процессов глобализации объективно изменяется природа государства, его социальное устройство, перераспределяются функции государства на наднациональный и субнациональные уровни, формируются потребности в новых моделях публичного администрирования: децентрализованных, полицентрич-ных, мобильных, инновационных, сочетающих принципы государственного и коммерческого регулирования, новых форм индивидуальной свободы и ответственности.
Таким образом, вызовы глобализации адресованы в первую очередь государству. Дискуссии по этому поводу становятся все более острыми. Позиции общественности сегодня диаметрально противоположны по отношению к предназначению государства. Какова его миссия?
Американский ответ на этот вопрос формулируется в концепции «имперского суверенитета» способного противостоять культурной диффузии «снизу» и космополитизму «сверху». Европейский ответ сводится к строительству «сообщества сообществ», в котором государства делегируют свои полномочия в наднациональные структуры. Россия отвечает, опираясь на собственные силы и ресурсы, не забывая о поиске нужных партнеров. В этих условиях публичное администрирование становится ответственной функцией государства.
В теории и практике управления сложились три подхода к совершенствованию публичного администрирования:
1) рыночно-либеральный, выраженный в концепции «нового менеджмента» и опирающийся на рыночную модель, оторванную от власти, в которой гражданин предстает в образе потребителя;
2) либерально-коммунитарианисткий, развиваемый в концепции, «политический сетей» и опирающийся на договорные отношения между структурами государства и общества;
3) демократического гражданства, представленный в концепции «рецептивного администрирования», которое призвано служить гражданину, а не потребителю.
В настоящее время широкое распространения в мире получает «рецептивное администрирование», обогащенное теориями демократического гражданства, которые развивают представления предшествующих концепций. Администрация должна быть рецептивной, восприимчивой к интересам и потребностям гражданского общества. Она призвана мыслить стратегически, но действовать демократически, признавая значимость и ценность гражданского общества. Такая администрация должна быть «понимающий», желающей служить обществу и, прежде всего, гражданам. «Соучастие», «сочувствие» предполагают, что новая трансформация публичного администрирования знаменует собой еще один шаг к открытости административных учреждений для граждан.
Новые концепции публичного администрирования позволили в демократически продвинутых странах ликвидировать институциональную неразделенность власти, собственности и управления. Так, власть уже не концентрируется в централизованной государственной машине, а распределяется в широком институциональном веере от
национальных и субнациональных структур до структур гражданского общества.
Как видно, государство и его система публичного администрирования находится под воздействием процессов глобализации, претерпевает как общие трансформации при переходе от индустриального к постиндустриальному обществу, так и специфические, связанные с возрастанием его роли в цивилизационных изменениях.
Если для западных стран проблема институционализации публичного администрирования, отделения его от власти и собственности уже решена, то для нас она только встала в повестку дня. Важный шаг на пути к решению этой проблемы в России - формирование института государственной службы, посредством которого регулируется профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов, являющихся составной частью государственного аппарата. Они учреждаются в законном порядке и наделяются властными полномочиями.
Исходя из многообразия и специфики деятельности, государственная служба разделяется на три вида: военную, выполняющую функцию по обеспечению обороны государства; правоохранительную, осуществляющую функцию по обеспечению безопасности, законности и правопорядка; гражданскую, обеспечивающую исполнение полномочий государственных органов, т.е. администрирование.
Институт госслужбы функционирует в публично-правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные - между чиновником и гражданином.
В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значение норм права. Образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжений вышестоящих бюрократических структур.
Специфические средства регуляции служебных отношений: дозволения, запреты, обязывание, подотчетность, подконтрольность и т.д. Регуляции подлежат такие сферы служебных отношений как организация государственной службы,. формирование статуса государственного служащего, механизм прохождения государственной службы, т.е. внутриорганизационные отношения. В этих отношениях немало императивного, должного, необходимого, обязательного.
В основу публичных отношений положена установка законопо-слушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.
Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.
Существенные трансформации претерпевает институт государственного управления. Термин «государственное управление» до сих трактуется у нас расширительно, как управление обществом в целом. Эта трактовка унаследована от советского прошлого, когда государству принадлежала почти вся собственность страны, а само оно выступало в качестве партийного инструмента управления. Фактически государство являлось органом управления КПСС.
Однако такое преставление не соответствует нынешней действительности. Современное российское государство не управляет бизнес-структурами. Отношения с ними строятся на основе социального партнерства. Нельзя отнести к объектам государственного управления и общественные организации. Речь идет лишь о контроле и надзоре за соответствием их деятельности зарегистрированному уставу, т.е. о публичном администрировании.
Словом термин «государственное управление» уже по объему понятия «публичное администрирование», которое имеет отношения с обществом в целом. Государственное управление связано с ним лишь частично, а именно с государственным сектором общества, его структурами, число которых резко сокращается по мере проведения административной реформы в нашей стране.
Институт государственного управления регламентирует деятельность субъектов государственной власти: Президента, Правительства, законодательных и судебных органов. Этот институт вырабатывает нормы и правила, регулирующие взаимоотношения органов государственной власти. Он выполняет распорядительную функцию. Речь идет об управлении военной, правоохранительной и гражданской службами, агентствами, надзорами, предприятиями, учреждениями, организациями, подведомственными органами исполнительной власти; о государственных компаниях и предприятиях, а также предприятиях, акции которых принадлежат государству.
Данный социальный институт точнее назвать институтом управления государством. Он функционирует на федеральном и региональном уровнях, регулирует деятельность органов государственной власти, ведающих вопросами соответствующей компетенции. Этот институт использует правовые ограничения, чтобы установить жесткий внешний контроль над процессами и сферами деятельности государства.
В нашей стране фактически заново отстраивается институт муниципального управления. Он функционирует в рамках местного самоуправления, под которым подразумевается и непосредственное участие населения в решении вопросов «местного значения», и деятельность выбранных населением органов, направленная на выявление социальных проблем людей, проживающих на территории муниципального образования и выработку способов их решения. Непосредственно граждане включены в такую деятельность через участие в референдумах, сходах и т. п.
Являясь, с одной стороны институтом гражданского общества, а с другой - институтом публичного администрирования, данный институт представляет собой социально организованный механизм претворения полномочий местного самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Такая институциональная двойственность позволяет обеспечивать потребности местного сообщества в эффективном управлении общими делами и служить каналом «обратной связи» между социальными структурами и властной вертикалью.
Институт муниципального управления содержит два аспекта: внешний и внутренний. Он обеспечивает связи и взаимодействия органов местного самоуправления с учреждениями призванными осуществлять эти решения (структуры здравоохранения, образования, досуга, транспорта, ЖКХ и др.). Внутренний аспект этих взаимоотношений заключается в определении важнейших вопросов местного значения, законодательных актов, регулирующих деятельность структурных
подразделений администрации, а также муниципальных учреждений, организаций и предприятий, отвечающих за организацию определенной области жизнедеятельности муниципального образования. Так, для управления финансовыми ресурсами разрабатывается Положение о бюджете муниципального образования. В отношении учреждений здравоохранения осуществляется контроль качества медицинских услуг, целевого использования средств и т. д.
Деятельность отдельных государственных и муниципальных организаций регулируется институтом менеджмента. В этих организациях создаются локальные нормы, вырабатываются и закрепляются традиции, входящие в институциональную структуру. Они становятся частью организационной и корпоративной культуры. К ним относят порядок и регламент деятельности, правила поведения сотрудников, принципы отношения к клиентам, систему поощрений и наказаний.
Менеджмент - социокультурный феномен США, он объясняет поведение людей в организации с американской тоски зрения, американского опыта управления, американской культуры. Следует подчеркнуть, что менеджмент не выходит за рамки конкретной организации и не оказывает какого-либо управляющего воздействия на внешнюю среду. Это внутренняя деятельность руководителя (дирижер управляет только оркестром, но не публикой, которая слушает музыку).
Менеджмент - разновидность бизнес-управления. В нашей стране он с трудом приживается даже в коммерческих организациях. И все же, как показывает зарубежный опыт, современные административные учреждения трансформируются под воздействием менеджмента. Можно, например, отметить усиление ориентации этих учреждений на потребителя, оказания ему публичных услуг.
К сожалению, многие руководители государственных и муниципальных организаций в нашей стране пока еще не стали менеджерами. Они игнорируют современные правила достижения успеха, не учитывают социокультурнные особенности производства публичных услуг, а именно: 1) интересы гражданских служащих, обеспечивающих публичные услуги, и 2) потребности граждан нуждающихся в этих услугах.
Особую роль в этом играют человеческие ресурсы государственных и муниципальных организаций. Институт менеджмента представляет собой нормативы и правила повышения профессионального уровня специалистов, оценку деятельности сотрудников при их отборе и продвижении, системы поощрений, наказаний и др.
Проблема отношений власти, собственности и управления всегда была одной из актуальных тем научных исследований. Вначале XX в., когда власть, собственность и управления находились в синкретиче-
ском, спаянном состоянии эта тема находилась в основном в поле зрения административного права. К концу ХХ в. по мере отделения управления от власти и собственности подобная тенденция стала проявляться и в методологической обособленности наук. Так, публичное администрирование развивалось в академическом плане как неотъемлемая часть политической науки, а менеджмент - экономической.
В настоящее время в теории и практике управления наблюдается конвергенция, взаимопроникновение публичного администрирования менеджмента. Ряд западных исследователей предприняли попытки создать дисциплину «новый публичный менеджмент», в предметном поле которой был бы осуществлен междисциплинарный синтез политических, экономических и социально-гуманитарных исследований. Однако первый публичный менеджмент так и остался в плену экономической науки, он в большей мере ориентируется на законы рынка, нежели социальной сферы и политики. В этой связи требуется разработка концепций публичного администрирования, учитывающих интересы гражданского общества.
Сложившаяся ситуация настоятельно ставит вопрос о подготовке управленческих кадров разного уровня квалификации. В нашей стране пока осуществляется обучение менеджеров для бизнес-структур, а также государственных и муниципальных организаций. Но наряду с этим, требуются кадры и для более широкой публичной сферы, охватывающей интересы гражданского общества и государства, власти и бизнеса. Их выучку можно осуществлять в рамках программы «Мастер публичного администрирования». Очевидно, что диверсификация подготовки управленческих кадров является необходимым условием выхода за пределы скрытых бюрократических группировок, в которых тесно переплетены интересы власти, собственности и управления.
