CC BY
32
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2011 г. Выпуск 1 (20). С. 48-54
УДК 94(57); 65.014.1
ИНСТИТУТ ОБРАЩЕНИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ.
Ж. В. Король
Развитие немыслимо без изучения исторического опыта рациональной организации и управления внутригородской жизнью. Исторический подход к исследованию любой сферы деятельности позволяет полнее понять современные проблемы, дает возможность найти пути, способы выявления и стимулирования положительных тенденций и торможения негативных явлений.
Российские традиции и опыт должны быть положены в основу выработки новой модели ведения коммунального хозяйства в нашей стране. Справедливо замечено исследователями, что «попытки внедрения западных моделей государственного управления без учета исторических традиций этнокультуры и многомерности российского общества в ходе реформ породили противоречивость в законодательной базе и как следствие проблемы практического характера» [4: 6].
Среда обитания городских жителей формируется властными структурами, поэтому важно понять закономерности организации городской жизнедеятельности, изучить механизм и особенности принятия эффективных управленческих решений, определить условия рационального использования рекреационного потенциала города.
Преобразования 1870 и 1892 гг., вошедшие в историю под назанием городских или городовых были значительной вехой в эволюции государственного и общественного управления. Многие современные актуальные дискутируемые темы, касающиеся местного управления и самоуправления, являлись злободневными и в XIX веке, поэтому исторический опыт реализации на практике ряда спорных моментов нуждается в осмыслении.
Согласно юридическому потенциалу, закреплённому законодательно, институты местного управления в пореформенный период должны были создать необходимые условия для приближения власти к населению, сформировать мобильную систему управления, достаточно приспособленную к региональным и локальным особенностям городов, а также способствовать процессу развития гражданских инициатив их населения.
По мнению Р. Родса, создавшего концепцию взаимозависимости, отношения центральных и местных органов определяются реальным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами и средствами давления. Центральное правительство должно строить свои отношения с местным самоуправлением на основе сотрудничества, включающего переговоры, компромиссы, обмен информацией [5: 90-107].
В статье в соответствии с институциональным методом, институты рассматриваются как формальные и неформальные «правила игры», существующие в обществе, они структурируют и упорядочивают человеческую деятельность, долговечны, устойчивы и инертны [1: 41]. В составе институтов Д. Норт выделяет три главных составляющих: неформальные ограничения (традиции, обычаи, социальные условности); формальные правила (законы, административные акты и т. п.); механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил (полиция, суд и т. д.) [2: 28].
Благодаря применению институционального метода, в качестве индикатора деятельности и принятия управленческих решений целесообразно рассмотреть институт жалоб. Обращения населения являются механизмом обратной связи, регулятором деятельности региональных органов, которые представляют собой политический институт, являющийся элементом исторически сложившейся структуры принятия решений и определяющий формы контроля над реализацией принятых решений [1: 47].
Следует пояснить, что принятие и исполнение обращений является одной из основных форм реализации исполнительной власти. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями. Властные права одной стороны располагать и применять полномочия органов местного управления были уравновешены правом обывателей подавать обращения, как на действия других горожан, так и институтов, наделенных властью.
Можно выделить три основных вида обращений. Во-первых, по поводу реализации своих прав (обычно заявление или ходатайство о регистрации и т. п.). Во-вторых, как форма их участия в управлении, направленная на улучшение порядка организации и осуществления деятельности (обычно обращения, которые служат индикатором и средством обратной связи с населением). В-третьих, обращения населения - это форма защиты их прав и законных интересов при возникновении конфликтных ситуаций (основная форма - жалоба или судебный иск). Ст. 150 Городового Положения 1870 г. гласила, что «жалобы на неправильные распоряжения Городской Управы или Городского Головы приносятся Думе, а на противозаконные определения Думы - Губернатору, который передает их на разрешение Губернского по городским делам Присутствия (ст. 11)», кроме ситуаций, оговоренных в статьях 148-149 [3: 839].
Одним из распространенных видов обращений являются жалобы, которые обеспечивали оперативное решение вопросов, принятие соответствующих мер. С. Г. Кирдиной жалобы определены в качестве регулятора деятельности региональных органов, политическим институтом, являющимся элементом исторически сложившейся структуры принятия решений и определяющим, наряду с выборами и назначениями, формы контроля над реализацией принятых решений. За бездействие в рассмотрении жалоб должностным лицом или органом обычно повторное обращение направляли в инстанцию на уровень выше. В качестве гарантий решения спорных вопросов следует выделить правительственный контроль и надзор, которые осуществлял Сенат, являющийся высшей инстанцией в жизненном цикле обращения.
В целом, тематика поступивших обращений в органы городского общественного управления Западной Сибири показывает, что обывателей, в основном интересовали вопросы строительного надзора и соблюдения чистоты и порядка со стороны соседей. Количество обращений свидетельствует о степени активности и зрелости гражданского общества города, правовой компетентности его «обывателей». Огромное количество обращений зафиксировано в архивных документах Томска. Анализ содержательной стороны обращений томских обывателей показывает, что основная их масса была представлена в форме жалоб.
Например, 16 мая 1887 г. в Томскую городскую управу от мещанина Петра Иванова Платонова поступило заявление, в котором говорилось, что «угол Жандармской улицы и Не-чевского переулка вследствие болотистого грунта, сделался для проезда настолько затруднительным, что лошади проезжающих ежедневно вязнут будучи не в состоянии без посторонней помощи вытащить завязнувший или лучше сказать утонувший экипаж, днем проезжающие находят помощь в вытаскивании завязнувшей лошади в проходивших, а ночью вынуждены о том обращаться с просьбою к местным домовладельцам, чем конечно оказывают им [...] беспокойство, порицая при том отказавшихся в оказании помощи, распорядительность городской управы на обязанности коих лежит устранение подобных неудобств, приносящих явный ущерб для проезжающих, измучивая животных. Считаю долгом о вышеизложенном довести до сведения Томской городской управы для зависящего с ея стороны распоряжения об исправлении мостовой в упомянутой местности. 1887 г. мая Томский мещанин Петров Платонов».1
В числе томских жалоб присутствует заявление, содержащие недовольство качеством выполнения обязанностей представителями управы. Например, заявление о том, что «устроенная городским управлением капитальная канава по Большеподгорной улице много лет не очищается и в настоящее время совершенно затянута илом, отчего дождевая вода не находя стока идет частию по проулку [...] порчия дорогу, а большею частию направляется по [...]
1ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 880. Л. 5.
улице затопляя нижние этажи домов. На неоднократные просьбы заведующего рабочею артелью члена управы Акулова очистить означенную городскую канаву, устроенную для улучшения улицы и пользы жителей, он отозвался неимением времени».2 После рассмотрения данной жалобы, была определена в лице заступающего место городского головы и членов управы «резолюция присутствия: поручить заведывающему рабочею артелью члену управы Акулову осмотреть городскую канаву, устроенную по Большеподгорной улице и Хомяковскому переулку и безотлагательно привести оную в должную исправность июля 13 дня 1893 г.»3
Обычно для рассмотрения заявления направляли муниципального специалиста или комиссию, в которую в качестве одного из членов входил представитель полиции.
Для проведения строительно-ремонтных работ частных домовладений, горожане-собственники были обязаны получать соответствующие разрешения в муниципалитете. При рассмотрении обращений обывателей муниципальные власти разрешали, утверждали, соглашались с фактом выполнения работ собственником лично или через доверителя. Запросы в форме ходатайств на разрешение в основном носили индивидуальный характер. На подобные заявления обычно следовала «резолюция присутствия: Согласно ходатайству мещанина Фролова дозволить ему укрепление горы деревянными срубами».4
При изучении обращений узнаем, что муниципалитет следил при выполнении работ за тем, чтобы строительный материал использовали легальный. В одном из заявлений указано на то, что рабочие берут глину из места, где запрещено, «на этом месте стоит столб с прибитой из управы доски с объявлением о запрещении брать глину в этом месте».5 В то же время нередко разрешали обывателям хранить строительный материал на территории городской собственности. Так, в томскую городскую управу от потомственного почетного гражданина Ивана Алексеевича Еренева поступило заявление следующего содержания: «Получив разрешение Его превосходительства Господина томского Губернатора на исправление галерей в частном гостином дворе принадлежащих мне лавок я покорнейше прошу Городскую Управу
дозволить мне на время исправления сложить внутри гостиного двора нужныя для исправле-
6
ния материалы».
Следует отметить, что органы городского общественного управления старались быть в курсе всех городских дел, например, 9 июля 1893 г. № 1362 томская управа просила городского архитектора проконтролировать «осмотреть» выполнение работ: «соответствуют ли эти работы своему назначению»).7
Регулярно в томскую городскую управу поступали заявления «от жителей и домохозяев» подобного содержания: «С давняго времени несчастная Никитинская улица страдает и просит поправки а главным образом, ров проведенный с двора мещанина Капитального вовсю улицу. Хотя городовая управа и стараясь приведением всего этого в надлежащий порядок -по своему же усмотрению, она остается по-прежнему и ужасно грязною и ужасно опасною до того, что через упомянутый ров».8
В Тюменском архиве хранится «Открытое письмо 6 марта 1908 г.» - анонимное обращение с просьбой «обратить внимание на подобный случай: домовладелец Березнев по Томской ул. № 4 не постеснялся сбросать нечистоты из своей ограды в соседнюю Успенского женского училища, надеясь, что городская управа очистит двор училища своим счетом, следовало бы подобный случай не опустить, командировать санитарного полицейского чиновника для составления протокола и для привлечения Березнева к ответственности, притом присовокупляю, что г. Березнев получает за квартиру, за дом более 1000 руб. и служит капитаном на па-
2ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 1685. Л. 22.
3Там же.
4ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 880. Л. 12.
5ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 1685. Л. 27.
6Там же. Л. 14.
7Там же. Л. 19.
8 ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 880. Л. 14б.
роходе, вот этот-то «бедняк» свои нечистоты перебросал в ограду Успенского женского учи-лища9.
Примером полного жизненного цикла обращения является «Случай с Евфросинией Васильевой Новоселовой», который начался после поступления в томскую городскую управу в апреле 1878 г. от Томской 2-й гильдии купчихи Паи Борисовой заявления, написанного и подписанного в связи с её безграмотностью мещанином, следующего содержания: «Находится в моем заведывании недвижимое имущество состоящее [.] по Магистратской улице принадлежащее томскому мещанину Ефиму Шварцу, и рядом с этим имуществом состоит таковое же принадлежащее тюменской мещанке Евфросинии Васильевой Новоселовой и мимо этих имуществ проведена канава, которую против своего дома Новоселова по многократным моим требованиям не очищает от чего находящиеся в заведывании моем имущества стекает от нее дома воды гнилые, а потому вынужденною нахожусь утруждать городскую управу своею просьбою и прошу понудить Новоселову к очистке против дома ее канаву, чем меня удовлетворить».10
Томская городская управа 1 мая 1878 г. в сенную частную управу № 1370 направила обращение купчихи о том, что «Пая Бистлер заявлением поданным 30 сего апреля довела до сведения управы, что соседка ея Томская мещанка Евфросия Новоселова не очищает проходящую мимо дома ея канаву от чего сделался застой воды и накопляются нечистоты, вследствие чего и просит о понуждении Новоселову к очистке канавы».11
В ходе рассмотрения обращения был составлен 23 мая 1878 г. акт вследствие заявления содержателя дома мещанина Шварца крестьянина Демьяна Филина, о том, что «томская мещанка Евфросинья Новоселова не очищает проходящую мимо дома ея водосточную канаву
от чего сделался застой воды и накопляются нечистоты, так что затопило весь нижний этаж
12
дома Шварца, так что в нижнем этаже этого дома разрушен пол и печи».
В результате 28 мая 1878 г. с нарушительницы «общественного порядка и спокойствия» взяли следующую расписку: «Я нижеподписавшаяся Енисейская мещанка Ефалия Новоселова даю сию подписку помощнику пристава сенной частной управы Астафьеву в том отношении полицейской городской управы от 1 мая за № 1370 мною объявлено и я обязуюсь непременно очистить канаву, проходящую мимо дома моего и на будущее время не накоплять никаких нечистот».13
Следует отметить, что направляли замечания в управу не только обыватели, но и узкие специалисты, например, городской архитектор Томска 8 июля 1892 г. за № 334 «Вследствие поручения от 7 сего июля № 1451 относительно возобновления разрушившагося моста через высохшее озеро» 14. 24 июля 1892 г., «находя нужным исправить тротуары перед домом Томского Общественного Собрания, Совет Старшин имеет честь покорнейше просить Городскую Управу командировать лицо для указания способа исправления тротуаров»15.
Анализ архивных документов позволяет сделать выводы, что среди наиболее встречающихся случаев присутствуют жалобы на действия соседей, с целью получить содействие в решении конфликтной ситуации. Далее по распространённости следуют ходатайства с целью получить санкцию на проведение работ с профилактической целью, например, прорыть канаву для того, чтобы избежать затопления соседей. Нередко горожане выступали в роли информатора проблемных мест городского хозяйства.
Благодаря проведению контент-анализа постановлений городской думы Барнаула за 1895-1905 гг. выявлено, что индекс структуры (доля) постановлений, касавшихся обязательных постановлений составлял 2,9 %, аренды (157 постановлений) - 11,4 %, организации и
9ГУТО ГАТО. Ф. И-1. Оп. 1. Д. 439. 1906. Л. 11об.
10ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 127. Л. 20.
11Там же. Л. 21.
12Там же. Л. 24. ЛЛ. 24об., 25.
13Там же. Л. 26.
14ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 1344. Л. 17.
15Там же. Л. 18.
работы комиссий (70 постановлений) - 5,1 %, полиции, охраны города (29 постановлений) -2,1 %, военных (53 постановлений) - 3,8, постановлений, касавшихся внешнего благоустройства - 7 %, вопросам образования (95 постановлений) были посвящены 6,9 % постановлений, жалобам и ходатайствам (10 постановлений) - 0,73 %.16
Нередко обращения в форме предложений в органы городского общественного управления направляли представители полиции. Так, например, в Бийскую городскую думу от коллежского секретаря Клевакина поступила заявление следующего содержания: «Судьба меня забросила в здешний город, который во многом не устроен так, что чрез многое время только можно ожидать благоустройства города, то только в таком случае, если местные жители сами будут содействовать этому. Теперь же, не говоря о многом, нет даже общественного места, где бы летом в жаркое время, жители или по крайней мере молодое поколение могло бы прогуляться и отдохнуть под тенью деревьев. Устройство небольшой аллеи на берегу у реки Бии дало бы возможность в прохладе провести время».17
Бийская городская дума ответила на заявление в постановлении № 25 «Об устройстве по берегу реки Бии из лиственных деревьев аллеи для прогулок»: «Заброшенный судьбою в заштатный город коллежский секретарь Клевакин /помощник окружного исправника/ заявляя о неблагоустройстве города по неимению аллеи для прогулок и отдыха в прохладе, просит разрешить ему устроить на свои средства народную аллею из лиственных деревьев на берегу реки Бии, от взвоза по направлении к зданию городской управы, шириною в три сажени, а длиною по возможности».18 Городская дума, посчитала предложение Клевакина «на свой счет устроить на городской земле сад померным», а также определила «предоставить ему распорядиться указанным для этого городскою управою местом, но без отчуждения такового в частную собственность, о чем и объявить г. Клевакину».19
Представителей полиции приглашали на заседание комиссий. Например, «в заседании комиссии, состоявшейся 26 марта 1873г. из членов гласных думы: Николая Ивановича Давыдовского и Гаврила Тимофеевича Молодых под председательством городского головы для разработки разных вопросов, касающихся городского благоустройства (ст. 103 городового положения) на основании 104 статьи городового положения председателем комиссии приглашен г. Тюменский окружной исправник для разъяснений и заключений по следующим предметам:
1) по сделанным г. окружным исправником предложениям общественному городскому управлению от 25 января с.г. за № 11;
2) в видах гигиенических и санитарных мер, для обсуждения о лучших способах снабжения городских жителей свежею говядиною;
3) в тех же видах для определения мер к прекращению вывоза обывателями нечистот в неуказанные места;
4) для соображения о способах исполнения подводной гоньбы;
5) для обсуждения обязательных для граждан мер по предохранению города от пожаров и 6) для обсуждения некоторых других вопросов по городскому благоустройству».20
Реализация надзора губернского управления происходила через рассмотрение прошений должностных и частных лиц на незаконные постановления, распоряжения городского головы, действия городской управы. Такие обращения на имя губернатора поступали довольно часто.
Посещая общественные места, например, сады, которые применялись в качестве места для проведения праздников, губернаторы обращали внимание на порядок и чистоту в них. Ниже приведены сведения относительно результата осмотра сада, принадлежащего томскому купцу Р. Д. Дистлеру вследствие распоряжения Его Превосходительства г. Томского «на
16ЦХАФАК. Ф. 51. Оп. 1. Д. 2. - Л. 1-144 об.
17 ЦХАФАК. Ф. 175. Оп. 1. Д. 2. Л. 94.
18 Там же. Л. 93.
19 Там же.
20ГУТО ГА г. Тобольска. Ф. 152. Оп. 35. Д. 303. Л. 180.
предмет определения может ли иметь вредное влияние в санитарном отношении, находящаяся в саду насыпь сделанная из конского навоза». Томский полицмейстер 27 июля 1887 г. за № 307 направил томской городской управе заключение о том, что «по осмотру оказалось»: «Она не издает зловония, с поверхности довольно просохла, окрепла, по мнению присутствующих врачей вредного влияния на здоровье окрестных жителей иметь не может и представляет лишь только неприглядный для глаз вид». В результате постановили: «Обязать купца Дистлера проложенную им в саду насыпь привести в должный порядок, т.е. сравнять и покрыть галькою и песком; 2-е насколько возможно прочистить находящийся в саду его пруд и дать движение и сток вод и 3-е о приведении в должный порядок протока, находящегося на площади и об уборке навоза на этой площади просить городскую управу. Сообщая о сем имею честь покорнейше просить городскую управу сделать со своей стороны распоряжение о проведении в должный порядок протока, находящегося на площади и об уборке навоза на этой площади».21
Архивные документы содержат данные о том, что по вопросу очистки сада губернатор лично обращался к городскому голове. Так, администрация Томского губернатора 3 февраля 1893 г. направило томскому городскому голове служебную записку с требованием «распорядиться об очистке [...] от навоза или о принятии каких-либо других способов к обеззараже-
нию оных, что должно быть сделано обязательно к весне текущаго года, и о последующем
22
уведомить».
Наличие формулы «исполнить и о последующем уведомить» является свидетельством контроля исполнения любого управленческого решения, к которым губернатор был причастен.
Нередко обыватели обращались к губернатору с жалобой на муниципалитет или в содержании обращений к городской власти содержалась угроза просить губернатора, если вопрос не будет решен. Так, в томскую городскую думу в марте 1889 г. поступило заявление от «прибрежных жителей озера» содержащее информацию о том, что «члены городской управы: а именно, [...] и прочие его сослуживцы распорядились [...] уже более трех лет делать второй наземный мост чрез озеро, который нам приносит сильный вред, во время разлива воды. Заваленное наземом озеро не дает ходу воде и льду, [.] вода и лед бросается по переулкам на Миллионную улицу, так же и в заозерное предместье. А потому вынужденным находим покорнейше просить городскую думу сделать распоряжение прокопать означенный мост /образовавший плотину/ и в средине сделать свободный проход льду и воде. А если такого удовлетворения не будет своевременно сделано, то мы ниже подписавшиеся жители будем просить о помощи Его Превосходительство Господина Начальника губернии)»23
Другой пример, когда администрация томского губернатора направила городскому голове прошение мещанской вдовы «жалующейся на то, что городская управа не принимает никаких мер к устранению накопляющейся около дома просительницы весенней воды, предлагаю Вам, Милостивый Государь, оказать содействие к удовлетворению ходатайства названной [.] и о последующем, с возвращением приложения, уведомить меня».24
19 апреля 1893 г. в Томскую городскую управу поступило заявление от коллежского асессора: «Три года ежегодно я просил городскую управу о воспрещении копать глину и песок на взвозе у дома моего, состоящаго по Александровской улице № 36 и Тверской № 49 и об исправлении взвоза, но все мои заявления остались без всякого внимания. Ныне вновь имею честь покорнейше просить городскую управу сделать распоряжение, если не о исправлении взвоза, то о воспрещении копать глину, а иначе подкопают под самый мой дом; опасный [...] в настоящее время проезд прекратиться; причем присовокупляю, что если и засим не будет сделано распоряжение, я вынужденным найдусь просить об этом г. Начальника губернии».25
21ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 880. Л. 12а.
22ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 1685. Л. 1а.
23ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 1086. Л. 13.
24ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 1344. Л. 12.
25ГАТО. Ф. 233. Оп. 2. Д. 1685. Л. 10.
Известны случаи, когда частные лица города обращались с прошениями непосредственно в Министерство Внутренних Дел, минуя томское губернское управление. Это объяснялось не столько недоверием к высшему правительственному органу губернии, сколько незнанием правил подачи обращений. В итоге прошения из МВД передавались на рассмотрение губернского управления.26
Таким образом, институт предложений, заявлений, жалоб и других видов обращений играл важную роль в жизни каждого обывателя, реализуя его права, закрепленные в нормативно-правовых актах. Следует отметить, что возможность горожан обращаться во властные органы - признак правового государства. Обращения в свою очередь являются важным источником информации о реальном состоянии дел на разных участках хозяйственной и социальной жизни.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кирдина, С. Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации [Текст] / С. Г. Кирдина // Общественные науки и современность. - 1998. -№ 5. - С. 41.
2. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики [Текст] / Д. Норт. - М., 1997. - С. 28.
3. ПСЗРИ. - Т.ХЬУ. - Отделение 1. - Спб., 1874. - № 48498. - С. 839.
4. Салов, О. А. Местное самоуправление: историческая практика и современность [Текст] / О. А. Салов, Г. И. Королева-Конопляная. - М., 2003. - С. 6.
5. Rhodes, R. A. Control adn power in central - local government relations - Farn borough. -Gover, 1981. - P. 90-107.
26Там же.
