CC BY
54
О.В. Яценко
ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ КАК ФАКТОР ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
В статье рассматриваются возможности современного российского парламента осуществлять контроль над исполнительной властью, исследуются особенности политико-правовой институционализации ответственности правительства в постсоветский период. В данном контексте автор анализирует зарубежный опыт формирования политикоправового механизма парламентской ответственности органов исполнительной власти и отмечает, что далеко не всегда о сути парламентского контроля можно судить только исходя из анализа нормативно-правовой базы, регулирующей этот институт.
Ключевые слова: государство, государственная власть, государственный режим, конституционная ответственность, парламент, парламентский контроль, политический контроль, правительство, стадии, юридический контроль.
На современном этапе развития отечественного государства создание эффективных механизмов парламентского контроля является одной из важнейших задач, без решения которой построение правового государства просто немыслимо. Вообще, западноевропейская либерально-правовая мысль Нового времени при рассмотрении проблем организации институтов публичной, в частности государственной власти, так или иначе была направлена на формирование политико-правовых механизмов обеспечения не формального, а реального (фактического) равенства всех ветвей власти*.
Однако это идеальное состояние не достигнуто нигде в мире. Это объясняется прежде всего тем, что для реальной юридико-политической практики характерен институциональный динамизм, при котором все ветви власти функционируют в обстановке постоянно изменяющейся этнополитической и международной ситуации, несомненно, влияющей на баланс ветвей власти, особенно в демократическом государстве. Причем в большей степени изменение в равновесии властей можно зафиксировать в переходных политикоправовых режимах, имеющих низкий уровень стабильности и эффективности при функционировании институтов государственной власти.
Изменчивость политического процесса, рост населения, его потребностей и интересов, внутренних и внешних угроз приводят к периодическим кризисам в государственно-правовой и общественной организации, обусловливают усложнение социально-правового управления и вместе с тем активизируют деятельность институтов публичной власти и, прежде всего, власти
исполнительной. Подобная ситуация характерна не только для политической системы России, но и для многих зарубежных стран.
Так, например, А.А. Мишин отмечает, что «в системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации, оно стоит над всеми другими высшими органами государства» [1, с. 219]. Такую же точку зрения отстаивает и Л.М. Энтин, замечая, что «правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы» [2, с. 266]. Трудно оспорить и позицию М.В. Баглая, считающего, что «в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа» [3, с. 553].
При этом для всех времен, для различных типов государств и политических режимов актуальной остается задача правового ограничения исполнительной власти и формирования институтов парламентской ответственности правительства и иных структур. Это значит, что в деятельности органов исполнительной власти не может быть аспектов, которые находились бы «...вне закона», а исполнительный орган, уполномоченный осуществлять определенный вид деятельности, должен действовать только в рамках закона, а политико-правовая институционализация парламентского контроля является одной из важнейших гарантий этого*.
Несомненно, контроль над правительством представляет собой одну из важнейших функций парламента. Значимость парламентского контроля заключается прежде всего в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения разного рода злоупотреблений, нарушения прав и свобод, анализа практики реализации действующего законодательства.
В СССР парламентский контроль был пустой формальностью, носил декларативный характер, служил ширмой для прикрытия партийно-вождистской практики и такой же идеологии. Так, В Конституции РСФСР 1978 года в ч. 2 ст. 119 содержалось положение о том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу [4]. Однако он собирался на сессии всего на несколько дней в году, поэтому важной роли в системе государственных органов не играл [5, с. 183-184].
Реформы последних лет привели к серьезным изменениям системы высших органов государственной власти, в частности, во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ветвей власти, естественно, изменилось и
содержание института государственно-правовой ответственности, его место и роль в постсоветской системе властных отношений.
Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако эффективного механизма парламентского контроля за деятельностью Правительства так и не было создано. Злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, являются уже повседневной реальностью.
В то же время необходимо отметить, что универсального определения парламентского контроля не существует, каждый правовед по возможности пытается привнести в понятие общественного контроля что-то свое, тем самым расширяя его содержание.
Слово «контроль» произошло от однокоренного соп1хего1е, причем контроль понимался как установление правильности обстоятельств дела. Однако в политико-правовом контексте данный термин имеет несколько иное значение, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл.
Так, В. Орландо полагал, что основная функция контроля - осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя (парламентария) выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство [6, с. 134].
Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Исследователь также считал, что контроль может быть политическим или правовым. Парламентский контроль наряду с административным и финансовым является частью правового контроля. Парламентский контроль осуществляется путем парламентской критики действий правительственных органов при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия (расследования). В то же время Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля. Так, в парламентарных государствах вотумы недоверия по общему правилу применяются только по политическим обоснованиям [7, с. 530].
Современные российские исследователи также достаточно подробно рассматривают указанную проблематику в своих работах (С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Д. А. Ковачев, Е.В. Коврякова, В.Е Чиркин и др.), как и многие зарубежные авторы (Ф. Ардан, Б. Шантебу, Р. Саква, А. Стивенс, Г.-П. Шнайдер и др.), но, как правило, не дают определения парламентского контроля, а перечисляют его формы (вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам, интерпелляции, постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, отказ правительству в доверии, доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, парламентские слушания, парламентские расследования,
деятельность парламентских омбудсманов и других органов при парламенте, импичмент, участие в формировании исполнительных органов государственной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, ратификация и денонсация международных договоров и т.д.) и раскрывают их содержание, показывают его значение в рамках механизма государственно-правовой ответственности.
Парламентский контроль - это один из институтов государственного контроля, имеющий общий политический и реже административный характер, хотя в России в последние десятилетия важное значение приобретает парламентский контроль за соблюдением прав человека (институт омбудсмана).
Круг субъектов парламентского контроля исходя из данного определения шире, чем это может показаться на первый взгляд. Наряду с парламентом и правительством субъектами парламентского контроля являются и правительственное большинство в парламенте, и оппозиция. Необходимо отметить, что в осуществлении парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство, если же парламент, правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля, как обычно, снижается [8, с. 13].
Под объектом парламентского контроля понимается деятельность органов исполнительной власти должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности.
Осуществление контроля за деятельностью правительства предполагает выполнение парламентом следующих взаимообусловленных задач, являющихся одновременно стадиями парламентского контроля:
- получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тому или иному вопросу (получение информации);
- предварительная обработка полученной информации;
- анализ и оценка полученной информации (анализ информации);
- выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, включая возможность непосредственного применения санкций.
Для решения данной задачи парламентом могут быть использованы разнообразные источники, начиная с сообщений в СМИ, доступа к банкам данных, парламентских слушаний и заканчивая расследованиями, проводимыми специальными комиссиями и следственными комитетами. Предварительная обработка полученной информации осуществляется парламентскими комиссиями и комитетами, а также парламентскими вспомогательными службами и органами.
Для выяснения обоснованной оценки, а также ее адекватности необходимо проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и
комиссий; должна быть зафиксирована возможность обсуждения полученной информации на заседаниях палаты парламента. Выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу, или принятие решения, включает возможность непосредственного применения санкций вплоть до выражения вотума недоверия правительству, принятия резолюции порицания в отношении правительства, привлечения должностных лиц в порядке импичмента и т. д.
По содержанию чаще всего выделяют парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека, финансовый парламентский контроль, связанный с деятельностью счетной палаты, в ряде стран - счетных судов, в сфере обороны и безопасности государства, информационный парламентский контроль, в области охраны окружающей среды и др.
Исходя из основных задач современного парламента можно сделать вывод, что формы парламентского контроля как способы его существования и выражения носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер.
Санкционирующий, или решающий, контроль, состоящий в выработке парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятии на основе полученной информации решения, например, в области внешней политики, реализуется посредством одобрения Конгрессом решений Президента относительно вопросов войны и мира, заключения международных договоров (США); решение вопросов войны и мира, ратификации международных договоров, принятие резолюций по предложениям, исходящим от институтов Европейского союза (Франция); ратификации международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны (ФРГ), предоставление Бундестагом заключения на участие Федерального правительства в принятии нормативных актов Европейского союза.
Следует отметить, что утверждение парламентом бюджета и контроль за его исполнением не являются частью информативного, или санкционирующего, контроля, а представляют собой отдельную форму парламентского контроля -бюджетно-финансовый контроль.
В зависимости от политического и государственного режима* различают реальный и так называемый «спящий» виды парламентского контроля. Однако здесь необходимо учесть, что в странах с недемократическим режимом институт парламентского контроля может быть предусмотрен законодательством, но он не будет реализован либо будет крайне неэффективным, т.е. в авторитарных или тоталитарных режимах это такая институциональная форма, которая не соответствует своей функциональной природе. Таким образом, демократический режим - это необходимое условие осуществления парламентского контроля. Государственный режим также накладывает определенный отпечаток на осуществление парламентского
контроля, поскольку его реализация зависит от реального баланса власти высших государственных органов.
По процедуре осуществления различают гласный и негласный парламентский контроль. Гласный контроль применяют на открытых заседаниях парламентских комиссий, а негласный - когда расследование парламентской комиссии или комитета проходит в закрытом режиме.
В зависимости от основания парламентского контроля выделяют юридический и политический контроль. Основанием для проведения юридического (негативного) контроля может служить, например, правонарушение, совершенное должностным лицом, а для политического контроля - политика исполнительной власти.
На современном этапе огромную роль в повышении действенности парламентского контроля играют политические партии, порой искажающие разделение властей (предполагалось, что парламентский контроль наиболее эффективен в странах с парламентарной формой правления, а в президентской республике его практически нет, однако практика доказала обратное).
В результате конституционные нормы, регулирующие взаимоотношения властей, превращаются в фикцию, поскольку происходит нивелирование всех механизмов, направленных на достижение возможного баланса между законодательной и исполнительной властями. Несомненно, это опасный процесс, который может свести на нет все демократические достижения, что в конечном счете может привести к искажению предусмотренного в конституции принципа разделения властей, а значит, и к невозмож-ности существования парламентского контроля.
В таких условиях особое значение приобретают элементы конституционного устройства, обеспечивающие права политического меньшинства, тем самым создавая препятствия для полного подчинения парламента одной партии. Роль такого противовеса может сыграть и избранная в другое время и по другим избирательным принципам вторая палата.
Подводя своеобразный итог рассмотрения факторов действенности парламентского контроля, следует отметить, что главной задачей на данном этапе является преодоление недостатков в национальной правовой и политической жизни, ограничивающих или деформирующих этот институт. В этом плане,
с одной стороны, следует обратить внимание на установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическими и государственными режимами, и на избирательную систему, влияющую на количество партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему. С другой - в демократическом режиме важно не позволить парламенту захватить не принадлежащую ему власть (стать «коллективным диктатором», как, например, известный французский Конвент времен Робеспьера и Сен-
Жюста), превратить правительство в неэффективный орган, но в то же время отсутствие контроля со стороны парламента может привести к коррумпированности исполнительной власти и неэффективному управлению государством, к узурпации власти различными неформальными институтами («семьей», олигархическими группировками, партийными функционерами и др.).
Таким образом, парламентский контроль - это необходимое условие и важнейший элемент государственно-правовой (парламентской) ответственности исполнительной власти. Усиление института парламентской ответственности Правительства и иных управленческих структур, кроме всего прочего, - это еще и показатель преодоления переходного периода, который в силу многих факторов изрядно затянулся в постсоветской России.
Тем не менее, по мнению многих отечественных и зарубежных исследователей, Государственная Дума РФ обладает ограниченными контрольными полномочиями и, соответственно, возможностями оказывать влияние на Правительство [9, с. 217; 10, с. 512; 11, с. 357], с чем, безусловно, трудно спорить. Истоки данной проблемы следует искать в историческом прошлом нашей страны, в процессах эволюции формы правления, институтов политического и государственного режимов*, в избирательной и партийной системах, особенностях содержания правоментальных структур и архетипов, а также учитывать существующую социально-экономическую обстановку.
Литература
1. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.
2. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 1999.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997.
4. Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 года (Приложение 1) // Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.
5. Автономов А.С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учеб. пособие. М., 1999.
6. Орландо В. Принципы конституционного права. М., 1907.
7. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1903.
8. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
9. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.
10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд., с изм. и доп. М., 1999.
11. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
* Хотя традиционно выделяли две модели разделения властей: американскую
(Ш.Л. Монтескье и «федералисты») и английскую (Дж. Локк), первая из которых ориентирована на функционирование системы «сдержек и противовесов при равенстве всех ветвей власти, а вторая предполагала верховенство парламента, что свойственно сформировавшейся веками британской политической системе». (Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю.,
Тимошенко И.В., Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права. Ростов н/Д, 2003.)
* «В системе государственной власти институтом объективно наиболее близким народу является народное представительство (само название института подчеркивает эту близость). Однако мало носить в себе понятие “народное”, мало опираться лишь на то, что депутаты и представительные органы являются детищем народной воли. Необходимые весомые рычаги полной подконтрольности системы представительства тому, от чьего имени система действует», - вполне обоснованно считает М.А. Краснов. (Краснов М.А. Ответственность власти. М., 1997. С. 5.)
* Государственный режим - это реальный порядок функционирования и взаимодействия высших государственных органов (парламентарный, министериальный, дуалистический и абсолютистский).
* «Готовые институциональные формы, не подкрепленные длительным развитием соответствующих политических практик, приживаются плохо...». (Сергеев В.М. Демократия как переговорный процесс. М., 1999.)
