Институт служебной тайны в системе обеспечения информационной безопасности Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

ИНФОРМАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

А.М. Воронов, Н.М. Кожуханов

ИНСТИТУТ СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье на основе анализа нормативных правовых актов, а также практики защиты конфиденциальной информации авторы обосновывают необходимость системного правового регулирования института служебной тайны, которая вызвана целым рядом взаимоувязанных причин. Формулируя оригинальную трактовку понятия «служебная тайна», авторы отмечают, что правовое регулирование на уровне федерального закона позволит заложить правовой фундамент для формирования системы оборота и защиты определенной категории сведений, составляющих служебную тайну, обеспечить более эффективную реализацию конституционных принципов в части соблюдения баланса прав граждан на доступ к информации и ограничений таких прав в целях обороны, безопасности государства, прав граждан на защиту частной жизни.

Ключевые слова: защита конфиденциальной информации; институт служебной тайны; информационная безопасность; защита частной жизни; правовое регулирование.

Задача обеспечения безопасности личности, общества и государства в информационной сфере в настоящее время представляет собой поиск решения проблем, возникающих в трех направлениях.

Это, во-первых, безусловное обеспечение прав и свобод человека и гражданина как в доступе к информации и информационным ресурсам, так и при ограничении такого доступа. Для достижения разумного баланса необходимо определить правовые критерии, что и является существенной научной и практической задачей.

Во-вторых, современные информационные системы, основанные на компьютерных технологиях, делают информацию весьма уязвимой для различных вредоносных воздействий. Данная проблема является системной, т. е. затрагивает все без исключения аспекты функционирования информационных систем, поэтому ее решение должно носить комплексный характер.

В-третьих, правовые механизмы защиты информации требуют развития и совершенствования [1].

Исходя из этого становится актуальным построение системы информационной безопасности РФ, основными составляющими которой являются комплекс

обеспечения безопасности информации и комплекс защиты личности и общества от негативных информационных воздействий.

Необходимость системного правового регулирования института служебной тайны в настоящее время вызвана рядом причин, в числе которых в рамках заявленной темы можно выделить такие, как:

- отсутствие в законодательстве единого подхода к соответствующей категории информации ограниченного доступа;

- незаконное распространение (продажа) информации, аккумулируемой в органах государственной власти и относящейся либо к личности, либо к деятельности хозяйствующих субъектов;

- ограничения на распространение информации, накладываемые по своему усмотрению руководителями органов государственной власти и государственными (муниципальными) служащими на предоставление информации гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации и др.

Здесь уместно отметить, что в социалистический период развития нашего государства институт служебной тайны входил в более широкую категорию «государственные секреты» и занимал определенную нишу в отечественной системе ограничений на доступ к информации. К данной категории относились сведения с грифом «секретно». Перечни таких сведений формировались министерствами и ведомствами для защиты сведений, неправомерное распространение которых могло нанести ущерб определенной группе государственных интересов.

В основном под грифом «секретно» содержались сведения, которые по степени важности еще не были отнесены к государственной тайне, но уже не могли открыто распространяться (например, статистические данные, отражающие состояние дел в районе, отдельной воинской части и т. п.). При дальнейшем обобщении (в масштабах области, войскового соединения) такие сведения приобретали характер государственной тайны. Помимо указанного, под грифом «секретно» защищались данные, которые косвенно касались сведений, отнесенных к государственной тайне (например, второстепенная переписка по новым разработкам вооружений и т. п.).

Вступление в силу Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1«О государственной тайне» [2] де-факто привело к ликвидации института служебной тайны, так как гриф «секретно» стал использоваться исключительно для обозначения сведений, составляющих государственную тайну определенного уровня важности, что явилось, по мнению специалистов, серьезной недоработкой с точки зрения системного подхода к защите государственно значимой информации. На наш взгляд, необходимость в защите указанных выше категорий информации в настоящее время является особенно актуальной.

Вместе с тем для служебной тайны как системы защиты сведений появились и иные сферы применения. В частности, ряд органов исполнительной власти в силу выполняемых ими функций получает от различных субъектов значительное количество конфиденциальной информации (налоговые, таможенные, правоохранительные органы и т. п.). Речь идет о сведениях, составляющих коммерческую и банковскую тайну, об информации персонального характера. Однако, как показывает анализ нормативных правовых актов в исследуемой сфере, единого правового режима защиты таких сведений в системе органов исполнительной власти не существует.

Представляется, что данная информация не может оставаться вне правового поля, обеспечивающего ее защиту.

Следует отметить, что в деятельности органов государственной власти, помимо всего вышеуказанного, также образуется значительное количество внутрисистемной информации, которая в силу законодательных ограничений не отнесена к государственной тайне, однако и не может быть свободно распространяемой. В качестве характерного примера приведем комплекс мер, принимаемых для обеспечения защиты судей, иных работников правоохранительных органов, планы Минфина России и Банка России, связанные с изменениями курса национальной валюты, планы использования подразделений Вооруженных Сил РФ и правоохранительных органов тактического звена для осуществления контртеррористической и иной оперативно-служебной деятельности, а также множество иных сведений самого разнообразного характера, которые в настоящее время не имеют адекватной правовой защиты.

Уровень нормативного регулирования порядка обращения со служебной информацией ограниченного распространения, институт которой в настоящее время можно воспринимать в качестве аналога служебной тайны социалистического периода, по целому ряду причин нельзя признать удовлетворительным. Единственный нормативный акт, регулирующий данную группу правоотношений, - Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 [3].

Данное Положение распространяется только на деятельность федеральных органов исполнительной власти, хотя аналогичные сведения образуются и поступают в любые органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Несмотря на практически полное отсутствие нормативного регулирования в сфере отнесения сведений к служебной тайне, их защиты и установления санкций за противоправное распространение такой информации, данная категория присутствует в большом количестве федеральных законов (около 40), в том числе: Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральных законах от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ред. от 09.02.2009), от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

При этом отсутствие четко определенного правового института служебной тайны обусловило разнообразие правовых подходов, получивших закрепление в законодательстве. Так, согласно Федеральному закону от 14.04.1998 № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» в органах исполнительной власти циркулирует термин «конфиденциальная информация» (ст. 18), в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ряде других законов используется термин «служебная информация», в Законе РФ от 21.05.1993 № 5003-1 «О таможенном тарифе» - понятия «информация, составляющая коммерческую тайну» и «конфиденциальная информация» (ст. 14).

Федеральный закон от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» [4] предусматривает в ряду мер безопасности в отношении защищаемого лица обеспечение конфиденциальности сведений о нем. Данные сведения по своему содержанию составляют служебную тайну, и законодательное закрепление механизмов распоряжения ими поможет реализации указанного Федерального закона.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что не только терминология, но и содержание института защиты служебной информации не имеют в законодательстве однозначного отражения, по-разному решается вопрос о структуре конфиденциальной информации, а также соотношении различных видов тайн.

На электронных рынках страны в настоящее время бесконтрольно распространяются CD, содержащие базы данных (БД) с информацией о персоналиях и организациях. Например, БД «Таможня», ГИБДД, БТИ (Бюро технической инвентаризации), ЕГРП (Единая государственная регистрация предприятий), «Собственники квартир», «Картотека МВД» (судимости и др.), ОВИР (зарегистрированные паспорта), «Министерство юстиции» и др. Бесспорно, повышенный интерес к данной информации проявляется у криминальных структур, однако очевидно, что подобная информация не может попасть на рынок без участия государственных служащих.

Таким образом, представляется целесообразным весь массив сведений, включающий в себя БД органов государственной власти, также защитить в режиме служебной тайны.

Понятие «служебная тайна» не является исключительно порождением отечественной юридической доктрины. По данным ряда исследований, большинство юрисдик-ций развитых стран используют систему ограничения в доступе к информации с таким (или схожим) названием для защиты внутрисистемной информации в своих государственных администрациях.

Гриф конфиденциальности служебной тайны «для служебного пользования» широко используется во многих странах. К таким странам, в частности, относятся Испания, Германия, Франция и США.

Так, в Германии факты, сведения, нуждающиеся в сохранении секретности, независимо от формы их оформления (решением государственных учреждений или по их распоряжению) могут иметь гриф секретности.

В США под режим служебной тайны подпадают сведения, составляющие коммерческую тайну, а также информация о различных ноу-хау, получаемая должностным лицом в ходе осуществления своих полномочий, исследований или расследований, из доклада или отчета и т. п.

К служебной информации ограниченного распространения также относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. В этих странах за неправомерное распространение таких сведений установлена уголовная ответственность.

Анализ нормативных правовых актов и практики деятельности органов публичной власти в исследуемой сфере показывает, что неурегулированность данной группы правоотношений в отечественной системе права влечет за собой ряд негативных последствий, основными из которых, на наш взгляд, являются:

- возможность произвольного введения ограничений на распространение сведений о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, что может привести к неправомерному ограничению права граждан и организаций на доступ к информации и получение достоверной информации;

- неизбежное расширение круга сведений, составляющих государственную тайну, и, как следствие, удорожание системы защиты государственной тайны из-за отсутствия промежуточной системы ограничения в доступе к сведениям между собственно государственной тайной и полностью общедоступной информацией;

- отсутствие целостного механизма защиты конфиденциальных сведений, принадлежащих гражданам и коммерческим организациям, в случае если такая информация обобщается и накапливается в органах публичной власти и местного самоуправления, а также внутрисистемной информации органов государственной власти, которая не отнесена к государственной тайне, но при этом ее распространение может нанести ущерб законным интересам данных органов и отдельных должностных лиц;

- нарушение прав граждан и организаций на защиту информации, касающейся их жизнедеятельности, распространение информации, которая в совокупности делает их уязвимыми для преступных посягательств.

Попытаемся в рамках научной статьи дать трактовку понятия «служебная тайна».

Служебная тайна понимается как сведения, создаваемые или накапливаемые в органах публичной (государственной и муниципальной) власти и их организациях и включающие как собственно сведения о деятельности конкретного органа или организации, так и полученные от иных субъектов сведения конфиденциального характера.

Служебная тайна - это охраняемая законом конфиденциальная информация о деятельности государственных органов, доступ к которой ограничен в силу служебной необходимости, а также информация, ставшая известной в государственных органах и органах местного самоуправления только на законном основании.

Возможны другие варианты: служебная тайна - несекретные сведения, ограничение в распространении которых диктуется служебной необходимостью в органах публичной власти, а также подведомственных им предприятиях.

С позиций документоведения служебная тайна - это документированная информация, составляющая негосударственную тайну (т. е. сведения, не отнесенные к государственной тайне), ограниченного распространения, доступ к которой ограничен владельцем или обладателем документированной информации, не связанной с предпринимательской (коммерческой) деятельностью.

Понятие «служебная тайна» должно распространяться на всю конфиденциальную информацию, циркулирующую в органах государственной власти и управления, а также, по нашему мнению, и на негосударственные структуры. В этом смысле несекретная информация, составляющая служебную тайну, - это конфиденциальная информация предприятия, организации. У коммерческих структур также могут быть и служебная тайна, и соответствующий гриф «для служебного пользования».

Таким образом, правовое закрепление на уровне федерального закона позволит заложить правовой фундамент для формирования системы оборота и защиты определенной категории сведений, составляющих служебную тайну, обеспечить более эффективную реализацию конституционных принципов в части соблюдения баланса прав граждан на доступ к информации и ограничений таких прав в целях обороны, безопасности государства, прав граждан на защиту частной жизни и прав субъектов предпринимательства на обеспечение добросовестной конкуренции.

Использованные источники

1. Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации: автореф. дис. ... д-ра

юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 1998. С. 4.

2. Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. федеральных законов от 06.10.1997 № 131-Ф3, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 11.11.2003 № 153-Ф3, от 29.06.2004

№ 58-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ) // Российская газета. 1993. 21 сентября; Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 4673; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 49. Ст. 6055.

3. Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденное постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 Ст. 3165.

4. Федеральный закон от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3534; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.