Научная статья на тему 'Институт муниципального контроля'

Институт муниципального контроля Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
179
51
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Институт муниципального контроля»

Бурмистров С. А.,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых

дисциплин Московского гуманитарного университета

ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

Существенные перемены в системе органов местного самоуправления закреплены Законом 2003 г.1, который устанавливает их четкую структуру, определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается наличие контрольного органа. Прежде законодательство не содержало столь жестких норм: обязательным было лишь наличие выборных органов местного самоуправления, уставом муниципального образования могли быть предусмотрены должности выборных должностных лиц местного самоуправления (например, главы муниципального образования), а также иные органы и должностные лица местного самоуправления. Это дает основания для дискуссии о соответствии Закона Конституции Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131), структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно, на что неоднократно указывал Конституционный Суд России2.

Следует согласиться с В. И. Васильевым, который считает, что возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ) теперь ограничены3.

Анализ положений Закона 2003 г. показывает, что в настоящее время создается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации4.

Во главу угла поставлены стабильность и единообразие базовых организационных основ построения местного самоуправления с сохранением возможности определения конкретных элементов взаимосвязей органов местного самоуправления между собой по решению самого местного сообщества — уставом муниципального образования.

1 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № Ш-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; 2005. № 1. Ст. 17, 25; 2006. № 1. Ст. 10; № 23. Ст. 2380; № 30. Ст. 3296; № 31. Ст. 3452; № 43. Ст. 4412; № 50. Ст. 5279; 2007. № 1. Ст. 21; 2007. № 25. Ст. 2977.

2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 105-0 по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 31. Ст. 4037.

3 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права.

2004. № 1.

4 См.: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4.

В число органов муниципального образования, правовой статус которых закреплен Федеральным законом, входит контрольный орган муниципального образования (ст. 38). Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Закон 2003 г. устанавливает альтернативные возможности создания контрольных органов местного самоуправления, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и граждан. Он устанавливает два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом.

Исходя из принципов народовластия, демократизма российской государственности, целесообразно контрольные органы формировать не представительными органами муниципальных образований, а избирать их на муниципальных выборах. Реформа муниципальной власти народа фактически проводится вновь без участия самого народа1. Только немногие субъекты Российской Федерации предусматривают возможность избрания контрольных органов муниципального образования. Примером может служить Закон Республики Дагестан от 02 декабря 2002 г. «О выборах главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления»2.

Вместе с тем федеральный законодатель выборы по многомандатным округам связывает исключительно с выборами депутатов: закрепляется общее правило, согласно которому число депутатских мандатов, подлежащих распределению в многомандатном округе, не может превышать пяти. Тем самым образование многомандатных избирательных округов при избрании выборных членов иных коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления не предусматривается.

С организационно-правовой точки зрения, выборы депутатов представительного органа и выборы членов других выборных органов местного самоуправления ничем не отличаются друг от друга. Устранить очевидное

1 См.: Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7; Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.

2 Закон Республики Дагестан от 2 декабря 2002 г. № 38 «О выборах главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления» (принят Народным Собранием РД 26 ноября 2002) // Дагестанская правда. 2002. 4 дек.

упущение избирательного законодательства видится правомерным. Это позволило бы обеспечить единство подходов к организации и проведению выборов в представительные и иные выборные органы местного самоуправления, особенно принимая во внимание возможность совмещения выборов в различные органы муниципальных образований.

Следует согласиться с С. Д. Князевым, который считает возможным использование многомандатных округов при выборах членов иных выборных органов местного самоуправления, помимо представительных, и, прежде всего, контрольных и органов муниципальных образований1.

Конституционные основы института муниципального контроля закреплены в абзацах седьмом и восьмом преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1-3), 7 (ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57, 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1) Конституции РФ. Нормативную основу организации и деятельности контрольного органа муниципального образования составляют положения ст. 14, 15, 16, 34, 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 г.).

Статус контрольного органа муниципального образования закреплен законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставами и иными актами муниципальных образований. Примером могут быть Уставы2; положения о контрольных органах3 и их регламенты4.

1 См.: Князев С.Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2006. № 4.

2 Устав муниципального образования города Чебоксары — столицы Чувашской Республики от 30 ноября 2005 г. (ред. от 11 июля 2006 г.) // Чебоксарские новости. 2005. 31 дек.; Устав Любинского муниципального района Омской области от 6 мая 2005 г. № 32 (ред. от 14 декабря 2006 г.) // Маяк. 2005. 1 июля; Устав города Климовска Московской области от 14 марта 2000 г. (ред. от 17 июня 2005 г.) // Местные вести. 2000. 25 апреля — 3 мая.

3 Решение Совета Любинского муниципального района Омской области от 28 февраля 2006 г. № 22 «О создании Контрольного органа Любинского муниципального района, утверждении Положения «О Контрольном органе Любинского муниципального района Омской области», избрании состава Контрольного органа Любинского муниципального района» // Маяк. 2006. 17 марта; Решение Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области от 25 июля 2006 г. № 563/47 «О контрольном органе городского округа Орехово-Зуево Московской области» (в ред. от 1 марта 2007 г. № 702/57) // Деловые вести. 2006. 11 авг.; Решение Собрания представителей Ярославского муниципального района от 15 декабря 2005 г. № 114 «О создании контрольного органа Ярославского муниципального района» // Ярославский агрокурьер. 2005. 29 дек.

4 Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 30 июня

2005 г. № 88 «О принятии Регламента Контрольного органа муниципального района»// Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района. 2005. № 5; Решение Чебоксарского городского Собрания депутатов ЧР от 25 апреля

2006 г. № 185 (ред. от 21 сентября 2006 г.) «О Регламенте контрольного органа местного самоуправления города Чебоксары — Контрольно-счетной палаты» // Чебоксарские новости. 2006. 24 мая.

Анализ действующих нормативных актов в сфере закрепления контрольных функций органов местного самоуправления, статуса контрольного органа и практики их применения позволяет выявить некоторые несоответствия, влекущие дублирование контрольных полномочий в системе муниципальной власти.

Противоречия встречаются в статьях Бюджетного кодекса РФ1, посвященных полномочиям участников бюджетного процесса. Так, ст. 151 при определении органов муниципального финансового контроля относит к ним исключительно контрольные органы представительных органов местного самоуправления. Однако в ст. 157 проводится разделение органов муниципального финансового контроля на органы, созданные представительными органами местного самоуправления, и на органы финансового контроля, образованные органами местного самоуправления. Из смысла п. 2 ст. 157 под ними подразумеваются финансовые органы, созданные иными органами местного самоуправления (в терминологии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.), т. е. не представительными. Очевидно, законодатель в п. 4 ст. 151 должен был указать и на контрольные органы иных органов местного самоуправления.

Кроме того, неопределенность Закона 2003 г. в определении места контрольного органа местного самоуправления в системе органов местного самоуправления повлекла отсутствие единства в правоприменении.

Помимо самостоятельных контрольных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления (например, контрольный орган города Подольска2, контрольно-счетная палата Советско-Гаванского муниципального района3, контрольно-счетная палата Ярославского муниципального района Ярославской области4), представитель-

1 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2002. № 22. Ст. 2026; 2004. № 34. Ст. 3535; 2005. № 1. Ст. 8; № 52. Ст. 5572; 2006. № 1. Ст. 8; № 6. Ст. 636; 2006. № 45. Ст. 4627.

2 Решение Подольского городского Совета депутатов Московской области от 3 апреля 2006 г. № 8/11 «Об утверждении Положения о Контрольном органе города Подольска» // СПС «Консуль-тантПлюс: Регионы».

3 Решение Собрания депутатов Советско-Гаванского муниципального района от 12 мая

2005 г. № 42 «О принятии Положения о контрольном органе Советско-Гаванского муниципального района» // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района. 2005. № 3.

4 Контрольный орган обладает гражданскими правами применительно к юридическому лицу в форме некоммерческой организации (учреждения), имеет в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В связи с этим Контрольный орган является субъектом гражданского права. Контрольный орган имеет самостоятельный баланс (смету). Контрольный

ными органами местного самоуправления создаются контрольные органы, являющиеся структурными подразделениями создаваемых ими органов. Так, например, контрольно-счетный орган Думы Хасанского муниципального района является ее структурным подразделением1. Ревизионная комиссия Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и входит в структуру представительного органа муниципального образования2.

Контрольный орган муниципального образования — Счетная палата городского округа Орехово-Зуево образуется представительным органом муниципального образования — выбирается из состава Совета депутатов и работает на общественных началах3.

При этом существуют контрольные органы в местной администрации. Так, согласно Постановления Администрации г. Перми от 28 июня 2001 № 1334 (ред. от 16 сентября 2005) «О системе работы контрольных органов администрации города Перми»4, органами контроля являются: управление контроля и взаимодействия с административными органа-ми5, контрольно-ревизионный отдел муниципального финансового управления и отдел финансового планирования и анализа департамента имущественных отношений администрации города Перми. Аналогичные структуры создаются и в других муниципальных образованиях, например, контрольно-ревизионный орган Городской Управы (исполнительно-распорядительного органа) городского округа «Город Калуга»6.

орган имеет круглую гербовую печать, банковские реквизиты, официальные фирменные бланки Контрольного органа // Решение Собрания представителей Ярославского муниципального района от 15 декабря 2005 г. № 114 «О создании контрольного органа Ярославского муниципального района» // Ярославский агрокурьер. 2005. 29 дек.

1 Решение Думы Хасанского муниципального района от 8 июня 2006 г. № 465 «О Положении

о контрольно-счетном органе Думы Хасанского муниципального района « // СПС «Консультант-Плюс: Регионы».

2 Решение Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район от 31 марта

2006 г. № 14 (ред. от 7 октября 2006 г.) «Об утверждении Положения о Ревизионной комиссии (контрольном органе) Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район» // Земля Таштыпская. 2006. 14 апр.

3 Решение Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области от 25 июля 2006 г. № 563/47 «О контрольном органе городского округа Орехово-Зуево Московской области» (в ред. от 1 марта 2007 г. № 702/57) // Деловые вести. 2006. 11 авг.

4 Постановление Администрации г. Перми от 28 июня 2001 г. № 1334 (ред. от 16 сентября 2005 г.) «О системе работы контрольных органов администрации города Перми» // Сборник нормативных актов города. Книга 2. 2005. Сентябрь.

5 Постановление Администрации г. Перми от 30 ноября 2006 г. № 2436 «Об управлении контроля администрации города Перми» // СПС «КонсультантПлюс: Регионы».

6 Постановление Городского головы городского округа «Г. Калуга» № 95-п от 31 мая 2007 г. «Об утверждении регламента контрольно-ревизионного органа Городской Управы (исполнитель-

Но до настоящего времени не определено, каким образом исключить дублирование деятельности указанных органов. Полагаем, для этого следует законодательно разделить функции между внешними органами финансового контроля и органами внутриведомственного финансового контроля и аудита, создать эффективный механизм их взаимодействия при этом закрепив статус контрольного органа следующим образом:

«Контрольно-счетная палата Ханты-мансийского района является постоянно действующим органом финансового контроля муниципального образования, образуемым Думой района и подотчетным ей. В рамках задач, определенных настоящим Положением, Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Контрольно-счетная палата является структурным подразделением Думы Ханты-мансийского района». Возникает вопрос, если контрольный орган муниципального образования Ханты-мансийского района является органом финансового контроля муниципального образования, который не входит в структуру органов местного самоуправления, а входит в структуру представительного органа муниципального образования, выполняется ли ст. 38 Закона 2003 г.?

Наличие финансового контроля обусловлено тем фактом, что финансам присущи не только распределительная, но и контрольная функции1. Создание действенной системы финансового контроля в нашей стране сознается как объективная необходимость2. Высказывается необходимость разработки и принятия Федерального закона «О системе государственного финансового контроля»3.

Но финансовый контроль является составной частью единого механизма государственного контроля. Осуществляют государственный контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участии общественных организаций и граждан.

Состояние государственного контроля в России на современном этапе отличается такими особенностями, как разнообразие видов контроля, множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в

но-распорядительного органа) городского округа Город Калуга // СПС «КонсультантПлюс: Регионы».

1 См.: Варфоломеева Ю.А. Правовые основы финансового контроля // Финансовое право.

2005. № 12.

2 См.: Разработана концепция проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Фокина В.Ю. Проблемы правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации // Юридический мир. 2006. № 5.

3 См.: Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006. № 3.

их правовом статусе, недостаточности разработанных методик (технологий) контроля.

Уместно было бы предположить, что высказываемые идеи о выделении контрольной власти1 закреплены на муниципальном уровне специального, самостоятельного контрольного органа местного самоуправления.

Адилов А. Н,

кандидат юридических наук,

докторант Академии управления МВД России

СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ, ИХ РОЛЬ В РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

Чтобы понять, насколько возможен процесс муниципализации функции охраны общественного порядка в Кыргызской Республике, необходимо рассмотреть теоретико-правовую природу местного самоуправления, его организационные аспекты. Это позволит дать представление о реальном положении и перспективе организации муниципальных органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике.

Изучение истории становления советской власти в Киргизии, создания и совершенствования деятельности государственных органов способствует всестороннему раскрытию, осмыслению форм и методов руководства органами внутренних дел2. Обобщение этого исторического опыта Республики, накопленного ею со времени создания и до наших дней, представляет определенный интерес и играет положительную роль в формировании муниципальных органов.

Еще в первой половине XIX века либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах Ал. де Токвиля и Дж. С. Миля3.

1 В России одним из первых эту идею высказал В.Е. Чиркин (Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11; Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998 г.; Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2005.); С.В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти (Степашин С.В. и др. Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД «Финансовый контроль», 2005).

2 См.: Асаналиев Т. А., Бегалиев С. И., Исманов Т. К., Наматбаев С. Н. История милиции Кыргызстана / под ред. З. К. Курманова, Л. Я. Зеличенко. Т. 1. Бишкек, 1996. С. 15.

3 См.: Токвиль Ал. (де). Демократия в Америке. М., 1994.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.