CC BY
5АФАНАСЬЕВА Светлана Анатольевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры культуры мира и демократии (Кафедра ЮНЕСКО) Российского государственного гуманитарного университета, доцент департамента права Института экономики, управления и права ГАОУ ВО Московского городского педагогического университета, e-mail: rivz20071@rambler.ru
ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
Аннотация. В статье рассматриваются историко-правовые аспекты становления и развития института публичных мероприятий в России, анализируются различные этапы его развития, характеризуются наиболее значимые акты, регулирующие свободу собраний, выявляются основные проблемы в исследуемой сфере. Несмотря на имеющиеся в настоящее время работы по анализу исторических основ публичных мероприятий проблемы комплексного изучения исторических аспектов данной темы остаются актуальными. Цель статьи - исследовать историю становления и развития публичных мероприятий в России, представить результаты авторского подхода к периодизации возникновения исследуемого института, дать им оценку. В статье сделаны выводы о несовершенстве правовой базы, регулирующей публичные мероприятия в разные этапы развития, о необходимости совершенствования законодательства в указанной сфере с учетом исторического опыта.
Ключевые слова: публичное мероприятие, законодательство, институт собраний, генезис института, общественный интерес, этапы становления.
AFANASYEVA Svetlana Anatolyevna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor, Department of Culture of Peace and Democracy (UNESCO Department) Russian State University of the Humanities, Associate Professor, Department of Law, Institute of Economics,
Management and Law GAOU HE of Moscow City Pedagogical University
INSTITUTE OF PUBLIC EVENTS IN RUSSIA: HISTORICAL AND LEGAL FOUNDATIONS
Annotation. The article discusses the historical and legal aspects of the formation and development of the institution of public events in Russia, analyzes various stages of its development, characterizes the most significant acts governing freedom of assembly, identifies the main problems in the field under study. Despite the current work on the analysis of the historical foundations of public events, the problems of a comprehensive study of the historical aspects of this topic remain relevant. The purpose of the article is to study the history of the formation and development of public events in Russia, present the results of the author's approach to the periodization of the emergence of the studied institute, and give them an assessment. The article makes conclusions about the imperfection of the legal framework governing public events at different stages of development, about the need to improve legislation in this area, taking into account historical experience.
Key words: public event, legislation, institution of meetings, genesis of the institute, public interest, stages of formation.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-9-515-518 NIION: 2018-0076-9/23-755 MOSURED: 77/27-023-2023-9-755
Под публичным мероприятием целесообразно понимать сбор лиц, доступный неопределенному кругу с целью выражения общественных интересов. Поскольку правовому регулированию в России в разные исторические периоды подвергался различный перечь видов таких сборов, то целесообразно уточнить, что смысловое содержание понятия «публичного мероприятия» также было изменчиво и определялось особенностями действующего конституционно-правового строя [1]. Так, в России институт публичных мероприятий юридически впервые был оформлен как «институт публичных собраний», а лишь впоследствии как «институт собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования» [2].
В мировой практике институт публичных мероприятий формировался и юридически закреплялся в период внутригосударственных преобразований буржуазно-демократического характера [7]. Так, свобода собраний гарантировалась во Франции Конституцией 1791 года, а в США - вступившей в силу 15 декабря 1791 года первой поправкой к Конституции 1787 года. В Англии публичные собрания стали признаваться государством с 1825 года, когда утратил силу последний акт, ориентированный на сдерживание собраний граждан. В Германии же собрания были легализованы на территории всех земель общеимперским законом лишь в 1908 году, однако на территории отдельных земель подобные законы о собраниях существовали еще с середины XIX века.
В России период буржуазно-демократических преобразований начался лишь в начале XX века и, соответственно, юридические основы института собраний были заложены в условиях революционных процессов 1905-1906 годов. Российских подданных правом свободных собраний наделили положениями Высочайшего Манифеста об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 года (далее - Манифест 1905 года) и статьей 36 Основных государственных законов Российской империи, изложенными в редакции от 23 апреля 1906 года (далее -Основные законы 1906 года) [3]. Реализация предоставленного права и определение условий его осуществления определялись именными высочайшими указами Императора Правительствующему Сенату о временных правилах собраний 12 октября 1905 года и 4 марта 1906 года [7].
В предшествующие указанным выше периоды в России также существовали отдельные формы выражения гражданами общественных настроений, например, в древней Руси, такой формой выступало вече. Кроме того, на Руси известна практика общественных выступлений,
которые иногда перерастали в восстания и бунты. С середины XVII века для протекции царской власти Соборным уложением 1649 года даже вводилась уголовная ответственность за скопления людей (скопы), а впоследствии - за скопища, возмущения и бунты, также для поддержания общественного порядка проведение публичных мероприятий могло и вовсе быть запрещено. Однако, следует согласиться с точкой зрения некоторых ученых, которые считают, что установление запрещающих норм, уголовной и административной ответственности за проведение собраний не свидетельствует о формировании института публичных мероприятий, поскольку нормы направлены на охрану государственного и общественного порядка, а не на организацию публичных мероприятий [6, с. 30-31]. Сам же процесс активной правовой регламентации исследуемого института начался именно в начале XX века.
Справедливым, на наш взгляд, является утверждение о том, что между процессом генезиса института публичных мероприятий, как способом выражения общественных интересов, и особенностями политико-государственного
устройства России в конкретном периоде времени существует объективная связь [4], в связи с чем развитие конституционно-правового регулирования публичных мероприятий целесообразно рассматривать в рамках отдельных исторических этапов, первым из которых является дореволюционный этап (с 1905 по 1917 годы), вторым - советский (с 1917 по 1991 годы) и наконец- современный (с 1991 по настоящее время) [7].
Для дореволюционного периода развития исследуемого института характерно регулирование публичных мероприятий, в основном, указами императора, содержащих нормы в виде запретов и предписаний. На местном уровне отсутствовало какое-либо регулирование в данной сфере. Также к особенностям представленного периода следует отнести введение разрешительного порядка проведения мероприятий, расширение полномочий должностных лиц по их запрету и прекращению.
Советский период юридическая наука разделяет на четыре этапа, в соответствии с существованием последовательно сменяющих друг друга советских конституций, гарантирующих свободу собраний. Вместе с тем, наличие подавляющего большинства общих признаков для всех советских конституций, анализ структуры и характера регламентации института публичных мероприятий в соответствии с ними свидетельствуют о целесообразности выделения двух этапов - с 1917 по 1988 год и с 1988 по 1991 год. Советский период развития института публичных мероприятий начался с контрреформ дореволюционного регу-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
лирования (принятие в 1917 году Постановления Временного правительства «О собраниях и союзах», которое отменяло разрешительный порядок собраний и вводило дозволительный). Особенностью советского периода считается классовый подход, который прослеживался и в развитии института собраний. Так, согласно Основным законам РСФСР 1918 и 1925 годов субъектами реализации свободы собраний могли быть только трудящиеся, в 1937 и 1978 годах уже провозглашалось наличие такого права не только у трудящихся, но и у всего советского народа [5].
Гарантиями реализации свободы собраний на весь советский период выступали предоставление государством помещений и иных материальных средств, необходимых для их проведения. Прорывом в правовом регулировании советского периода стало и то, что Конституция РСФСР 1918 года выделила формы публичных мероприятий: собрания, митинги, шествия, оставив этот перечень открытым. Впоследствии Конституция РСФСР 1937 года дополнила перечень форм публичных мероприятий демонстрациями, но сделала его исчерпывающим, закрытым. Результатами сильной идеологии советской власти и организации публичных мероприятий совместными с обществом усилиями стали также праздничные и культурные акции, как правило, приуроченные к знаменательным датам истории, поэтому дополнительного правового регулирования данные акции не требовали. Так, с 1917 по 1988 годы свобода собраний регламентировалась только нормами Конституций, имеющими лишь общий характер. Отсутствие конкретного порядка организации и проведения публичных мероприятий предоставляло широкие возможности для государственного сопротивления публичным выступлениям граждан, связанным с выражением несовместимых с господствующей идеологией интересов [7]. Например, к таким событиям относится подавление демонстрации 25 августа 1968 года на Красной площади в городе Москве и забастовки жителей города Новочеркасска 1-2 июня 1962 года.
Четкий порядок организации публичных мероприятий, носящий разрешительный характер, устанавливался Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года. Указ вводил возможность субсидиарного регулирования публичных мероприятий нормами регионального и местного уровня, с учетом местных особенностей, допускалось уточнение положений Указа 1988 года в части перечня оснований изменения властным субъектом даты, места и времени акции, увеличения списка обстоятельств, оправдывающих наложение запретов на мероприятие, установления порядка проведения агитации в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
целях привлечения участников и иное. Особенностями большинства таких общегосударственных и региональных норм был их императивный, обязывающий характер.
Современный период развития института публичных мероприятий, как и советский, целесообразно разделить, на наш взгляд, на два этапа. Первый из которых ознаменовался принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года и в 1993 году Конституции Российской Федерации, которые учреждали принципиально новые для того времени гарантии реализации права на проведение публичных мероприятий и вводили уведомительный порядок манифестаций. К особенностям этого этапа стоит отнести увеличение актов, регулирующих вопросы публичных мероприятий, поскольку их принимали на уровнях субъектов и местного самоуправления. Также регулирование осуществлялось нормами смежного законодательства. Федеральным законодателем не было установлено разграничения компетенций органов власти регионального и местного уровня по принятию актов в сфере организации и проведения публичных мероприятий, что впоследствии предопределило появление несогласованной системы норм, устанавливаемых актами в различных формах, разными органами власти и имеющих неодинаковую юридическую силу, либо отсутствию таковых норм вовсе. Все перечисленные проблемы приводили к коллизиям права и выводам о невозможности регулирования субъектами РФ и муниципальными образованиями организации и проведения публичных мероприятий.
Вместе с тем, представляется, что такое количество самостоятельных нормативных правовых актов, обогативших понятийный аппарат института публичных мероприятий, дало и позитивный результат. Федеральный законодатель, проанализировав нормы, принятые различными субъектами, изучив опыт применения наиболее удачных и эффективных из них, принял в 2004 году принципиально новый Федеральный закон № 54 ФЗ от 19.06.2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который обобщил предыдущий опыт и поставил все точки в основных понятиях и дефинициях института публичных мероприятий.
Так, с 2004 года начался новый второй этап современного периода развития права на свободу собраний, характерными чертами которого явились унификация правил организации и проведения публичных мероприятий за счет расширения предметов ведения федерального законодателя; усложнение структуры правового регулирования исследуемого права, появление помимо норм-дефиниций, также норм-принципов и норм-целей;
разделение понятий публичного мероприятия и собрания граждан для осуществления местного самоуправления; разумный баланс в сочетании дозволительного, обязывающего и запретительного способов правового регулирования; разграничение предметов ведения федерального и регионального законодательства (четко определен предмет регулирования региональных и местных властей).
Кроме того, на современном этапе развития очевидной становится тенденция по расширению предмета правового регулирования института публичных мероприятий. Так в 2016 году был расширен объем понятия пикетирование, а в 2017 году встречи депутатов законодательных органов власти с избирателями приобрели статус публичных мероприятий. Целесообразно отметить, что частые изменения законодательства о публичных мероприятиях на современном этапе не всегда носят позитивный характер для реализации данного права, зачастую мы видим, что принимаемые нормы напротив существенно затрудняют этот процесс. Так, например, поправки, внесенные в 2021 году, обязали организаторов публичных мероприятий представлять при подаче уведомления о проведении акции с количеством участников более 500 человек финансовую отчетность, введен запрет на иностранное и анонимное финансирование публичных мероприятий.
Таким образом, представляется, что институт публичных мероприятий в России имеет богатую историю становления и развития. Кроме того, процесс совершенствования норм, регулирующих данный институт в современной России не останавливается и сейчас [7], с учетом исторического опыта происходит постоянное развитие законодательства в сфере процедурных моментов реализации данного права и реформирование указанного института в целом. При этом законодатель должен оценивать и учитывать как позитивный, так и негативный опыт реализации данного права на определенном историческом этапе.
Список литературы:
[1] Афанасьева, С. А. Некоторые проблемы реализации права на публичные мероприятия / С. А. Афанасьева, В. П. Егоров // Образование и право. 2023. № 1. С. 267-271.
[2] Афанасьева С.А. Реализация политических прав и свобод человека и гражданина (на примере г. Москвы). Дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2009. 192 с.
[3] Бабаева Ю.Г., Пашенцев Д.А. Основные этапы развития российского конституционализма // Образование и право. 2018. № 11. С. 39 - 43.
[4] Вышкварцев В.В. О некоторых проблемах законодательного регулирования публичных мероприятий в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2019. №5. С. 38-41.
[5] Конституционное право России: учебное пособие / С. А. Афанасьева, Н. Е. Борисова, Ю. В. Гаврилова [и др.]. - 2-е издание, переработанное и дополненное. - Москва: Московский городской педагогический университет, 2023. 304 с.
[6] Матвеев В.Ф. Право публичных собраний. Очерк развития и современной постановки права публичных собраний во Франции, Германии и Англии. СПб., 1909. С. 30-31. http://www.allpravo. ru/library/doc117p0/instrum2988/item2989.html.
[7] Симонова С.В. Конституционно-правовое регулирование публичных мероприятий в Российской Федерации. Дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2015. 215 с.
Spisok literatury:
[1] Afanas'eva, S. A. Nekotorye problemy real-izacii prava na publichnye meropriyatiya / S. A. Afanas'eva, V. P. Egorov // Obrazovanie i pravo. 2023. № 1. S. 267-271.
[2] Afanas'eva S.A. Realizaciya politicheskih prav i svobod cheloveka i grazhdanina (na primere g. Moskvy). Diss. na soisk. uch. st. kand. yurid. nauk. M., 2009. 192 s.
[3] Babaeva YU.G., Pashencev D.A. Osnovnye etapy razvitiya rossijskogo konstitucionalizma // Obrazovanie i pravo. 2018. № 11. S. 39 - 43.
[4] Vyshkvarcev V.V. O nekotoryh problemah zakonodatel'nogo regulirovaniya publichnyh meropri-yatij v Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i munic-ipal'noe pravo. 2019. №5. S. 38-41.
[5] Konstitucionnoe pravo Rossii: uchebnoe posobie / S. A. Afanas'eva, N. E. Borisova, YU. V. Gavrilova [i dr.]. - 2-e izdanie, pererabotannoe i dopolnennoe. - Moskva: Moskovskij gorodskoj peda-gogicheskij universitet, 2023. 304 s.
[6] Matveev V.F. Pravo publichnyh sobranij. Ocherk razvitiya i sovremennoj postanovki prava publichnyh sobranij vo Francii, Germanii i Anglii. SPb., 1909. S. 30-31. http://www.allpravo.ru/library/ doc117p0/instrum2988/item2989.html.
[7] Simonova S.V. Konstitucionno-pravovoe regulirovanie publichnyh meropriyatij v Rossijskoj Federacii. Diss. na soisk. uch. st. kand. yurid. nauk. M., 2015. 215 s
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2023
