CC BY
0
Электронный научный журнал ISSN 2078-9661
ПРАВО
УДК 342
Упоров И.В.
Краснодарский университет МВД России, Краснодар, Россия
Институт публичной власти на местном уровне в нормах конституций СССР (1977 г.) и РСФСР (1978 г.)
Аннотация: После Октябрьской революции 1917 г., организованной большевиками, в России была сформирована новая советская государственная власть, которая организационно-структурно представляла собой в значительной степени централизованную систему Советов всех уровней, от сельсовета до Съезда Советов. Эта система находила отражения во всех советских конституциях. В статье рассматриваются особенности конституционно-правового регулирования местных Советов народных депутатов в последних конституциях советского государства применительно к России, а именно - Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., включая завершающий период существования советского государства (1980-е гг.), в течение которого активно вносились изменения согласно политике «перестройке». Отмечается, что принципиальных изменений по сравнению с предшествовавшими конституционными актами не произошло; вместе с тем наметился вектор на дальнейшее развитие демократических начал публично-властных отношений.
Ключевые слова: публичная власть, местные Советы, государство, демократические начала, местное самоуправление.
Uporov I. V.
Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Krasnodar, Russia
Institute of public authority at the local level in the standards of the constitutions of the USSR (1977) and RSFSR (1978)
Abstract: After the October Revolution of 1917, organized by the Bolsheviks, a new Soviet state power was formed in Russia, which organizationally and structurally represented a largely centralized system of Soviets at all levels, from the village council to the Congress of Soviets. This system was reflected in all Soviet constitutions. The article examines the features of the constitutional and legal regulation of local Councils of People's Deputies in the latest constitutions of the Soviet state in relation to Russia, namely the Constitution of the USSR of 1977 and the Constitution of the RSFSR of 1978, including the final period of the existence of the Soviet state (1980s), during which changes were actively made in accordance with the "perestroika" policy. It is noted that there have been no fundamental changes compared to previous constitutional acts; At the same time, a vector has emerged for the further development of the democratic principles of public-power relations.
Key words: public authority, local Councils, state, democratic principles, local self-government.
Электронный научный журнал ¡88М 2076-96бГ
Система Советов как основа государственной власти функционировала в течение всего периода существования СССР, и даже после его распада в 1991 г. еще некоторое время, по инерции, она сохранялась, окончательно будучи ликвидированной с принятием Конституции России 1993 г. Следует заметить, что в постсоветский период система Советов стала подвергаться довольно жесткой критике. В частности, в одном из учебников по конституционному праву указывается, что «теория полновластия Советов вуалировала фактическую диктатуру государственно-партийной олигархии, полностью подчинившей себе органы государственного управления и суда. Государство, возвысившись над обществом, подавило его. Налицо было полное огосударствление всей жизни общества. Подход к правам и свободам человека основывался на позициях патернализма со стороны государства» [1, с. 185].
По ряду позиций критика имела серьезные основания, в том числе это касается непризнания принципа разделения властей, безальтернативности выборов депутатов всех уровней, фактическая подчиненность партийным структурам ВКП(б)-КПСС [2; 3; 4]. Вместе с тем зачастую в такого рода критике преобладает политологический аспект, когда авторы излагают материал с заранее определенной (критической) позицией, что, конечно, отходит от научного принципа и препятствует объективному освещению данной проблематики. В частности, упускается из виду, что система Советов по своей сущности и структуре до 1917 г. не существовала нигде, поэтому издержки были неизбежны. Кроме того, принцип объективности требует называть и позитивные стороны в деятельности Советов - не все же было залито черной краской «диктатуры», «тоталитаризма» и «отсутствием прав человека», как это нередко следует из ряда публикаций [5; 6; 7]. В частности, впервые в России рядовые граждане («поданные» - в Российской империи) получили возможность самим непосредственно участвовать в решении общих дел, и особенно наглядно это проявлялось на местном уровне. И в этом смысле следует заметить, что закрепленный в первой же Конституции РСФСР 1918 г. принцип всевластии Советов довольно быстро получил законодательное закрепление применительно к селам [8], волостям [9] и городам [10].
В последующем институт местных Советов непрерывно развивался, и в наиболее совершенном виде (разумеется, с точки зрения самого советского государства), он получил в последних советских конституциях - как союзной (Конституции СССР 1977 г. [11]), так и в республиканских (применительно к России - в Конституции РСФСР 1978 г. [12]), в связи с чем рассмотрим соответствующие конституционно-правовые нормы более подробно.
Прежде всего отметим, что в Конституции СССР (ее проект получил общественное обсуждение в масштабе всей страны) акцент сделан на дальнейшее развитии демократических основ (в рамках той демократии, которая понималась в самом СССР), в частности, более концентрированно была отражена властная функция Советов. В ст. 94-95 указывалась, в частности: «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь ... Деятельность Советов народных депутатов строится на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительных и распорядительных органов, других создаваемых Советами органов перед Советами и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Советы народных депутатов и создаваемые ими органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях» [11]. В этом плане Конституция СССР отразила общую тенденцию в правовом регулировании деятельности местных Советов, характерную для новейшего законодательства об этих органах власти [13, с. 89]. В соответствии с Конституцией 1977 г. и в развитие соответствующих общесоюзных актов 3 августа 1979 г. были утверждены в новой редакции законы местных Советах в масштабе района, города, поселка и села [14;15; 16], которые составили юридическую базу для местных Советов народных депутатов.
В соответствии со ст. 46 Конституции СССР «местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносят по ним свои предложения. Местные Советы народных депутатов руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны» [11]. В отличие от прежних общесоюзных конституций регулирование вопросов деятельности местных Советов стало более лаконично.
Однако в республиканских конституциях объем регулирования довольно значительный. В частности, в ст. 137 Конституции РСФСР в систему местных включались Советы на уровнях от села до краев и областей. Все Советы именовались органами государственной власти. В соответствии со ст. 143 «местные Советы народных депутатов, осуществляя руководство деятельностью нижестоящих Советов, имеют право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству» [12]. Отсюда видно, что система Совета строилась по принципу вертикальной соподчиненности. Вместе с тем имелась и новелла, которая заключается в том, что отмена решений нижестоящих Советов могла быть только «в случае несоответствия этих актов законодательству» - ранее такой оговорки не было, то есть степень вертикализации была несколько снижена. Мы полагаем, что тем самым институт советского местного самоуправления пусть не быстро, но все же эволюционировал в сторону «общественной» теории местного самоуправления. В таком положении местные Советы подошли к середине 1980-х гг., когда в СССР началась осуществляться политика перестройки.
В наибольшей степени направленность перемен в советском обществе изначально была определена на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС, на котором была выдвинута задача: достичь качественно нового состояния советского общества [17, с. 39]. Применительно к развитию института местных Советов перемены должны были заключаться в расширении демократических начал как в деятельности местных Советов, так и нормотворчестве об их правовом статусе. При этом толчок к реформе местных Советов, как и в других сферах общественно-политической и социально-экономической жизни, задавался прежде всего решениями высших партийных форумов.
Так, июльский (1988 г.) пленум ЦК КПСС предложил подготовить в 1989 г. проект Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве, и такой закон на уровне СССР был принят в 1990 г. [18], а в 1991 г. был принят закон о местном самоуправлении в РСФСР [19]. Изданию этих важнейших в контексте нашего исследования законов в общем случае предшествовали соответствующие изменения конституционных норм. Указанные законы определяли необходимость предоставить местным Советам реальную власть, освободить ее от влияния партийных структур, ввести альтернативную систему выборов местных депутатов. На этом рубеже в последний раз столкнулись сторонники двух подходов: одни считали необходимым преобразование Советов в рамках социалистической системы, другие выдвигали предложения по изменению социально-экономического строя с социалистического на капиталистический.
Электронный научный журнал ISSN 2078-9661
Указанный выше союзный закон олицетворял первый подход, а закон РСФСР - второй подход. В любом случае впервые была сделана попытка трансформировать местные Советы в автономный институт местного самоуправления. Но решение в союзном законе было половинчатым: с одной стороны, система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, а с другой стороны местные Советы еще не были выведены из системы органов госвласти. В этом отражалась распространенная тогда в СССР теория о присущих Советам двух начал: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления [20, с. 22; 21, с. 81-83]. А российский закон, был, конечно, более радикален, и он развивал соответствующие новеллы, которые в мае 1991 г. были внесены в Конституцию РСФСР [12], в частности, была отменена ст. 137 Конституции РСФСР, где местные Советы относились к органам государственной власти. Вместо исполкомов местных Советов вводился институт местной администрации, а Советы сохранялись только как представительные органы.
Тем не менее, несмотря на противоположность общественно-экономических систем (социализм при СССР и капитализм после 1991 г.) имеется определенная преемственность местных Советов народных депутатов и института местного самоуправления в современной России, более того, в последние годы эта преемственность только лишь усиливается (это видно, в частности, во все большей зависимости местного самоуправления от государственных структур, что нашло закрепление в известных конституционных поправках-2020). Такая тенденция, как нам представляется, лишний раз свидетельствует об объективных особенностях развития каждого государства.
Библиографический список
1. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. М.: Статут, 2017.
2. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011.
3. Рубашкин В.В. Исполнительно-распорядительные органы Советов депутатов трудящихся на территории Калининградской области в послевоенный период // Административное право и процесс. 2017. N 11. С. 77 - 80.
4. Ящук Т.Ф. Реформы местного управления в РСФСР в 1920-е годы // Lex russica. 2017. N 10. С. 171 - 186.
5. Восленский М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. Москва: Сов. Россия, 1991.
6. Невинский В.В. Эволюция и новые горизонты прав человека, или Сложный путь развития человечества // Lex russica. 2013. N 12. С. 1354 - 1365.
2024, №3, часть 1
«Гуманитарный научный журнал»
Электронный научный журнал
ISSN 2078-9661
7. Андреева О.А. Феномен революции в истории государства и права // История государства и права. 2010. N 19. С. 2 - 5.
8. Декрет ВЦИК от 2 февраля 1920 г. "О сельских Советах (Положение)" // СУ РСФСР. 1920. № 11. Ст. 68.
9. Декрет ВЦИК от 18 марта 1920 г. "О волостных исполнительных комитетах (Положение)" // СУ РСФСР. 1920. № 67. Ст. 108.
10. Постановление Президиума ВЦИК от 8 февраля 1921 г. "Об организации городских Советов рабочих и крестьянских депутатов" // СУ РСФСР. 1921. № 11. Ст. 71.
11. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик" (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. ст. 617.
12. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
13. Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М.,1980.
14. Закон РСФСР «О районном Совете народных депутатов РСФСР» » от 29 июля 1971 г. (в ред. 03.08.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 785.
15. Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» также от 29 июля 1971 г. (в ред. 03.08.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 787.
16. Закон РСФСР "О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР" от 19.07.1968 (ред. от 03.08. 1979 г.) // Справочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения - 08.06. 2024 г.).
17. Материалы апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС. М.: Политиздат,1985.
18. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 267.
19. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
20. Бурлацкий Ф.М. Политическая система развитого социализма // Вопросы философии. 1977. № 8. С. 19-26.
21. Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 78-85.
Информация об авторе:
Упоров Иван Владимирович - д.и.н., к.ю.н., профессор, профессор кафедры конституционного и административного права ФГКОУ ВО «Краснодарский университет МВД России», г. Краснодар, , Россия
Uporov Ivan Vladimirovich - Doctor of History, Candidate of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Krasnodar, Russia
