CC BY
4
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2023. Т. 64. № 4
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТь
и административный судебный
ПРОЦЕСС
Научная статья уДК 34.037
А. А. Карицкая*
институт возбуждения дела об административном правонарушении в свете реформы контроля (надзора)
Аннотация. Современная концепция регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля предполагает его согласование с законодательством об административной ответственности для обеспечения упорядоченного применения государственного принуждения. При этом базовые предпосылки корректировки оснований для привлечения к административной ответственности в настоящее время задаются именно законодательством о контроле (надзоре), которое ориентировано на предотвращение и пресечение нарушений обязательных требований, а не на наказание за их совершение. Предпринятые для достижения отмеченной цели меры свидетельствуют о том, что на нормативном уровне в России формируется модель субординации административно -деликтного производства по отношению к контрольно-надзорному производству за счет ограничения оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований. В рамках данной модели законодатель вводит в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях специальные ограничения в части возбуждения дел об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением обязательных требований, которые направлены на сокращение административной нагрузки на экономическую деятельность. Однако на практике соответствующие правовые предписания применяются ограничительно и не в полной мере, что затрудняетре-ализацию закрепленной в законодательстве модели административно-правовых мер, в силу которой привлечение к административной ответственности должно следовать за проведением проверочных мероприятий, не опережая их.
* Анастасия Андреевна Карицкая — преподаватель кафедры административного и финансового права, младший научный сотрудник, юридический факультет, Санкт-Петербургский государственный университет (Санкт-Петербург, Россия); anastasia-karitskaya@mail.ru ^^^^^^
Ключевые слова: контроль, надзор, административная ответственность, возбуждение дела об административном правонарушении, нарушение обязательных требований, сокращение административной нагрузки, административное принуждение.
Для цитирования: Карицкая А. А. Институт возбуждения дела об административном правонарушении в свете реформы контроля (надзора) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. № 4. С. 134—155.
Финансирование: Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 23-28-01756, rscf.ru/project/23-28-01756/.
DOI: 10.55959/М^Ш130-0113-11-64-4-8
Регламентация контрольно-надзорной деятельности неизбежно затрагивает иные аспекты административно-правового регулирования и, в частности, непосредственно влияет на законодательство об административной ответственности, что обусловливается объективной взаимосвязью контрольно-надзорного и административно-деликтного производств, продиктованной их общей административно-правовой природой как форм реализации контрольной функции государства. По состоянию и конкретным параметрам системы законодательства об административной ответственности оценивается уровень административного давления в целом1, и неслучайно в концептуальных документах, сопровождающих подготовку проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подчеркивается, что совершенствование законодательства в данной сфере невозможно осуществлять изолированно от реформирования контрольно-надзорной деятельности, в связи с чем необходим среди прочего пересмотр понимания административной ответственности как карательно-фискального инструмента2. Тем самым предлагаемая к закреплению в федеральном регулировании парадигма административной ответственности исходит из базовых предпосылок, которые определяются именно законодательством о контроле (надзоре) в его современном прочтении, отдающим приоритет предотвращению и пресечению нарушений обязательных требований, а не наказанию за их совершение3.
1 См.: Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад — 2019. М., 2020. С. 70.
2 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (п. 5.1.5): URL: static.gover№ me№ t.ru/media/files/KVhRVrFpSy-dJQShBIwlAY7kh07№ At9EL.pdf (дата обращения: 05.06.2023). Далее — Концепция нового КоАП РФ.
3 Если контрольно-надзорная деятельность направлена на обеспечение соблюдения установленных требований, то, как справедливо отмечают В. А. Савиных и Н. А. Ара-
Однако в отсутствие надлежащих нормативных условий согласования контрольно-надзорной деятельности и производства по делам об административных правонарушениях преимущество на практике признается за последним, поскольку это позволяет административным органам обходить требования законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, которое более строго регламентирует порядок выявления нарушений обязательных требований. Такой подход в итоге может привести к тому, что вопреки декларируемым актуальным целям и задачам административно-правового регулирования доминирующими останутся именно репрессивные средства поддержания правопорядка, которые, как отмечается в литературе, напротив, должны следовать за осуществлением государством контрольно-надзорной (в узком смысле) функции, направленной на проверку соблюдения обязательных требований4.
Законодатель неоднократно обращался к обозначенной проблеме последовательности контрольно-надзорного и административно-деликтного производств, внося изменения в ту часть законодательства об административной ответственности, которая связана с поводами и основаниями возбуждения дел об административных правонарушениях (ст. 28.1 КоАП РФ)5. Наличие соответствующих правил нельзя признать непременным условием надлежащего сосуществования указанных производств с учетом того, что каждое из них выступает самостоятельным средством оценки соблюдения требований к осуществлению предпринимательской и иной экономической деятельности (обязательные требования)6, а меры пресекательно-восстановительного характера (контрольно-надзорная деятельность) и меры пресекательно-наказательного характера (административная ответственность) обладают самостоятельным статусом в системе административного принуждения7. На таком подходе основана и позиция Кон-
пов, предотвращение правонарушений согласуется с этой целью в большей степени, чем привлечение к ответственности за их совершение (Арапов Н. А., Савиных В. А. О гарантиях правомерных интересов частных лиц в условиях полисемии права // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2022. № 5. С. 174).
4 См.: Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения / / Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 6.
5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Там же. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. Далее также — КоАП РФ.
6 Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1) // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. 1). Ст. 5006.
7 См.: Стахов А. И. О выделении контрольно-надзорного административного производства в сфере деятельности органов исполнительной власти // Вопросы экономики и права. 2016. № 2. С. 32.
ституционного Суда РФ, который, отмечая взаимосвязь и в то же время самодостаточность контрольно-надзорной деятельности и производства по делам об административных правонарушениях, констатировал, что соблюдение обязательных требований и исполнение предписания контрольно-надзорного органа не ставятся в зависимость от одновременного привлечения контролируемого лица к административной ответственности8. Вместе с тем появление специального регулирования порядка возбуждения дел об административных правонарушениях в сфере обязательных требований, соблюдение которых является предметом контрольно-надзорной деятельности, вполне объяснимо, если рассматривать его в контексте объявленного государством курса на сокращение административной нагрузки на бизнес9, вытекающего из лежащей на государстве (публичной власти) обязанности создать максимально благоприятные условия для развития экономических отношений, что может достигаться как за счет непосредственного регулирующего воздействия, так и посредством стимулирования самоорганизуемой экономической деятельности, а также системы мер, направленных на эффективную реализацию и защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов и иных лиц10.
Одним из первых шагов к согласованию контрольно-надзорной деятельности и административно-деликтного производства стало дополнение11 в 2014 г. ст. 28.1 КоАП РФ примечанием, в силу которого при наличии предусмотренного п. 1 ч. 1 данной статьи (непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом достаточных данных, указывающих на нали-
8 Определение Конституционного Суда РФ от 8.12.2022 г. № 3216-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы товарищества собственников недвижимости "Купеческий Двор" на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"»: URL: www.ksrf.ru/ru/Decisio№ /Pages/default.aspx (дата обращения: 05.06.2023).
9 См. об этом: Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 18.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в связи с жалобой гражданина В. В. Михайлова» // СЗ РФ. 2008. № 31. Ст. 3763.
11 Федеральный закон от 14.10.2014 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Там же. 2014. № 42. Ст. 5615.
чие события административного правонарушения) повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если соответствующие сведения обнаружены уполномоченным должностным лицом в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки (за исключением ситуации, когда возникает необходимость применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности). Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривается, что именно проверка признавалась обобщающей категорией в отношении совокупности мероприятий по контролю для оценки соответствия установленным требованиям, а по результатам ее проведения могло быть принято решение о привлечении контролируемого лица к ответственности (ст. 2 и 17)12, причем согласно анализируемому примечанию (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 290-ФЗ) к ст. 28.1 КоАП РФ возбуждение дела об административном правонарушении без надлежащего отражения итогов проверки исключалось13.
До введения приведенного требования уполномоченные органы имели возможность возбудить дело об административном правонарушении и привлечь подконтрольное лицо к административной ответственности до получения результатов специальной правовой процедуры, призванной обеспечивать — без применения административно-репрессивных механизмов — соблюдение
12 Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Там же. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249. Далее — Федеральный закон № 294-ФЗ.
13 Возбуждение дела об административном правонарушении до оформления акта проверки (даже если эти события произошли в один день) без применения меры обеспечения производства в виде временного запрета деятельности признавалось существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности, в том числе примечания к ст. 28.1 КоАП РФ (постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.01.2019 г. по делу № А69-2761/2018). При этом в практике судов общей юрисдикции также можно обнаружить утверждения о том, что «акт о проведении проверки является необходимым условием для составления протокола об административном правонарушении, который дисквалифицируется в случае составления до оформления результатов соответствующего контрольного (надзорного) мероприятия» (постановление Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07.07.2021 г. по делу № 16-3908/2021).
обязательных требований14. Однако и после дополнения ст. 28.1 КоАП РФ рассматриваемым примечанием, ориентирующим на то, что возбуждение дела об административном правонарушении должно следовать за проведением проверочных мероприятий, не опережая их, суды весьма сдержанно подходили к его применению. В частности, признавалось допустимым возбуждение дела об административном правонарушении без учета установленного примечанием к ст. 28.1 названного Кодекса ограничения в случаях, которые квалифицировались правоприменительными органами как непосредственное обнаружение правонарушения уполномоченным лицом вне рамок каких-либо контрольных мероприятий15; выявление признаков административного правонарушения посредством рейдового осмотра16; проведение прокурорской проверки17 и т. д.
Таким образом, дополнение КоАП РФ специальным условием, ограничивающим возбуждение дел об административных правонарушениях, лишь частично способствовало восстановлению логики административного регулирования, в котором, как отмечают специалисты, «административное принуждение логически завершает последовательное регуляторное воздействие права на поведение участников общественных отношений (нормирование — разрешение — контроль — принуждение к соблюдению)»18. Между тем соответствующая корректировка
14 По мнению специалистов, дополнение ст. 28.1 КоАП РФ рассматриваемым примечанием как раз и было призвано решить остававшийся без ответа с момента принятия Федерального закона № 294-ФЗ прикладной вопрос о возможности продолжения проверочных мероприятий в случае обнаружения признаков административного правонарушения (см.: Елфимова Е. В., Осинцев Д. В. Вновь о контроле, надзоре и административной юрисдикции // Российский юридический журнал. 2015. № 4).
15 Например, непосредственное обнаружение уполномоченным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, на основании анализа общедоступной информации (постановление Арбитражного суда ВосточноСибирского округа от 11.05.2017 г. № Ф02-1632/2017 по делу № А10-4882/2016).
16 При этом согласно ранее действовавшему законодательству выявление при проведении плановых (рейдовых) осмотров нарушений установленных требований являлось основанием для принятия решения о назначении внеплановой проверки (ст. 13.2 Федерального закона № 294-ФЗ), что однако, как отмечают суды, не исключает возбуждения дела об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности без проведения проверки (постановления Верховного Суда РФ от 01.12.2017 г. № 80-АД17-5; Арбитражного суда Московского округа от 13.09.2022 г. № Ф05-20282/2022 по делу № А40-252420/2021).
17 Проводимые прокуратурой проверки как действующим, так и ранее действовавшим законодательством выведены за рамки понятия «государственный контроль (надзор), муниципальный контроль», в связи с чем возбуждение дела об административном правонарушении было возможно до составления акта проверки (постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 11.06.2021 г. № 16-3243/2021).
18 Зырянов С. М. Проблемы конструирования составов административных правонарушений в статьях Особенной части КоАП РФ // Журнал российского права. 2020. № 8.
административно-деликтного законодательства ни на уровне нормативного регулирования, ни в результате его применения не привела к коренным переменам в части возбуждения дел об административных правонарушениях, обнаруженных непосредственно контрольными (надзорными) органами, не говоря о том, что значительную часть государственной контрольно-надзорной деятельности оно не затронуло вовсе (например, прокурорские проверки). Более того, данное примечание к ст. 28.1 КоАП РФ никак не регламентировало вопросы возбуждения дела об административном правонарушении в связи с иными поводами — в частности, в случаях обращения в административный орган или поступления материалов из других государственных органов.
Тем не менее рассматриваемое законоположение все же в определенной степени послужило цели сокращения административно-наказательной нагрузки на предпринимательскую деятельность и, по сути, выступило в роли первого шага к субординации административно-деликтного производства, связанного с нарушением обязательных требований, по отношению к контрольно-надзорной деятельности. В то же время ни ранее действовавшая нормативная модель такой субординации, ни практика применения соответствующего регулирования не позволяли говорить о полноценном обеспечении последовательности названных производств, тем более что административные органы сохраняли возможность проведения административного расследования в целях установления необходимых для привлечения к ответственности обстоятельств, которое позволяло обойти какие-либо ограничения, предусмотренные законодательством о контрольно-надзорной деятельности.
Данная проблема не осталась без внимания разработчиков Концепции нового КоАП РФ, согласно которой поступающие в уполномоченные органы материалы (сведения, сообщения), указывающие на наличие события административного правонарушения, а также непосредственное обнаружение такого рода сведений, должны подтверждаться в процессе контрольно-надзорного производства, только по завершении которого может быть принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении. Исключение при этом может быть сделано для случаев непосредственного обнаружения грубого нарушения обязательного требования либо при фиксации административного правонарушения, посягающего на конституционные права граждан19.
19 Этот подход нашел отражение и в проекте процессуального КоАП РФ, который более четко обозначил приоритет контрольно-надзорных мероприятий, которые
Тем самым в законодательстве предлагается закрепить более радикальный приоритет контрольно-надзорных мероприятий перед административной ответственностью, которое по общему правилу должно следовать за оценкой соблюдения обязательных требований в процедуре контроля (надзора).
Между тем комплексное реформирование законодательства об административных правонарушениях в настоящее время остается на стадии ведомственного обсуждения, тогда как обновленное процессуальное регулирование контрольно-надзорной деятельности действует уже более двух лет20, причем, по существу, в особых условиях, продиктованных необходимостью противодействия распространению новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19) и санкционным давлением на российскую экономику. В таких обстоятельствах законодатель ограничивается решением тактических задач путем точечной корректировки КоАП РФ для согласования правового регулирования административной ответственности с активно развивающейся регламентацией контрольно-надзорной деятельности.
При этом регулирование данной сферы правоотношений осуществлялось не только на законодательном уровне, но и путем наделения Правительства РФ полномочием по введению особенностей контрольно-надзорной деятельности, урегулированной Федеральным законом № 294-ФЗ и Федеральным законом № 248-ФЗ21, которым оно воспользовалось, например, в рамках мер по поддержке экономики в 2020 г.22 Однако в 2022 г. подзаконное нормотворчество впервые вышло за рамки сферы контрольно-надзорной деятельности и наряду с введением ограничений на проведение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий напрямую затронуло вопрос об административной
по общему правилу должны предшествовать возбуждению дела об административном правонарушении (см. Проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 5.1 «Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении»)): URL: regulatio№ .gov.ru/Regulatio№ /№ pa/Pub-licView?№ paID=102945 (дата обращения: 05.06.2023).
20 Федеральный закон от 31.07.2021 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. 1). Ст. 5007. Далее — Федеральный закон № 248-ФЗ.
21 Федеральный закон от 01.04.2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (статья 17) // Там же. 2020. № 14 (ч. 1). Ст. 2028.
22 Постановление Правительства РФ от 03.04.2020 г. № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Там же. 2020. № 15 (ч. 4). Ст. 2292.
ответственности, что не выглядит безупречным с точки зрения системы законодательства об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).
В частности, Правительством РФ было установлено, что уполномоченное должностное лицо вправе возбудить дело об административном правонарушении, если соответствующий состав включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (кроме государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), только в случае, предусмотренном п. 3 ч. 2 ст. 90 Федерального закона № 248-ФЗ (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности)23. При этом Минэкономразвития России подчеркивает, что такое регулирование было принято Правительством РФ в целях исключения возможности обхода запрета на проведение проверок посредством привлечения к административной ответственности24.
Пункт 9 Постановления № 336, действующий во взаимосвязи с разъяснениями федерального министерства, был расценен контрольно-надзорными органами как основание, исключающее по общему правилу возбуждение дела об административном правонарушении, связанном с нарушением обязательных требований, иначе как при выявлении признаков такого правонарушения в ходе контрольного (надзорного) мероприятия, что в условиях введенных Правительством РФ существенных ограничений в части назначения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок рассматривалось в качестве препятствия для привлечения к административной ответственности даже в тех случаях, когда для этого имелись материальные основания (т. е. выявленные за рамками контрольно-надзорной деятельности обстоятельства, указывающие на наличие состава административного правонарушения)25. Однако суды в делах
23 Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // Там же. 2022. № 11. Ст. 1715. Далее — Постановление № 336.
24 Письмо Министерства экономического развития РФ от 25.03.2022 г. № 10429-АХ/Д24и «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 05.06.2023).
25 Например, усматривая в представленных в жалобе физического лица сведениях наличие состава административного правонарушения, должностное лицо со ссылкой на Постановление № 336 отказывает в возбуждении дела об административном правона-
об оспаривании определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, напротив, нередко придерживались подхода, предполагающего, что само по себе наличие Постановления № 336 и непроведение контрольных (надзорных) мероприятий не являются основанием, исключающим возможность возбуждения дела об административном правонарушении26, например в случае выявления нарушений обязательных требований не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий27.
Такой вариант толкования во многом был предопределен позицией Верховного Суда РФ, сформулированной по административному делу об оспаривании п. 9 Постановления № 336, который, как полагали административные истцы-граждане, позволял уклоняться от возбуждения дел об административных правонарушениях и препятствовал привлечению контролируемых лиц к административной ответственности за нарушение обязательных требований28. Отказывая в удовлетворении требований заявителей, Верховный Суд РФ признал правительственное регулирование не противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом было отмечено, что п. 9 данного Постановления, как следует из его буквального толкования, связан со сферой реализации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти и распространяется (в том числе в части порядка рассмотрения обращений граждан и иной информации) лишь на проведение контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с Федеральными законами № 294-ФЗ и № 248-ФЗ; этим положением не меняется порядок рассмотрения обращений, предусмотренный КоАП РФ, который предполагает принятие уполномоченным должностным лицом процессуального решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, в том числе с использованием предусмотренных данным Кодексом механизмов получения доказательств по делу и производства
рушении на основании подп. 2 п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ. Однако суды отменяют соответствующее определение, отмечая, что административный орган допускает безнаказанное совершение правонарушений на весь период действия постановления Правительства № 336, из которого такой подход не следует (см., напр., постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 17.02.2023 г. № Ф06-28081/2022 по делу № А65-16083/2022; Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2023 г. № 12АП-1446/2023 по делу № А12-30493/2022).
26 Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 05.04.2023 г. № Ф06-1474/2023 по делу № А12-15187/2022.
27 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.02.2023 г. № Ф05-28219/2022 по делу № А40-98507/2022.
28 Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30.08.2022 г. № АКПИ22-494.
по нему, включая возможность проведения административного расследования.
Между тем п. 9 Постановления № 336, напротив, безальтернативно обусловливал возможность привлечения к административной ответственности за нарушение обязательных требований проведением контрольных (надзорных) мероприятий (если отсутствует необходимость применения обеспечительной меры в виде временного запрета деятельности), исключая возбуждение соответствующего дела в иных случаях. Указанное ограничение согласно позиции Минэкономразвития России касается и случаев непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, получения таких сведений от граждан и организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации29. Введенное Правительством РФ правило, таким образом, было призвано заметно усложнить привлечение к административной ответственности за нарушение обязательных требований, не отменяя при этом иные механизмы оценки их соблюдения — урегулированные Федеральным законом № 248-ФЗ внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия (с учетом условий, установленных п. 3 Постановления № 336), а также иные процедуры контроля (надзора)30, в том числе без взаимодействия с контролируемым лицом, прокурорский надзор31, прочие виды публично-властного контроля.
Однако сформулированный в решении Верховного Суда РФ подход был воспринят как констатация того, что введенное Правительством РФ ограничение на возбуждение дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением обяза-
29 Письмо Министерства экономического развития РФ от 24.03.2022 г. № Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 05.06.2023).
В практике обнаруживается двойственное восприятие приведенной позиции Минэкономразвития России, которая может как послужить одним из оснований для констатации незаконности возбуждения дел об административных правонарушениях без проведения контрольных (надзорных) мероприятий (постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2023 г. № 04АП-6807/2022 по делу № А78-10977/2022), так и быть отклонена судами (постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2023 г. № 11АП-5919/2023 по делу № А65-31980/2022).
30 Постановление № 336 не исключает контрольно-надзорных мероприятий в рамках так называемых специальных режимов — например, постоянного рейда (ст. 971 Федерального закона № 248-ФЗ), проведение которого в случае обнаружения признаков административного правонарушения позволяет возбудить соответствующее дело в силу ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.01.2023 г. № Ф09-9138/22 по делу № А71-7370/2022).
31 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.02.2023 г. № Ф07-933/2023 по делу № А56-63817/2022
тельных требований, распространяется лишь на выявление таких нарушений в рамках контрольных (надзорных) мероприятий и во всяком случае не препятствует возбуждению дела об административном правонарушении, если соответствующие сведения, являющиеся поводами для возбуждения дела об административном правонарушении, поступили в уполномоченный орган в виде обращения (сообщения о правонарушении), от других органов публичной власти или в порядке непосредственного обнаружения уполномоченным органом вне рамок контрольно-надзорных мероприятий. В свою очередь Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ, оставляя решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ формально без изменения, уже не приводит категоричное утверждение о том, что действующее контрольно-надзорное регулирование не отменяет предусмотренный КоАП РФ порядок производства по делам об административных правонарушениях и формулирует более сдержанный вывод, согласно которому в случае поступления сведений о возможных признаках нарушения обязательных требований контрольный (надзорный) орган оценивает их достаточность для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении только по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия32.
При рассмотрении дела об оспаривании п. 9 Постановления № 336 Верховным Судом РФ были учтены состоявшиеся после его принятия корректировки законодательства об административной ответственности в части оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях, которые, как следует из пояснительной записки к соответствующему законопроекту, обусловливались целью «либерализации административной ответственности за совершение административных правонарушений в области предпринимательской деятельности»33. Так, ч. 3 и 31 ст. 28.1 КоАП Российской Федерации в актуальной редакции34
32 Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.11.2022 г. № АПЛ22-503.
На практике это заметное расхождение в изложении позиции привело к тому, что суды могут ссылаться как на решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, так и на апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ для обоснования разных выводов.
33 Федеральный закон от 14.07.2022 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"» // СЗ РФ. 2022. № 29 (ч. 3). Ст. 5257
34 Федеральный закон от 29.12.2022 г. № 625-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Там же. 2023, № 1 (ч. 1). Ст. 72.
предусматривают исключение из общего порядка возбуждения дела об административном правонарушении и закрепляют, что дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пп. 1—3 ч. 1 данной статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных ч. 32—35 этой же статьи и ст. 28.6 КоАП РФ. Примечание к ст. 28.1 данного Кодекса ограничивает сферу действия приведенных законоположений случаями возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральными законами № 248-ФЗ или № 294-ФЗ.
Внесенные в КоАП РФ изменения отразили общий подход к регламентации контроля (надзора) и согласуются с тенденцией ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность35. Если сравнивать соответствующие законоположения с проанализированной выше ранее действовавшей редакцией ст. 28.1 КоАП РФ и примечания к ней, то очевидны принципиальные нововведения, характеризующие актуальное административно-деликтное законодательство:
во-первых, ограничения на возбуждение дела об административном правонарушении распространяются не только на случаи непосредственного обнаружения признаков такого правонарушения уполномоченным органом, но и на поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, закрепленные пп. 2 (поступление материалов из органов пуб-
35 Реализованная законодателем идея о необходимости обусловить возбуждение дела об административном правонарушении наличием акта проверки, подтверждающего данные из обращений, сообщений в СМИ и поступивших из органов публичной власти, которые указывают на наличие события административного правонарушения (см.: Регуляторная политика Российской Федерации: правовые проблемы формирования и реализации / Ред. кол. А. Ф. Ноздрачев, С. М. Зырянов, А. В. Калмыкова. М., 2022. Параграф 1 главы 4).
личной власти, общественных объединений) и 3 (сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации) ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ; во-вторых, закрепление перечня контрольных (надзорных) мероприятий, проведение и оформление результатов которых необходимо для возбуждения дела об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, с акцентом на процедуры, предполагающие взаимодействие с подконтрольным лицом; в-третьих, более четкое и однозначное определение области применения анализируемых исключений — административное преследование за нарушение лишь тех обязательных требований, соблюдение которых оценивается в порядке, установленном Федеральными законами № 294-ФЗ или № 248-ФЗ36.
Приведенные законоположения вкупе с п. 9 Постановления № 336 и позицией органов исполнительной власти позволяют говорить о закреплении на уровне нормативного регулирования модели субординации административной ответственности за нарушение обязательных требований, которая уступает контрольно-надзорной деятельности свою роль доминирующего средства поддержания правопорядка в области осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В судебной практике, которую, впрочем, пока нельзя считать устойчивой и сложившейся, обнаруживаются примеры реализации данной модели на основании действующего контрольно-надзорного регулирования и законодательства об административной ответственности. Так, в одном из дел было отмечено, что проверка данных, содержащихся в обращении физического лица, связана с необходимостью оценки нарушений обязательных требований, осуществляемой в конкретном случае именно посредством контрольно-надзорных мероприятий, проведение которых ограничено Постановлением № 336, в силу чего отказ уполномоченного органа в возбуждении дела об административном правонарушении был признан правомерным37. Арбитражные суды также в некоторых случаях придерживаются позиции о том, что в силу п. 9 Постановления № 336 и ч. 31 ст. 28.1 КоАП РФ воз-
36 Это существенно лимитирует сферу применения ограничения в части поводов для возбуждения дела об административном правонарушении с учетом того, к какому количеству отношений в сфере контрольно-надзорной деятельности указанные федеральные законы не применяются. Однако оценка целесообразности и обоснованности именно такого решения законодателя к предмету настоящего исследования не относится.
37 Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14.12.2022 г. № 16-8491/2022.
буждение дела об административном правонарушении возможно исключительно после проведенных контрольно-надзорных мероприятий, предполагающих взаимодействие с контролируемым лицом38, которые необходимы как для проверки данных, содержащихся в поступившем в уполномоченный орган обращении39, так и, например, при поступлении материалов из органов публичной власти40 или непосредственном обнаружении признаков правонарушения вне рамок контрольных (надзорных) мероприятий41; использование же для этих целей административного расследования вместо назначения внепланового контрольного (надзорного мероприятия) не допускается42. При этом суды со ссылкой на сферу действия отмеченного ограничения вполне обоснованно отклоняют доводы о необходимости применения п. 9 Постановления № 336 и ч. 31 ст. 28.1 КоАП РФ в делах, которые не связаны с оценкой соблюдения обязательных требований в порядке, предусмотренном Федеральными законами № 294-ФЗ и № 248-ФЗ, и касаются, например, осуществления антимонопольного контроля43, государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения44, федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности45.
38 Постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13.04.2023 г. № Ф02-1201/2023 по делу № А78-6192/2022; Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.12.2022 г. № Ф08-13223/2022 по делу № А53-19373/2022; Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.04.2023 г. по делу № А33-1795/2023; Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2023 г. № 09АП-94099/2022 по делу № А40-207262/2022; Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2023 г. № 13АП-2262/2023 по делу № А56-107019/2022; Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2023 г. № 15АП-4099/2023 по делу № А53-18565/2022.
39 Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 27.04.2023 г. № Ф10-1280/2023 по делу № А64-6046/2022.
40 Даже если материалы для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности поступили из прокуратуры (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.11.2022 г. № Ф07-16259/2022 по делу № А56—121101/2021).
41 Суд, в частности, квалифицировал осмотр общедоступной территории и фасада дома в качестве фактически проведенного с нарушением законодательства контрольного мероприятия (см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.04.2023 г. по делу № А33-30994/2022).
42 Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2023 г. № 04АП-6807/2022 по делу № А78-10977/2022.
43 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.03.2023 г. № Ф07-1901/2023 по делу № А42-4484/2022.
44 Постановление Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 24.03.2023 г. № 16-1153/2023.
45 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2022 г. № 17АП-14466/2022-АКу по делу № А71-10785/2022.
Вместе с тем в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов встречается и иной подход к применению анализируемого контрольно-надзорного и административно-деликтного регулирования (п. 9 Постановления № 336, ч. 31 ст. 28.1 КоАП РФ), который можно признать доминирующим с точки зрения количества принятых судами решений, но в то же время едва ли согласующимся с буквой и духом указанных предписаний. В частности, отмечается, что приведенные нормативные положения не предполагают уклонения от выяснения необходимых для привлечения к ответственности обстоятельств при непосредственном обнаружении признаков административного правонарушения или получении соответствующей информации из обращений46 посредством реализации предусмотренных КоАП РФ полномочий, которые не подменяются контрольно-надзорной деятельностью47. При этом, если имеющихся данных достаточно, административному органу надлежит возбуждать дело об административном правонарушении, в чем не может быть отказано исключительно по тому основанию, что для проверки сведений требуется назначение контрольных (надзорных) мероприятий, проведение которых ограничено48 — необходимые для привлечения к административной ответственности обстоятельства могут быть выяснены в рамках административного расследования49 с учетом отсутствующего в законодательстве запрета на его проведение, в том числе в случае отказа прокуратуры от согласования проведения внеплановой проверки50. Более того, суды не ис-
46 Постановления Арбитражного суда Московского округа от 06.02.2023 г. № Ф05-28219/2022 по делу № А40-98507/2022 и от 10.03.2023 № Ф05-32681/2022 по делу № А40-98517/2022; Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.11.2022 г. № 17АП-12096/2022-АКу по делу № А60-29084/2022.
47 Постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 21.03.2023 г. № Ф06-1556/2023 по делу № А65-23835/2022; Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.02.2023 г. № Ф07-793/2023 по делу № А56-46928/2022.
48 Постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 28.04.2023 г. № Ф06-1552/2023 по делу № А65-25453/2022; Арбитражного суда Уральского округа от 29.03.2023 г. № Ф09-313/23 по делу № А60-44455/2022; Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.05.2023 г. № 19АП-1220/2023 по делу № А64-8561/2022; Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.02.2023 г. № 16-258/2023, П16-258/2023.
49 Постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 06.04.2023 г. № Ф06-485/2023 по делу № А65-23336/2022; Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.02.2023 г. № Ф07-793/2023 по делу № А56-46928/2022; Первого арбитражного апелляционного суда от 11.01.2023 г. № 01АП-8341/2022 по делу № А43-28663/2022; Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.12.2022 г. по делу № А74-6741/2022; Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2023 г. № 04АП-665/2023 по делу № А78-12265/2022; Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2023 г. № 17АП-2625/2023-АК по делу № А71-18080/2022.
50 Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.02.2023 г. № Ф10-5978/2022 по делу № А23-6042/2021
ключают возможность возбуждения дела на основании сведений, полученных в рамках оперативно-розыскной деятельности51, или посредством осмотра внешней стороны здания общедоступным способом с улицы52.
Таким образом, заложенная в действующее регулирование нормативная модель, предполагающая субординацию законодательства об административной ответственности по отношению к регулированию контрольно-надзорной деятельности, не была полноценно воспринята судебной практикой. К обнаруженным противоречиям в интерпретации и применении современного регулирования контроля (надзора) и взаимосвязанных с ним положений законодательства об административных правонарушениях, которые в определенной степени усиливаются неоднозначной позицией Верховного Суда РФ относительно возможности возбуждения дел об административных правонарушениях на основании соответствующих нормативных предписаний, нельзя не отнестись критически. Противоречивая правоприменительная практика, порождающая правовую неопределенность, не только ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (их объединений) от произвольного административного принуждения, но и ставит под сомнение соблюдение принципа поддержания доверия к закону и действиям государства, из которого, в частности, следует, что решения принимаются уполномоченными государством органами на основе строгого исполнения законодательных предписаний53.
Суды же, сталкиваясь непосредственно с нарушениями обязательных требований со стороны подконтрольных субъектов, не применяют последовательно заложенную в нормативном регулировании модель, ограничивающую применение административно-наказательных мер, небезосновательно полагая, что это приводит к отступлению от принципа неотвратимости
51 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2023 г. № 17АП-3988/2023-АК по делу № А50-33205/2022
52 Причем это не рассматривается ни как проведение каких-либо контрольно-надзорных мероприятий, ни как осмотр помещений, территорий и документов в порядке ст. 27.8 КоАП РФ (см.: постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.03.2023 г. № Ф07-382/2023 по делу № А56-63877/2022 и от 18.01.2023 г. № Ф07-20722/2022 по делу № А56-37714/2022).
53 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.04.2020 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности статьи 981 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Горизонт"» // СЗ РФ. 2020. № 20. Ст. 3223; от 13.12.2022 г. № 54-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 2.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Октябрьского районного суда города Екатеринбурга» // Там же. 2022. № 52. Ст. 9756.
наказания, который лежит в основе системы юридической ответственности и, по существу, носит конституционный характер. Создание атмосферы безнаказанности, как отмечал Конституционный Суд РФ, несовместимо с вытекающим из Конституции РФ принципом неотвратимости ответственности за нарушение закона54. Значение данного принципа в сфере регулирования экономической деятельности нельзя недооценивать, в особенности с учетом того, что именно неотвратимостью (а не строгостью) наказания обусловливается его предупредительно-воспитательное значение55. Между тем, если исходить из того, что целью современного административно-принудительного регулирования в области экономической деятельности является не столько наказание правонарушителя, сколько поддержание правопорядка, предотвращение вреда охраняемым законом ценностям, стимулирование добросовестного поведения, то предпочтительным выглядит более активное применение предусмотренных законодательством средств, обеспечивающих достижение указанной цели при меньшем вмешательстве в свободу экономической деятельности. В частности, в условиях введенных ограничений по проведению контрольных (надзорных) мероприятий и привлечению к административной ответственности востребованной может оказаться такая мера как предостережение (ст. 49 Федерального закона № 248-ФЗ), которая отнесена к числу профилактических мероприятий, позволяет повлиять на поведение контролируемого лица и задействуется на практике56.
Наконец, непоследовательное применение правил, устанавливающих порядок применения административно-принудительных мер, не только создает основу для обхода ограничений, связанных с привлечением к административной ответственности за нарушение обязательных требований, но и фактически дезавуирует механизмы, обеспечивающие контроль за соблюдением порядка контрольно-надзорной деятельности
54 Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.231 и 19.73 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ "Завод «Реконд»", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронкомплекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница № 3 «Нейрон»" Министерства здравоохранения удмуртской Республики» // Там же. 2014. № 10. Ст. 1087.
55 См.: ВитрукН.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008. С. 206.
56 Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 10.10.2022 г. № Ф10-3952/2022 по делу № А23-3579/2022.
со стороны органов прокуратуры в части согласования соответствующих мероприятий, что является важной дополнительной гарантией прав контролируемых лиц.
Изложенное, впрочем, в условиях отсутствия устойчивой и единообразной судебной и административной практики не дает оснований для решающих выводов о судьбе изученных в настоящей работе законодательных нововведений, которым только предстоит приобрести более четкие правоприменительные очертания. Тем не менее проведенное исследование позволяет констатировать, что на уровне нормативного правового регулирования постепенно реализуется модель, предполагающая не просто взаимозависимость контрольно-надзорного и административно-деликтного производств, а их субординацию и соподчиненность, в силу которых соблюдение обязательных требований должно обеспечиваться прежде всего пресекательными и профилактическими мерами, а не наказанием. При этом анализ эволюционного развития оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением обязательных требований, свидетельствует о постепенном усложнении требований к возбуждению такого рода дел (ч. 31 ст. 28.1 КоАП РФ), что призвано исключить несоразмерное, излишнее административное преследование.
Общий вектор этого развития, вероятно, будет сохранен даже несмотря на то, что суды воспринимают соответствующие нормативные предписания, скорее, ограничительно и в некоторых случаях, по существу, отказываются от применения норм законодательства об административных правонарушениях, которые затрудняют привлечение к административной ответственности. Следовательно, нельзя исключать, что после освоения российской правовой системой действующих правил возбуждения дел об административных правонарушениях, дальнейшие корректировки административно-деликтного законодательства — в виде комплексной реформы соответствующего кодифицированного акта или точечных изменений действующего КоАП РФ — будут связаны, в частности, с универсализацией правил назначения наказаний за правонарушения, выявленные в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности, расширением сферы действия правила, ограничивающего возбуждение дел об административных правонарушениях в области обязательных требований, искоренением практики обхода положений законодательства о контроле (надзоре) за счет производства по делу об административном правонарушении.
Список литературы
1. Арапов Н. А., Савиных В. А. О гарантиях правомерных интересов частных лиц в условиях полисемии права // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2022. № 5. С. 150-192.
2. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2008.
3. Елфимова Е. В., ОсинцевД. В. Вновь о контроле, надзоре и административной юрисдикции // Российский юридический журнал. 2015. № 4. С. 99-107.
4. Зырянов С. М. Проблемы конструирования составов административных правонарушений в статьях Особенной части КоАП РФ // Журнал российского права. 2020. № 8. С. 105-126.
5. Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад — 2019. М., 2020.
6. Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 6. С. 39-44.
7. Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 18-27.
8. Регуляторная политика Российской Федерации: правовые проблемы формирования и реализации / Ред. кол. А. Ф. Ноздрачев, С. М. Зырянов, А. В. Калмыкова. М., 2022.
9. Стахов А. И. О выделении контрольно-надзорного административного производства в сфере деятельности органов исполнительной власти // Вопросы экономики и права. 2016. № 2. С. 31-34.
Статья поступила в редакцию 13.06.2023; одобрена после рецензирования
01.07.2023; принята к публикации 25.08.2023.
Original article
Anastasia A. Karitskaya*
the institute of initiating cases of an
ADMINISTRATIVE OFFENSE IN THE LIGHT OF cONTROL
(supervision) reform
Abstract. The modern concept of regulation of state control (supervision), municipal control assumes its coordination with the legislation on administrative responsibility to ensure the orderly application of state coercion. At the same time, the basic prerequisites for adjusting the grounds for bringing to administrative responsibility are currently set
* Junior Researcher, Teaching Fellow, Department of Administrative and Financial Law, Faculty of Law, St. Petersburg State University (St. Petersburg, Russia).
precisely by the legislation on control (supervision), which is focused on preventing and suppressing violations of mandatory requirements, and not on punishing them. The measures taken to achieve this goal indicate that at the regulatory level in Russia, a model of subordination of proceedings on administrative offences in relation to control and supervisory proceedings is being formed by limiting the grounds for initiating cases of administrative offenses, expressed in non-compliance with mandatory requirements. Within the framework of this model, the legislator introduces special restrictions to the Code of Administrative Offences of the Russian Federation regarding the initiation of cases of administrative offences related to non-compliance with mandatory requirements, which are aimed at reducing the administrative burden on economic activity. However, in practice, the relevant legal regulations are applied restrictively and not to the full extent, which makes it difficult to implement the model of administrative-law measures enshrined in the legislation, by virtue of which bringing to administrative responsibility should follow the conduct of control (supervision), not ahead of them.
Keywords: control, supervision, administrative responsibility, initiation of an administrative offense case, violation of mandatory requirements, reduction of administrative burden, administrative coercion.
For citation: Karitskaya, A.A. (2023). The institute of initiating cases of an administrative offense in the light of control (supervision) reform. Lomonosov Law Journal, 4, pp. 134—155 (in Russ.).
Funding: the research was supported by RSF (project № 23-28-01756).
Bibliography
1. Arapov, N.A., Savinykh, V.A. (2022). On Guarantees of the Legitimate Interests of Private Persons under Polysemy of Law. Bulletin of Economic Justice of the Russian Federation, 5, pp. 150-192 (in Russ.).
2. Mitckevich, L.A., Vasilyeva A. F. (2017). State Control (supervision) in the Field of Business Activities and Administrative Responsibility: Criteria of Correlation. Laws of Russia: Experience, Analysis, Practice, 6, pp. 39-44. (in Russ.).
3. Nozdrachev, A.F. (2012). Control: Legal Innovations and Pending Problems, Journal of Russian Law, 6, pp. 18-27. (in Russ.).
4. Nozdrachev, A.F., Zyryanov, S.M., Kalmykova, A.V. — editorial board. (2022). Regulatory Policy of the Russian Federation: Legal Problems of Formation and Implementation: Monograph. Moscow. (in Russ.).
5. Plaksin, S.M., Abuzyarova, I.A. et. al. (2020). Control, Supervision and Licensing Activities in the Russian Federation. Analytical report — 2019. Moscow. (in Russ.).
6. Stakhov, A.I. (2016). On the Allocation of Control and Supervisory Administrative Proceedings in the Sphere of Activity of Executive Authorities. Issues of Economics and Law, 2, pp. 31-34. (in Russ.).
7. Vitruk, N.V. (2008). General Theory of Legal Responsibility. Moscow (in Russ.).
8. Yelfimova, E.V., Osintsev, D.V. (2015). On the control, supervision and administrative jurisdiction once again. Russian Juridical Journal, 4, pp. 99-107. (in Russ.).
9. Zyryanov, S.M. (2020). Problems of Construction of Administrative Offence Elements in the Articles of the Special Part of the Russian Code of Administrative Offences. Journal of Russian Law, 8, pp. 105—126. (in Russ.).
The article was submitted 13.06.2023; approved 01.07.2023; accepted 25.08.2023.
