11XI МЕЖДУНАРОДНАЯ НА УЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ УДК 342.7/321(470+511)
Идиатуллина Клара Салиховна, Idiatullina Clara Salichovna,
доктор политических наук, профессор doctor of political science, Professor, Идиатуллина Анжелика Маратовна, Idiatullina Angelika Maratovna,
кандидат социологических наук, доцент candidate of social Sciences, associate Professor Казанский национальный исследовательский технологический
университет, г.Казань Kazan national research technological University,
Russian Federation, Kazan
ИНСТИТУТ ОМБУДСМЕНА В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН КАК МЕХАНИЗМ ПРАВОЗАЩИТНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА, ОБЩЕСТВА И ЛИЧНОСТИ
THE INSTITUTION OF THE OMBUDSMAN IN THE REPUBLIC
OF TATARSTAN AS A MECHANISM OF HUMAN RIGHTS INTERACTION BETWEEN THE STATE, SOCIETY AND THE
INDIVIDUAL
Аннотация Исследован процесс становления в Республике Татарстан системы государственных правозащитных органов. Показана структура и характер взаимодействия регионального института омбудсмена с органами власти и гражданским обществом.
Abstract The process of formation of the system of state human rights bodies in the Republic of Tatarstan is studied. The structure and nature of the interaction of the regional institution of the Ombudsman with the authorities and civil society is shown.
Ключевые слова, омбудсмен, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан, Уполномоченный по правам ребенка в Республике Татарстан, Уполномоченный при Президенте РТ по
ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ТЕХНИКИ защите прав предпринимателей, формы взаимодействий омбудсмена и граждан.
Keywords: ombudsman, Commissioner for Human Rights in the Republic of Tatarstan, Commissioner for Children's Rights in the Republic of Tatarstan, Commissioner under the President of the Republic of Tatarstan for the protection of the rights of entrepreneurs, forms of interaction between the Ombudsman and citizens.
Введение. Создание в регионе государственного механизма по обеспечению государственной защиты прав, свобод человека и гражданина является показателем осуществления равных возможностей людей на всей территории федерации. Государственной властью Республики Татарстан созданы структуры, непосредственно отвечающие за защиту прав человека и гражданина, за взаимодействие с гражданами, их объединениями, обеспечивающие систему обратной связи. Это - Уполномоченный по правам человека в РТ, Уполномоченный по правам ребенка в РТ, Уполномоченный президента РТ по защите прав предпринимателей. Значение этих структур актуализировалось в условиях пандемии COVID-19. Цель данного исследования - показать процесс институционализации государственного правозащитного механизма, выявить характер и формы его взаимодействия с органами власти, гражданским обществом, отдельными гражданами.
Материалы и методы исследования. Информационной базой для статьи стали ежегодные доклады уполномоченных, нормативно-правовые акты, материалы СМИ, сайтов, материалы социологического опроса. Основные методы исследования: сравнительный анализ нормативно-правовых актов, документов изучаемых государственных структур, публикаций в печатных и электронных СМИ, структурный и содержательный анализ сайтов уполномоченных, социологический
XI МЕЖДУНАРОДНАЯ НА УЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ опрос. Методологическими рамками исследования стали системный и неоинституциональный подходы, что позволило показать процесс институционализации правозащитных государственных структур и их взаимодействия с властью и обществом.
В научной литературе имеется несколько подходов к исследованию проблемы. Это подход в рамках права, а также социологический и политологический [1] подходы, рассматривающие проблемы формирования государственного правозащитного механизма и его взаимодействия с органами власти и со структурами гражданского общества, отношения людей к данным институтам и практике их взаимодействия и т.д. Нас в большей степени интересует проблема в политологическом измерении, т.е. механизм взаимодействия государственного правозащитного института с органами власти, гражданским обществом, отдельными индивидами.
В научной литературе мы видим различные классификации вариантов взаимодействия, определения соответствующих моделей. В качестве основы анализа возьмем классификацию А.Ю. Сунгурова, в которой он отмечает три варианта взаимодействия органов государственной власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование), конфронтация.[2] Сотрудничество предполагает создание механизма взаимодействия омбудсмена с государственными и муниципальными органами власти, гражданским обществом, каналов информирования граждан о проводимой политике и получения обратной информации.
Результаты исследования Институт омбудсмена на Западе прошел большую историю. Накоплен большой опыт правозащитной деятельности, контроля за действиями госорганов, обмена информацией с гражданским обществом. В России институт этот сравнительно молод, однако, он уже прошел определенный путь
ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ТЕХНИКИ становления и получил общее название - уполномоченный по правам (омбудсмен).
После учреждения государственной должности Уполномоченного по правам человека в РФ в 1990-е годы начался процесс разработки соответствующих законов в субъектах РФ. К 2000 году были приняты законы об уполномоченном по правам человека в 20 субъектах РФ, однако только в шести из них были назначены омбудсмены, в том числе и в Татарстане.
Главным смыслом введения института омбудсмена стало создание дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ является региональным государственным органом, участвующим в охране, разъяснении прав человека и гражданина и оказании бесплатной юридической помощи. У уполномоченных по правам человека в субъектах РФ нет властных полномочий, и свои функцию они реализуют методами убеждения, критики, публичности.
18 марта 2020 года был принят Федеральный закон № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». Он установил единые требования к деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В закон Республики Татарстан были внесены соответствующие поправки.
Уполномоченный по правам человека в РТ (сокращенно: УПЧ РТ) обладает в рамках своих полномочий самостоятельностью и независимостью от других государственных органов и должностных лиц. Одной из важных функций является контроль за деятельностью органов государственной и муниципальной власти, должностных лиц в сфере прав и свобод человека.
XI МЕЖДУНАРОДНАЯ НА УЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ Содействие в восстановлении нарушенных прав человека, защита его законных интересов во многом достигается посредством взаимодействия Уполномоченного с различными государственными институтами, общественными объединениями, правозащитными организациями. В этом плане разработан такой инструмент как соглашения о сотрудничестве УПЧ и органов государственной и муниципальной власти, со структурами гражданского общества. У УПЧ РТ на данный момент заключено более 40 таких соглашений.
В 2000 г. Уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан был назначен Р.Г. Вагизов, который приложил немало усилий в теоретическом и практическом плане для становления этого института. В 2010 г. на эту должность была назначена С.Х. Сабурская, очень инициативный, грамотный специалист. Она наладила деловое сотрудничество с органами государственной и муниципальной власти, структурами гражданского общества, с УПЧ РФ, создала актив в виде общественных помощников. По инициативе С. Сабурской была разработана Стратегия по правам человека в Республике Татарстан на 2014-2021 гг., которая считается главным программным документом омбудсмена РТ. Основной принцип, на котором строится Стратегия, является принцип открытости УПЧРТ для гражданского общества.
Подбор кадров для работы региональным омбудсменом имеет огромное значение, от этого зависит результат работы и состоятельность самого института. Кандидатуры вносятся президентом РТ и утверждаются Госсоветом РТ. В 2012 г. была учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка в Республике Татарстан (сокращенно: УПР РТ). На эту должность была утверждена Г. Удачина, которая немало сделала для становления этого института: сформировала аппарат, создала структуры, заключила соглашения. Как опытный аппаратчик она хорошо понимала значение взаимодействия с властью, поэтому практически сразу был создан
ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ТЕХНИКИ Координационный комитет при УПРРТ, в который были включены представители министерств, Общественной палаты. После ее перехода на другую работу, в сентябре 2020 г. состоялось назначение на эту должность И.В. Волынец. В отличие от Г. Удачиной, которая пришла из госаппарата, И. Волынец возглавляла созданную ею общественную организацию «Национальный родительский комитет». Это принципиально новое решение для Татарстана, поскольку прежде на должности уполномоченных назначались люди с опытом аппаратной управленческой работы.
В 2013 г. был создан институт Уполномоченного при Президенте РТ по защите прав предпринимателей. В январе 2013 г. указом Президента РТ на эту должность был назначен Т. Нагуманов, работавший до этого главой одного из муниципальных районов. Закон «Об Уполномоченном при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей» был принят 5 июля 2013 г. Для обеспечения деятельности Уполномоченного в аппарате Президента был создан отдел, затем Общественная приемная, Центр общественных процедур «Бизнес-против коррупции». В настоящее время назначен на эту должность Ф. Абдулганиев, бывший министр экономики.
Уполномоченный по правам человека в РТ является центральным в этой тройке уполномоченных, поскольку Уполномоченный по правам ребенка и Уполномоченный при Президенте РТ по защите прав предпринимателей работают каждый только в своем секторе, со своей целевой группой. Тогда как УПЧ РТ занимается всем комплексом проблем с нарушением прав человека и гражданина.
За 20 лет существования в Татарстане Уполномоченного по правам человека произошла институционализация этой государственной должности. УПЧ в РТ имеет аппарат, работники которого являются государственными служащими. В каждом муниципальном районе и городском округе определены общественные
XI МЕЖДУНАРОДНАЯ НА УЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ помощники УПЧ, которые выполняют поручения УПЧ по отдельным жалобам, иным проверочным мероприятиям и доносят до него информацию о нарушенных правах граждан, участвуют в правовом просвещении населения. Значительное число обращений поступают непосредственно к общественным помощникам, которые сотрудничают с правоохранительными органами, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества. УПЧ РТ С. Сабурская взаимодействует с органами власти, правозащитными структурами, как правило, на основе заключенного соглашения о сотрудничестве, совместно с руководителями министерств и ведомств, прокуратуры регулярно проводит выездные приемы граждан. Создан Экспертный совет. Для доступности граждан особенно из отдаленных территорий с 2011 г. проводятся видео приемы, видеоконференции, что в условиях ограничений в связи с Covid-19 дало возможность решать проблемы граждан.
В 2013 г. контроль за своевременным и качественным рассмотрением уведомлений граждан по запущенной в апреле 2012 года системе ГИС РТ «Народный контроль» был возложен на рабочий аппарат УПЧ РТ. С 2018 года УПЧ является модератором «Народного контроля», который в случае задержки ответа, игнорирования обращения или формального ответа, отписки органом исполнительной власти, работает непосредственно с этой структурой. Так, в 2020 г. 3674 уведомления было возвращено на доработку ответственным исполнителям в муниципальных районах и городских округах РТ.[3]
Все уполномоченные работают в режиме гласности, открытости. У каждого уполномоченного есть официальный сайт, на котором представлена широкая информация об этом органе и способах защиты прав граждан. Каждый из омбудсменов ежегодно представляет доклад с отчетом за год и все эти доклады доступны на сайтах. У граждан имеется возможность для обращения, т.к. на каждом сайте есть
ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ТЕХНИКИ интернет-приемная, кроме того, задействованы социальные сети, например, к УПЧ за 2020 г. поступило через Интернет-приемную более тысячи обращений.
Особая миссия Уполномоченного по правам человека состоит в правовом просвещении населения. Следует отметить широкий спектр форм и видов этой работы: семинары, конференции по проблемам прав человека, школы правовых знаний, уроки по правам человека в школах и вузах, юридические консультации, выступление на телевидении, в печати, в социальных сетях, публикация ежегодных докладов о соблюдении прав человека и гражданина в республике и т.п. В крупных мероприятиях принимает участие вся тройка. Бизнес-омбудсмен проводит также разъяснительную работу по новым формам ведения бизнеса, например, об электронной торговле.
В то же время следует отметить, что создание института уполномоченных по правам в регионе оценивается неоднозначно как в экспертной среде, в госаппарате, так и в обществе. Анализ СМИ показал, что есть три точки зрения. Это положительный отзыв, отрицательный и среднее, т.е. и то и другое. Депутат Госсовета РТ А. Прокофьев считает, что институт омбудсмена работает хорошо, что все трое омбудсменов, работающих в Татарстане, вносят свой вклад и что узкая специализация уполномоченных позволяет более глубоко понимать проблемы. Нижегородский политолог В. Бузмакина полагает, что этот институт «абсолютно неэффективен», поскольку туда попадают люди из системы. «В структуры власти не попадут люди с собственным мышлением». С ней соглашается казанский политолог А. Галлямов, считая, что институт омбудсмена является фейком. [4]
Для понимания ситуации с информированностью молодежи об институте омбудсмена было проведено среди студентов небольшое пилотное социологическое исследование. С 2014 по 2019 гг. был проведено 4 анкетирования студентов КНИТУ. Всего в опросе
XI МЕЖДУНАРОДНАЯ НА УЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ участвовало 84 человека. Если в опросах 2014-2016 гг. участвовали студенты - «гуманитарии», то в 2019 г.- «технари». Большая часть респондентов женщины (83%) в возрасте от 18 до 30 лет. (табл.1-2).
Большая часть респондентов считает, что информированы о правозащитных институтах «в основном, хотя и недостаточно», т.е. весьма скромно оценивают свои знания.(табл.1) В декабре 2015 г. был добавлен вопрос об Уполномоченных РТ, чтобы уточнить имеется ли различие в знании об изучаемых институтах РФ и РТ (табл.2).
Существенных различий между знанием о функционировании УПЧ РТ, УПР РТ, УПРТПП не наблюдается, (табл.2) но по федеральным институтам высказались более уверенно.
Таблица 1. Ответы на вопрос «Как вы оцениваете свою
информированность о правозащитных институтах РФ?»
Правозащитные институты декабрь 2014 декабрь 2015 г. декабрь 2016 г октябрь 2019 г.
Чел % Чел % Че л % Че л %
Уполномоченный по правам человека в РФ 1.Достаточно информирован/а 2.В основном, хотя и недостаточно информирован 3.В основном не информирован/а, хотя что-то слышал 4.Неинформирован и не имею представления 11 15 10 0 30.5 % 41.6 % 28,5 % 0 4 5 5 1 29.4 % 33.3 % 33.3 % 6.6% 6 7 2 1 37,5 % 43,7 % 12,5 % 6.25 % 3 8 5 1 17,6% 47 % 29,4 % 5.8%
Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ 1.Достаточно информирован/а 2.В основном, хотя и недостаточно информирован 3.В основном не информирован/а, хотя что-то слышал 4.Неинформирован и не имею представления 9 11 14 2 25% 30.5 % 38.8 % 5.5% 3 6 5 1 20% 40% 33.3 % 6.6% 4 8 4 0 25% 50% 25% 0 1 10 5 1 5,8% 58,8 % 29,4 % 5,8%
ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ТЕХНИКИ
Продолжение Таблицы 1
Уполномоченный по правам
предпринимателей при
Президенте РФ
1.Достаточно 4 11.1 2 13.3 2 12,5 0 0%
информирован/а 6 % 5 % 5 % 5 29,4
2.В основном, хотя и 16.6 33.3 31,2 %
недостаточно, 19 % 5 % 7 5%
информирован 10 58,8
3.В основном не 7 52.7 2 33.3 2 43,7 %
информирован/а, хотя что- % % % 2
то слышал 11.7%
4.Неинформирован и не 19.4 13.3 12,5
имею представления % % %
Уполномоченного по правам человека, как в РФ, так и в РТ знает большее число респондентов, чем других уполномоченных. Федеральные СМИ сделали этот институт более узнаваемым, а в регионе такой информации, видимо, недостаточно. Кроме того, данная категория респондентов в большинстве своем к посредничеству этих институтов не обращалась, личного опыта общения, за небольшим исключением, нет.
Исследование показало, что необходимо большее информирование о деятельности правозащитных институтов, включение в учебный процесс, а также большая публичность самих омбудсменов.
Таблица 2. Ответы на вопрос «Оцените свои знания о
правозащитных институтах в Республике Татарстан»
Правозащитные институты декабрь 2015г. декабрь 2016 октябрь
г. 2019 г
Чел. % Чел. % Чел. %
Уполномоченный по правам
человека в РТ
1.Достаточно 2 13.3% 4 25% 2 11.7
информирован/а 11.7
2.В основном, хотя и 5 33.3 % 9 56,25% 2 %
недостаточно, 3 20% 1 6.25% 11 64.7%
информирован
5 33.3% 2 12,5% 3
3.В основном не 17.6
информирован/а, хотя что- %
то слышал
4.Неинформирован и не
имею представления
Уполномоченный по правам
ребенка в РТ
¡.Достаточно 1 6.6% 4 25% 2 11.7%
информирован/а 5 33.3 % 7 43,7 % 5 29,4
2.в основном, хотя и %
недостаточно 3 20% 3 18,75% 6
информирован 35,2
3.в основном не 6 40% 2 12,5% 4 %
информирован/а, хотя что-
то слышал 40%
4.неинформирован и не
имею представления
Уполномоченный по правам
пред-принимателей при
Президенте РТ 2 13.3% 0 0 1 5,8%
¡.Достаточно 3 20% 9 56,25% 2 11.7%
информирован/а
2. В основном, хотя и 6 40% 4 25% 9 52,9%
недостаточно,
информирован 4 26.6% 3 18,75% 5 29,4
3.В основном не %
информирован/а, хотя что-
то слышал
4.Неинформирован и не
имею представления
Ухудшение социально-экономической ситуации, ограничения, связанные с СОУГО-19, создали много проблем. В этих условиях наличие государственных правозащитных институтов сыграло свою положительную роль. Активное участие в судьбах людей, оказание юридической, консультативной помощи повысило интерес и доверие людей к этим структурам. Например, наиболее сложная ситуация для бизнеса сложилась с 24 марта по 24 июня 2020 г., когда был объявлен карантин в связи с коронавирусом. Сразу же при Общественной приемной бизнес-омбудсмена РТ начала работу телефонная «горячая линия». За три месяца на нее было принято более 9200 обращений, в то время как за весь 2019 год в адрес уполномоченного поступило 1786 обращений от предпринимателей. [5] За 2020 год поступило 17 724
ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ТЕХНИКИ письменных и устных обращений, жалоб от предпринимателей, что в десять раз больше, чем в 2019 году. [6]
УПЧ пришлось чаще вмешиваться в обеспечение антиковидных мероприятий, трудовые конфликты, миграционные проблемы и т.д. В 2020 году жители республики 5859 раз обращались к Уполномоченному по правам человека в РТ. В ГИС РТ «Народный контроль» было опубликовано 76 455 уведомлений, 78 % из которых были решены. Здесь появилась новая категория «С0УГО-2019: предотвращение распространения коронавирусной инфекции». [3] В сложной ситуации люди ищут поддержку, обращаются к уполномоченным. Это еще раз доказывает необходимость и ценность института Уполномоченных по правам.
Заключение. Проведенный анализ источников и литературы показал, что процесс институционализации должности омбудсмена в Республике Татарстан в основном завершился: приняты законодательные акты, созданы структуры, выработаны формы и методы работы. Структурно он представлен Уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан, Уполномоченным по правам ребенка в Республике Татарстан, Уполномоченный при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей, каждый из которых имеет свою сферу деятельности и ответственности. При этом они взаимодействуют, перенимают опыт и взаимодополняют друг друга. В работе уполномоченных видна системность в организации деятельности, готовность к сотрудничеству с органами власти, гражданским обществом, аналогичными структурами на федеральном уровне и в регионах. Налажены каналы информирования и обратной связи с использованием информационных технологий. Коммуникативные отношения с органами власти, с обществом, конкретным человеком в правозащитной сфере регламентированы, структурированы, имеют устойчивый характер. Безусловно,
XI МЕЖДУНАРОДНАЯ НА УЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ существуют и проблемы, связанные с общими проблемами функционирования политической системы, слабостью гражданского общества, недоверия к государственным структурам, недостаточностью информирования и т.п. В обществе есть и недоверие к возможностям этого института, что требует усиление работы по взаимодействию с властными структурами, правозащитными организациями гражданского общества, повышение правовой грамотности населения.
Процесс становления института Уполномоченных в Татарстане завершился. Начался новый этап закрепления позиций института в политической системе, в общественном сознании. Нужна узнаваемость, нужен имидж защитника, нужна четкая поддержка первых лиц республики.
Библиографический список:
1. См.: Сунгуров А. Ю. Из опыта развития института омбудсмена в регионах России //Полис.2002. № 2. С.147-154; Паловска-Данева А. Омбудсман как особый вид контроля над органами управления // Вестник Московского университета, Серия 11, право, 2011. №2 3, С. 105110; Тхабисимова Л.А., Евлоев И.М. Проблемы правового статуса и деятельности Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах //Вестник Бурятского госуниверситета 2012. № 2. С.163-168 и др.
2. Сунгуров А.Ю. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт // Модернизация экономики и глобализации. - М.: Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2009. №1. С. 500-508.
3.Доклад «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан в 2020 г.». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://upch.tatarstan.ru/rus/file/pub/pub_2695547.pdf
ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ И ТЕХНИКИ
4. Институт уполномоченного является фейком: эксперты о работе уполномоченных. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://inkazan.ru/ news/society/28-01 -2019/mstitut-ombudsmena-yavlyaetsya-feykom-eksperty-o-rabote-upolnomochennyh
5. Фарид Абдулганиев подвел итоги работы бизнес-омбудсменом Татарстана за 100 дней// Tatamews. 29 июня 2020 г. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www. tatarnews.ru/
6. Об итогах деятельности уполномоченного при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей в 2020 году и задачах на 2021 г. // Ежегодный доклад. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://ombudsmanbiz.tatarstan.ru/
