CC BY
213
ԼՈԲԲԻՆԳԻ ԻՆՍՏԻՏՈՒՏԸ ՄԻԱՑՅԱԼ ՆԱՀԱՆԳՆԵՐՈՒՄ. ԼՈԲԲԻՆԳԱՑԻՆ ԳՈՐԾՈՒՆԵՈՒԹՅԱՆ ԻՐԱՎԱՔԱՂԱՔԱԿԱՆ ՀԻՄՔԵՐԸ
Կարեն Վնրանյան
Հոդվածը նվիրված է Միացյալ Նահաևգևերոնմ լոբբինգի իևստիտոնտի ձևավորման նախապատմության ու հետագա զարգացման քաղաքական, իրավաքաղա-քական հիմքերի վերլուծությանը։ Ներկայացվում են երկրում գործող լոբբիստների ու լոբբիստական խմբերի գործոնևեոնթ]աև աnաևձևահատկոնթյոնևևերիև, լոբբիստական հիմնական մեթոդներին ու տեխնոլոգիաներին, ինչպես նաև իշ-խանություն-լոբբիստներ փոխհարաբերոնթյոնևևերիև վերաբերող հիմնահարցերը։ Առանձնակի կարևորություն է տրվում Միացյալ Նահանգներում իրականացվող լոբբիստական գործունեությունը սահմանող օրենսդրության ստեղծման ու հետագա մշակման գործընթացների ու դրանց առանձնահատկությունների վերլուծությանը, մեր օրերում ոլորտում արձանագրված իրավական փոփոխություններին ու միտումներին։
Հոդվածում շոշափվող հիմնահարցերի ուսումնասիրումը կարևոր նշանակություն ունի Միացյալ Նահանգներում հայկական լոբբիստական խմբերի ու նրանց իրավաքաղաքական գործունեության, ոլորտում առկա ռեսուրսների ու խնդիրների վերաբերյալ ընդհանրական պատկերացումների ձևավորման համատեքստում։ Նշյալ հարցերի լուսաբանումը արդիական ու հրատապ է հայաս-տանյան հասարակությունում կապված վերջին շրջանում հայ-թուրքական հարաբերությունների բարելավման գործընթացին զուգահեռ Միացյալ Նահանգներում հայ և թուրք-ադրբեջանական լոբբիստական խմբերի ակտիվացման գործընթացների հետ։
1. Լոբբինգի ինստիտուտը
«Լոբբիզմ» եզրը առաջացել է անգլերեն /օծծ^բառից, որը թարգմանաբար նշանակում է «կուլուարներ», «միջանցք»։ Մի վարկածի համաձայն, «լոբբինգ» եզրը առաջին անգամ կիրառվել է 19-րդ դարի 20-ական թթ., երբ սենատորները խորհրդակցությունների ընդմիջմանը հավաքվում էին Ներկայացուցիչների պալատի «լոբբիում» սպասասրահում և քննարկում այս կամ այն հիմնահարցը։ Այդ մասին ամերիկյան թերթերից մեկը գրել է դեռևս 1820թ.1։ Հետազոտող-
1 Майкл Бернстам, «Музыку в США заказывают лоббисты», 30 октября 2008г., http://news.bbc.co.uk/hi/russian/international/newsid_7695000/7695523.stm
25
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
ների զգալի մասը, սակայն, հակված է այն տեսակետին, որ «լոբբիզմ» եզրը առաջացել է 19-րդ դարի երկրորդ կեսին, ԱՄՆ-ում, երկրի 18-րդ նախագահ Ուլլիս Սիմփսոն Գրանտի նախագահության ժամանակաշրջանում (Ulysses Simpson Grant, 1869-1877թթ.)։ Վաշինգտոնի Willard հյուրանոցի սպասասրահում (lobby) ԱՄՆ նախագահը, նախարարներն ու սենատորները հանդիպում էին տարբեր մարդկանց հետ, լսում նրանց խնդրանքներն ու ցանկությունները պետության քաղաքականության հարցերի հետ կապված։ Հավաքված մարդիկ փորձում էին համոզել երկրի նախագահին ընդունել կամ մերժել այս կամ այն որոշումը դրանով իսկ որոշակիորեն ազդելով պետության ներքին կամ արտաքին քաղաքականության վրա։
Լոբբինգը իրավաբանական և ֆիզիկական անձանց գործունեություն է պետական իշխանության դաշնային մարմինների նկատմամբ վերջիններիս կողմից օրենքով սահմանված իրենց լիազորությունների կատարման վրա ազդեցություն գործելու նպատակով։ Սկզբնական շրջանում Միացյալ Նահանգներում իշխանության մարմինների հետ լոբբիստների փոխհարաբերությունները կրել են կոռումպացված բնույթ, ինչի պատճառով ամերիկյան իրականությունում լոբբիստի մասնագիտությունը երկար ժամանակ համարվում էր ոչ այնքան վայելուչ։ «Ամերիկյան քաղաքականության բառարանի» (Dictionary of American politics) առաջին հրատարակությունում (1892թ.) «լոբբի» եզրի սահմանման համաձայն, «լոբբին» վերաբերում է այն մարդկանց, որոնք իրականացնում են օրենսդիրների վրա կոռումպացված եղանակով ազդելու բիզնես։ Այդ մարդիկ կոչվում էին լոբբիստներ» [1]։
ԱՄՆ-ում ընտրողների ու իշխանության ներկայացուցիչների միջև անշահախնդիր միջնորդության ավանդույթը սկսեց տարածվել միայն 19-րդ դարի վերջերից։ Երկրի լոբբիստական գործունեության նախկին կոռումպացված մեխանիզմները փոփոխությունների ենթարկվեցին լոբբիստական մասնագիտության պրոֆեսիոնալացման գործընթացի արդյունքում։ Որոշումների ընդունման գործընթացի վրա կոռուպցիոն ավանդույթների ազդեցությունից առաջինը հետքայլ կատարեց հայտնի լոբբիստ և հռետոր Սեմ Ուորդը (Sam Ward, 1814-1884թթ.), որը կազմակերպում էր բարձրաստիճան պաշտոնյաների մասնակցությամբ ընթրիքներ, գործընկերային հարաբերություններ հաստատում սենատորների և պետքարտուղարների հետ։ Սեմ Ուորդը համոզում էր պաշտոնյաներին ու սենատորներին ոչ թե գումարով, այլ խոսքով, ինչը հեղափոխություն առաջացրեց ամերիկյան լոբբիստական իրականությունում։ Սեմ Ուորդը լոբ-բիստական տեխնոլոգիական ավանդույթում «համոզելու» հնարքի մեծ վարպետ էր, նրան կոչում էին «Rex Vestiari» «լոբբիի թագավոր» [1]։
ԱՄՆ լոբբիստական գործունեությունում կոռուպցիոն գործարքներն արմատախիլ անելու գործում 1930-ականներին զգալի է եղել ԱՄՆ սենատոր, դե-
26
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
մոկրատ Հյուգո Լաֆայեթ Բլեքի (Hugo LaFayette Black, 1886-1971 թթ.) ներդրումը: Սենատորը պայքարում էր հատկապես վաշիեգտոեյաե լոբբիստակաե գործունեությունում տարածված կոռուպցիայի վերացմաե դեմ հաստատելով լոբբիստեերի գրանցման, նրանց եկամուտների ու ծախսերի, ինչպես եաև լոբ-բիստակաե գործողությունների վերաբերյալ հաշվետվությունների ներկայացման անհրաժեշտությունը [2]: Արդյունքում «անշահախնդիր» լոբբիստների շնորհիվ լոբբիստի մասնագիտությունն աստիճանաբար դարձավ հարգելի և բարձր վարձատրվող, մեծացավ լոբբիստների ու լոբբիեգով զբաղվող կազմակերպությունների թվաքաեակը:
Միացյալ Նահանգներում լոբբիեգի ինստիտուտի զարգացմանը նպաստեցին եաև տարբեր ժամանակաշրջաններում իրականացված օրենսդրական բարեփոխումները: Հիշարժան եե 1960-1970թթ. ԱՄՆ պետական մարմինների և, մասնավորապես, Կոնգրեսի բարեփոխումները, ինչի արդյունքում Կոնգրեսը դարձավ առավել բաց հասարակության համար: Կոնգրեսում ձևավորվեցին բազմաթիվ հանձնաժողովներ, որոնք վերահսկվում էին մեծ թվով «շահերի խմբերի» (interestgroups կողմից: Արդյունքում լոբբիստակաե կազմակերպություններն ու լոբբիստներն սկսեցին ներգրավվել իշխանության օրենսդիր մարմիններում որոշումների կայացմաե գործընթացում:
ԱՄՆ-ում լոբբիստակաե գործունեությունը զարգացած սոցիալական, քաղաքական ինստիտուտ է, որն իր սուբյեկտների ճնշման խմբերի ու շահերի խմբերի հետ միասին, կազմում է պետություե-լոբբիստակաե խումբ յուրահատուկ հարաբերություններ: Ամերիկյան իրականությունում (ինչպես և արևմտյան այլ երկրեերում) լոբբիստները բարձրակարգ մասնագետներ եե, որոնք հավաքում եե անհրաժեշտ տեղեկատվություն և իշխանության կառույցներին շեղում հօգուտ այն խմբի որոշման ընդունմանը, որի շահերը երանք պաշտպանում եե: Լոբբիստներն այսպիսով իրականացնում եե միջնորդի դեր տարբեր տեսակի գործարքներում շահերի խմբերի և իշխանության օրենսդիր ու գործադիր մարմինների միջև զգալի ազդեցություն ունենալով տվյալ երկրի ներքին ու արտաքին քաղաքականության վրա: Այս տեսանկյունից լոբբիեգը էական տեղ է զբաղեցնում երկրի ժողովրդավարության մեխանիզմում հանդիսանալով պետության ժողովրդավարության կարևոր ցուցիչներից մեկը:
Տվյալ երկրի իրավաքաղաքակաե, կառավարման համակարգում լոբբիստակաե գործունեության դրական նշանակությունից բացի, մասնագետները նշում եե եաև լոբբիեգի բացասական կողմերը. օրինակ, երբեմն գտնվելով լոբբիստեերի ճնշման տակ ԱՄՆ կառավարությունը բավարարում է մասնավոր շահերը, որոնք կարող եե այնքան էլ չհամապատասխանել պետության ազգային շահերին: Մյուս կողմից, բավական տարածված է այն տեսակետը, ըստ որի լոբբիեգը զգալիորեն խթանում է կոռուպցիան: Ոլորտում քիչ չեն եղել
27
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
աղմկահարույց դեպքերը, որոնք հանգեցրել եե այս կամ այն ազդեցիկ քաղաքական գործչի հրաժարականին ու հեղինակազրկմանը: Միջադեպերից մեկը կապված էր 1990-ական թթ. սկզբներին ԱՄՆ Կոնգրեսի Ներկայացուցիչների պալատի խոսնակ Ջիմ Ռայթի անվան հետ: Երբ վատնվել էին Ռայթի հիմնական ֆինանսական միջոցները, լոբբիստները կարողացան համոզել նրան, որ իր քաղաքական վարկանիշի բարձրացման նպատակով լոբբիստների ֆինան-սավորմամբ որևէ գիրք հեղինակի: Ռայթը քաղաքական հուշեր գրեց (“Reflections of a Public Man”), որի դիմաց լոբբիստների բավական լավ ֆինանսավորում ստացավ1: Գիրքը, սակայն, այդպես էլ չհրատարակվեց, քանի որ գործարքը բացահայտվել էր Ներկայացուցիչների պալատի «Պաշտոնյայի վարքա-կանոնի չափորոշիչների հանձնաժողովի» (հայտնի է որպես «Էթիկայի հանձնաժողով») հետաքննության արդյունքում հանգեցնելով Ջ.Ռայթի հրաժարականին: Վերջին ժամանակների մյուս միջադեպը կապված է հայտնի լոբբիստ Ջեք Աբրամոֆի անվան հետ (2006թ. հունվար), որի արդյունքում վերջինը և մի քանի կոնգրեսական, ինչպես նաև նախկին նախագահ Բուշի վարչակազմի պաշտոնյաներ (Ջեք Աբրամոֆը Ջ. Բուշ կրտսերի վարչակազմի առանցքային դեմքերից ու լոբբիստներից էր, վարչակազմի անդամ) ձերբակալվեցին պաշտոնյաներին կաշառելու և ԱՄՆ հնդկացիական լոբբինգին խաբելու համար: Աբրամոֆը զգալի աշխատանք է կատարել ամերիկյան խոշոր կազմակերպություններին հարկերից ազատելու գործում, հատուկ տնտեսական պայմաններ ապահովել Մարիանյան կղզիների համար ազատելով վերջիններիս ամերիկյան աշխատանքային օրենսդրությունից: Որոշ տվյալներով, Աբրամոֆը լոբ-բիստական աջակցություն է ցուցաբերել նաև ռուսաստանյան «Сибнефть» ընկերությանը (1997թ.)1 2:
2. Լոբբիստակահխմբերն ու նրանց գործունեությունը
Երկրի իրավաքաղաքական համակարգում լոբբիստական գործունեության բնույթը, առանձնահատկություններն ու նպատակները պայմանավորված են թե երկրի իրավաքաղաքական, պետական կառավարման համակարգով, թե լոբբինգի սուբյեկտի ներուժով ու օբյեկտի հիմնական առանձնահատկություններով: Լոբբիստական գործունեության օբյեկտներն են իշխանության օրենսդիր, գործադիր և դատական մարմինները, իսկ սուբյեկտները ֆիզիկական և իրավաբանական անձինք (ԱՄՆ)3: Լոբբիստական գործունեության տեսակները տարբերակվում են հետևյալ գործոններից կախված.
1 James Claude Wright Jr., http://en.wikipedia.org/wiki/Jim_Wright
2 Майкл Бернстам, «Музыку в США заказывают лоббисты», 30 октября 2008г., http://news.bbc.co.uk/hi/russian/intemational/newsid_7695000/7695523.stm.
3 Գերմանիայում լոբբիստական գործունեության սուբյեկտ են հանդիսանում միայն իրավաբանական անձինք:
28
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
ա) լոբբիեգի օբյեկտից (օրենսդրական, գործադիր կամ դատական լոբբիզմ), բ) լոբբինգի սուբյեկտից (քաղաքական, տնտեսական, սոցիալական, տա-րածաշրջանային, արտերկրյա լոբբինգ),
գ) լոբբինգի օբյեկտի և սուբյեկտի հարաբերություններից, դ) նպատակներին հասնելու մեխանիզմներից,
դ) գործողության ժամանակից (երկարաժամկետ, կարճաժամկետ և այլն) [3]։
Լոբբիստական գործունեությունը փոխազդեցության մեջ է այն օբյեկտների հետ, որոնց ուղղությամբ իրականացվում է լոբբինգը։ Լոբբիստական խմբերի ռազմավարությունը կարող է ձևավորվել տվյալ երկրի օրենսդրական դաշտի առանձնահատկություններից ելնելով [4]։ Եվ հակառակը, մեծ ներուժ ունեցող լոբբիստական խմբերը կարող են զգալիորեն ազդել երկրի օրենսդիր դաշտի կազմակերպչական աշխատանքների, նպատակների ձևավորման և ուղղորդման գործընթացների վրա [5]։
Տվյալ պետությունում լոբբիստական գործունեությամբ կարող են զբաղվել ինչպես անհատ գործիչները, այնպես էլ քաղաքական, սոցիալ-տնտեսա-կան խմբերը, կազմակերպություններն ու շարժումները, հասարակական-քա-ղաքական, պետական ինստիտուտները։ Նշված սուբյեկտները լոբբիստական գործունեությամբ միմյանցից տարբերակվում են իրենց նպատակներով, այդ նպատակներին հասնելու միջոցներով, գործունեության դաշտով։ Նման խմբերն ընդունված է անվանել լոբբիստական, նաև «ճնշման խմբեր», «շահերի խմբեր»։ Այս կամ այն շահերը հետապնդող հասարակական-քաղաքական, սո-ցիալ-տնտեսական խումբը համարվում է լոբբիստական հետևյալ հատկանիշներից ելնելով.
1. տվյալ խմբում ներառված անհատների միջև որևէ գաղափարի կամ նպատակի շուրջ փոխհամաձայնության առկայություն,
2. նպատակի հասնելու համար տվյալ խմբում ընդգրկված մարդկանց ինք-նակազմակերպվածության առկայություն,
3. տվյալ խումբը կամ կազմակերպությունը հետևում է որոշակի սոցիալական կամ այլ շահերի պաշտպանության քաղաքականությանը,
4. խումբը տիրապետում է առաջադրված նպատակներին հասնելու համար անհրաժեշտ տեղեկատվական ու տեխնոլոգիական ռեսուրսների,
5. կազմակերպությունը չի ձգտում գալ իշխանության,
6. խումբը տիրապետում է իշխանության գործադիր կամ օրենսդիր այս կամ այն ինստիտուտի, պաշտոնյաների վրա ազդելու մեխանիզմների, ունի հստակ մշակված ռազմավարական ծրագիր կամ գործողությունների պլան։
29
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Շահերի խմբերը հիմնականում կամավոր միություններ եե, որոշ դեպքերում մի շարք մարդկանց կողմից ստեղծված կազմակերպություններ իրենց պահանջների ու բողոքների արտահայտման և դրանք իշխանությանը հասցեագրելու միջոցով հօգուտ իրենց շահերի որոշումներ ակնկալելու նպատակով: Լոբբիստական խմբեր են, օրինակ, արհմիությունները, ՀԿ-ները, մասնագիտական խմբերը (իրավաբանների կամ բժիշկների միություն), այլ երկրում գործող լոբբիստական էթնիկ խմբերը, որոնք իրենց հայրենիքի շահերն են հետապնդում բնակության երկրում:
Լոբբիստական խմբերը կարելի է դասակարգել նաև ըստ գործունեության ուղղվածության [6].
1. քաղաքական լռբբիստակաե խմբերը ֆինանսատնտեսական ու սոցիալական ընկերություններ են, որոնք ձգտում են հասնել երկրի գործադիր ու օրենսդիր իշխանության վրա անհրաժեշտ ազդեցության քաղաքական պայքարին և ընտրարշավներին մասնակցելու միջոցով: Արևմտյան Եվրո-պայում լոբբիստական գործունեության այս սուբյեկտի օրինակ կարող է ծառայել Իտալիայի գործող վարչապետ Սիլվիո Բերլուսկոնիի 1994թ. ստեղծած «Հառաջ, Իտալիա» շարժումը, որը ներկայացնում է ֆինանսա-արդյունաբերական խոշոր ընկերությունների ու խմբերի շահերը [3]:
2. Սոցիալական լոբբիստական խմբեր, որոնց շարքին դասվում են արհմիությունները, վետերանների, կանանց, երիտասարդական, բնապահպանական կազմակերպությունները: Այս խմբերի լոբբիստական ներուժն ուղղակի համաչափ է ներկայացվող ճյուղի տնտեսական նշանակությանը: Օրինակ, նավթային ոլորտում ներգրավված լոբբիստները, սոցիալական այլ ոլորտի ներկայացուցիչների համեմատությամբ (օր. գիտություն, կրթություն), տիրապետում են իրենց շահերի լոբբինգի անհամեմատ զգալի ռեսուրսների: Սոցիալական լոբբիստական խմբերն էական ազդեցություն ունեն հատկապես զարգացած երկրներում, որտեղ ժողովրդավարությունը բարձր մակարդակի վրա է:
3. Տնտեսական լոբբիստական խմբեր, որոնց համար պետական որոշումների ընդունման գործընթացի վրա ազդեցության լծակներում տիրապետող են հատկապես տնտեսական գործոնները: Տնտեսական լոբբիստա-կան խմբերի շարքին են դասվում ֆիեաեսաարդ]ուեաբերակաե կազմակերպություններն ու կորպորացիաները, որոնք շուկայում զբաղեցնում են մենիշխան կարգավիճակ, ունեն սեփական ֆիեաեսաբաեկայիե կառույցները, ԶԼՄ, ներկայացուցիչներ իշխանության գործադիր ու օրենսդիր մարմիններում [7]:
4. Տարածաշրջանային լոբբիստական խմբեր, որոնք ձգտում են ստանալ որոշակի արտոնություններ իրենց տարածքներում կամ նահանգային շրջաններում:
30
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
5. Օտարերկրյա լոբբիստակաե խմբերը համարվում եե ազդեցիկ օտարերկրյա «ճնշման խմբեր» (press groups), քաղաքական համատեքստում ամենից հաճախ հանդիպում եե որպես «էթնիկ շահերի խմբեր» (ethnic interest groups): Օտարերկրյա բազմաթիվ խմբերի ակտիվ գործունեության օրինակ է Միացյալ Նահանգները:
6. Հատուկ լոբբիստակաե խմբեր, որոնք հաճախ գործում եե ոչ ինքնակամ, այլ իրենց ներկայացուցիչների միջոցով: Հատուկ լոբբիստակաե խմբերը գործի եե դրվում այն ժամանակ, երբ տվյալ ընկերությունն օբյեկտիվ պատճառներով չի կարող արդյունավետ և ուղղակի դերակատարում ունենալ լոբբիստակաե գործընթացում, ուստի ֆինանսավորում է հատուկ լոբբիստակաե խմբերին տվյալ որոշման վրա ազդելու նպատակով [8]:
3. Էթնիկ լոբբիստակաե խմբեր
Էթնիկ խմբերը, որոնք հաճախ անվանվում եե եաև արտաքին քաղաքականության շահերի խմբեր, ձևավորվել եե մշակութային, էթնիկական, կրոնական կամ ռասայական կապերի հիման վրա բնակության երկրի արտաքին քաղաքականության վրա ուղղակի կամ անուղղակի ազդեցություն գործելու միջոցով իրենց հայրենիքի կամ ժողովրդի շահերը պաշտպաեելու նպատակով: Էթնիկ լոբբիստակաե խմբերի զգալի մասը կապեր ունի իր հայրենիքի եերսում:
ԱՄՆ-ում ազգային փոքրամասնությունների էթնիկական ինքնագիտակցությունը զգալիորեն խթանվեց հատկապես Առաջին աշխարհամարտից հետո: Հիմնվեցին տարբեր լոբբիստակաե խմբեր աջակցելու համար պատերազմի մեջ գտնվող իրենց եվրոպական հայրենիքներին: Թոմաս Ամբրոսիոյի խոսքերով. «Սառըպատերազմյաե շրջանում ԱՄՆ էթնիկ լոբբիստակաե խմբերի ազդեցությունը երկրի օրենսդիր մարմնում որոշակիորեն սահմանափակված էր պայմանավորված միջազգային ռազմաքաղաքական համակարգով և ԱՄՆ սառըպատերազմյաե արտաքին քաղաքականությամբ, որը կենտրոնացած էր երկրի գործադիր իշխանության էլիտաեերի ձեռքերում» [9]: Սառըպատերազմյաե ժամանակաշրջանի ավարտին և հատկապես խորհրդային կարգերի փլուզման արդյունքում, սակայն, համաշխարհային գործընթացներում ԱՄՆ դերի միջազգայնացման գործընթացը պայմանավորեց տեղի էթնիկ խմբերի հետ փոխհարաբերությունները էապես նպաստելով վերջիններիս ակտիվացմանը երկրի արտաքին քաղաքականությունում:
ԱՄՆ-ում էթնիկ լոբբիստակաե գործունեության ակտիվացմանը զգալիորեն նպաստել եե եաև ժողովրդավարական բարեփոխումները: ԱՄՆ Կոնգրեսի լոբբիստակաե խմբերի գործունեության ակտիվացմանը խթաեեց «կոեգրե-
31
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
սակաե խորհուրդեերի» (caucus) ստեղծումը, որտեղ Ներկայացուցիչների պալատի անդամները ներկայացնում են տարբեր էթնիկական խմբերի շահերը։
Մասնագետ Ջեյմս Լինդսիի կարծիքով, առկա են մի շարք պայմաններ, որոնք ներգաղթած խմբերին դարձնում են էթնիկ լոբբիստական խմբեր [10]. նախ ԱՄՆ ներգաղթածները, որոնք եկել են երկիր որպես քաղաքական փախստականներ (օր. կուբացիները), առավել հաճախ են կազմակերպում էթնիկ լոբբիստական խմբեր, քան «տնտեսական» պատճառներով ներգաղթածները (օր. իտալացիները)։ Երկրորդ իրենց հարևան երկրների հետ հակամարտող երկրներից գաղթածները (Իսրայել, Հայաստան) առավել ակտիվ են իրականացնում լոբբիստական գործունեություն ի պաշտպանություն իրենց հայրենիքի շահերի, քան առավել բարեկեցիկ երկրներից ներգաղթածները (Նորվեգիա, Գերմանիա և այլն)։ Երրորդ առավել ուժեղ քաղաքականացված լոբբի ձևավորվում է տնտեսապես հաջողակ էթնիկական խմբերի կողմից (հրեաներ, հայեր, հնդիկներ, հույներ)։ Եվ չորրորդ էթնիկական լոբբիստական գործունեությունն առավել հաջողակ է, երբ դրված նպատակներն աջակցություն են գտնում ԱՄՆ քաղաքական էլիտաների կողմից և հակառակը։
Էթնիկ լոբբիստական խմբերը ձգտում են ուղղակի ազդեցություն գործել ԱՄՆ քաղաքականության վրա երեք հիմնական ճանապարհով ա) հիմնահարցի ձևակերպում, երբ փորձում են կառավարության օրակարգ մտցնել որևէ հարց և դրանով ազդել կառավարության քաղաքականության վրա, բ) տեղեկատվության ապահովում, երբ խմբերը զգալի աշխատանք են կատարում օրենսդիրներին տվյալ հարցի հետ կապված անհրաժեշտ տեղեկատվական և քաղաքական վերլուծություն տրամադրելու հարցում. բազմապիսի հարցերի հետ առնչվելիս օրենսդիրները, ժամանակի սղության պատճառով, հակված են դիմելու լոբբիստների տեղեկատվությանն ու վերլուծությանը, գ) քաղաքականության մոնիթորինգ, երբ էթնիկ խմբերը մանրամասն մոնիթո-րինգի են ենթարկում տվյալ հարցի առնչությամբ կառավարության քաղաքականությունը և իրականացնում տեղեկատվական գրոհ նամակագրական արշավներ, ընտրարշավներում աջակցություն որևէ թեկնածուին և այլն [10]։
ԱՄՆ-ում գործող էթնիկ լոբբիստական խմբերի գործունեության հիմնական առանձնահատկություններն են.
• ԱՄՆ Կոնգրեսի անդամներին ու կառավարության ներկայացուցիչներին անհրաժեշտ տեղեկատվության մատակարարում այս կամ այն հիմնահարցի շուրջ։
• Ակտիվ մասնակցություն Կոնգրեսի որոշումների ու օրինագծերի մշակման գործընթացում կապված երկրի ներքին կամ արտաքին քաղաքականության հիմնահարցերի հետ։
32
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
• Քարոզչական և լրատվական գործունեության կազմակերպում ուղղված ԱՄՆ հասարակական կարծիքի նպատակային ձևավորմանը։
• Ընտրարշավում աջակցություն «սեփական» թեկնածուին։
4. Լոբբինգի իրականացման, տեխնոլոգիաների շուրջ
Լոբբինգի արդյունավետությունը պայմանավորված է նաև տվյալ նպատակին հասնելու համար կիրառվող մեթոդների ու տեխնոլոգիաների ճիշտ ընտրությամբ։ Լոբբիստական գործունեությունում հաճախ կիրառվող տեխնոլոգիաներից են.
1. Հասարակական կարծիքի մոբիլիզացումը (զանգվածային ակցիաների նախաձեռնում, իշխանություններին հասցեագրված զանգվածային դիմումների կազմակերպում, ակտիվ գործունեություն ԶԼՄ դաշտում, դատական գործընթացների նախաձեռնում)։
2. Ընտրարշավները (ընտրություններում անհատական մասնակցություն կամ «սեփական» թեկնածուի առաջադրում ու աջակցում)։
3. Ֆորմալ կապերի կիրառումը (օրինագծերի մշակում, իշխանության ներկայացուցիչների խորհրդատվություն և ընդունվող որոշումների փորձաքննություն, մասնակցություն իշխանության մարմինների աշխատանքներին)։
4. Ոչ ֆորմալ կապերի կիրառումը (գիտաժողովների կազմակերպում, անձնական կապերի օգտագործում, ոչ ֆորմալ հանդիպումների կազմակերպում)։
5. Իշխանության ներկայացուցիչների վրա հոգեբանական ազդեցության կիրառումը (զանգեր, նամակներ, հեռագրեր)։
ԱՄՆ լոբբինգում վերջին մի քանի տասնամյակում ակտիվ կիրառվող տեխնոլոգիաներից մեկը, որն արդյունավետ է գործում ժողովրդավարական ու քաղաքացիական զարգացած ինստիտուտներ ունեցող հասարակություններում, «Lobbying the grassroots» (խոտի արմատներ) լոբբինգն է [11]։ Տեխնոլոգիայի համաձայն, լոբբիստը դիմում է ոչ թե տվյալ պաշտոնյային, այլ հասարակության ներկայացուցիչներին, որոնց վրա կարող է ազդել իշխանության այս կամ այն որոշումը։ Լոբբիստը բացատրում է իրավիճակը, տվյալ հարցի հետ կապված քաղաքացիների շահերն ու կորուստները, հորդորում նրանց կապվել պաշտոնյաների ու օրենսդիրների հետ տվյալ որոշումն ընդունելու կամ մերժելու պահանջով։ Երբ տվյալ սենատորին հասցեագրվում են տասնյակ նամակներ ու բողոքներ կապված որևէ որոշման ընդունման կամ մերժման հետ, օրենսդիրը ստիպված է լինում հիմնականում լսել ու հետևել հասարակական կարծիքին։ Հասարակական կարծիքի հաշվառումն էական նշանա-
33
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
կություն ունի նաև սենատորի համար նահանգային կամ տեղական մարմիններում վերընտրվելու հարցում։ Այս տեխնոլոգիայի իրականացման գործընթացում կատարվում են հետևյալ հիմնական գործողությունները.
1. Զանգվածային գործողությունների նախաձեռնում (ցույցեր, երթեր լոբ-բիստի նախաձեռնությանն աջակցելու նպատակով)։
2. Պաշտոնյաներին ու օրենսդիրներին հասցեագրված մշտական հեռախո-սազանգերի կազմակերպում։ Մշտական հեռախոսազանգերի կազմակերպումը կարող է շարունակվել ընդհուպ մինչև նրանց արտաքին աշխարհի հետ հաղորդակցությունից կտրելը։
3. Էլեկտրոնային փոստով բազմաքանակ նամակների առաքում վերջինիս արգելափակման նպատակով։
4. Բնակչության տարբեր զանգվածների կողմից նամակների, հեռագրերի ուղարկում լոբբիստի կողմից ներկայացված առաջարկությանն աջակցելու պահանջով։
5. Հասարակական ազդեցիկ գործիչների այցերի կազմակերպում տվյալ նախաձեռնությանն աջակցելու կամ մերժելու դիմումով1։
Տեխնոլոգիան արդյունավետ կիրառվել է ԱՄՆ խոշոր լոբբիստական կազմակերպություններից մեկի «ԱՄՆ զենքի ազգային ասոցիացիայի» կողմից 1980-ական թթ.։ Ասոցիացիան հակազդում էր զենքի վաճառքի արգելման մասին օրենքի ընդունմանը և 22 ժամվա ընթացքում ԱՄՆ Կոնգրես ուղարկեց 3 միլիոն հեռագիր, ինչպես նաև հեռախոսազանգերով կազմակերպեց Կոնգրեսի շենքի հեռախոսային շրջափակումը, ինչի արդյունքում օրենքը չընդունվեց։ Նշենք նաև, որ այդ նախաձեռնության իրականացման թիկունքին կանգնած էին ԱՄՆ զենքի արտադրության խոշոր ընկերությունները1 2։
5. Լոբբիստական գործունեությունը ԱՄՆ նահանգների մակայւդակով
ԱՄՆ լոբբիստական գործունեության կարևոր առանձնահատկություններից մեկն էլ վերաբերում է դրա ապակենտրոնացմանը կենտրոնից դեպի նահանգային կամ տեղական կառավարման համակարգերի փոխանցմանը, որը շոշափելի է դարձել վերջին երկու տասնամյակում։ Խոշոր կորպորացիաներն ու խմբերը, որոնք ավանդաբար գործում էին իշխանության դաշնային մարմիններում, վերջին շրջանում սկսել են մեծացնել քաղաքական ներկայացվա-ծությունը նահանգների օրենսդիր մարմիններում («Legislatures»)3' դաշնային
1 Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель к.п.н. П.А. Толстых), Grass roots lobbyng http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=18.
2 Նույն տեղում։
3 Словари и энциклопедии на Академике, Легислатура. http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/15828
34
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
ծրագրերի մի մասը նահանգների պատասխանատվությանը հանձնելու և վա-շինգտոնյան լոբբիստների ճնշումները թուլացնելու նպատակով։ Արդյունքում դաշնային ծրագրերի թիվը կայուն կերպով սկսեց նվազել. եթե 20-րդ դարի 70-ականներին նահանգների կառավարություններն ունեին շուրջ $85 մլրդ բյուջե, ապա 90-ականներին այն արդեն $260 մլրդ էր [12, p. 66]: Նման միտման առաջացման համար կարելի է առանձնացնել երեք հիմնական պատճառ.
1. ԱՄՆ իշխանությունում կենտրոնից տեղական կառավարման մարմիններին որոշ լիազորությունների հանձնումը օբյեկտիվ գործընթաց է. այդ ուղղությամբ լուրջ քայլեր ձեռնարկվեցին Ռ.Նիքսոնի նախագահության ժամանակ, երբ ընդունվեց դաշնային եկամուտների մասնաբաժնի իշխանության նահանգային և տեղական մարմինների միջև բաշխման ծրագիրը [13]: Նահանգների կողմից իրենց հատկացված ֆինանսների օգտագործման հարցում չէին գործում խիստ պահանջներ, արդյունքում նահանգապետերը հնարավորություն ստացան կարգավորելու առաջացած խնդիրները [14]:
2. Լոբբիստական խմբերի շահերին առնչվող տեղական նշանակության հիմնախնդիրների ավելացման միտում:
3. Նահանգային կամ տեղական կազմակերպությունների քաղաքական գործունեության ակտիվացում: Երկրի բնակչությունն, իր հերթին, հիմնախնդիրները սկսել է կարգավորել տեղական իշխանությունների հետ [13]:
Նշյալ գործոնները չէին կարող չանդրադառնալ նահանգներում լոբբինգի ինստիտուտի զարգացման գործընթացի վրա: Նահանգներում լոբբիստական գործունեության ակտիվացման լուրջ քայլեր ձեռնարկվեցին հատկապես 1980-ական թթ., ինչի արդյունքում տեղական հիմնահարցերում ներգրավվեցին վա-շինգտոնյան լավագույն լոբբիստներից շատերը: Ներկայում տեղական կամ նահանգային մակարդակում լոբբիստական գործունեությունն այնքան զարգացած է, որ, ըստ էության, չի տարբերվում դաշնային լոբբինգի մակարդակից: Օրենսդիրների ուղղակի լոբբինգավորման ակտիվությունը կախված է նաև նահանգի օրենսդրական ժողովի աշխատանքային համակարգից: Տնտեսապես և քաղաքականապես առավել զարգացած նահանգներում ու շրջաններում (Կալիֆորնիա, Նոր Անգլիա) օրենսդրական մարմիններն աշխատում են նստաշրջանների մշտական ռեժիմով 7-9 ամիս, իսկ այլ նահանգներում (օր. Տեխաս) մշտական գործող նստաշրջան ընդհանրապես գոյություն չունի: Որքան կարևոր է տվյալ նահանգում օրենսդրության նշանակությունը, այնքան երկար է նստաշրջանը և, հետևաբար ակտիվ լոբբիստական գործունեությունը: Կալիֆորնիայում խոշոր և հարուստ նահանգներից մեկում, օրենսդիր
35
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
մարմնի դերը զգալի մեծ է: 1993-1994թթ. նահանգի օրենսդրական մարմնում լոբբիեգավորմաե համար ծախսվել է $250 մլն, ինչը համեմատելի է տասնյակ նահանգներում իրականացվող լոբբիստական գործունեությանը տրվող ծախսերի հետ [15]: Նահանգում շահերի խմբերն առավել ուժեղ են, երբ այնտեղ գերիշխող դիրքեր ունի որևէ խոշոր կորպորացիա, և երկրորդ երբ նահանգը քիչ է բնակեցված և արդյունաբերական տեսանկյունից քիչ զարգացած [16]:
6. ԱՍՆ լոբբինցի ինստիտուտի իբավաքաղաքական հիմքերը
ԱՄՆ-ում լոբբիզմն իրականացվում է 1789թ. ընդունված երկրի առաջին սահմանադրական փոփոխության համաձայն (10 փոփոխություն - Bill of Rights), որը երաշխավորում է իրենց բողոքներով իշխանության պաշտոնական մարմիններին դիմելու քաղաքացիների իրավունքը: Սահմանադրական փոփոխությունների փաթեթի առաջին փոփոխությունում նշվում է. «Կոնգրեսը չպետք է հրապարակի որևէ օրենք, որը կվերաբերի կրոնի սահմանմանը կամ էլ կարգելի դրա ազատ դավանումը, կամ էլ կսահմանափակի խոսքի կամ մամուլի ազատությունը, կամ էլ ժողովրդի խաղաղ հավաքների կազմակերպման և բողոքների բավարարման համար կառավարությանը դիմելու իրավունքը»1:
Երկար ժամանակ ԱՄՆ-ում լոբբիստական գործունեություն ասելով հասկացվում էր արտաքին քաղաքականության հարցերի լոբբինգը, և հենց այդ գաղափարն էր ամրագրված 1938թ. ընդունված «Օտարերկրյա գործակալների գրանցման մասին» օրենքում (Foreign Agents Registration Act-FARA): Օրենքն ընդունվել է ԱՄՆ-ում նացիստական և կոմունիստական քարոզչական գործունեության կանխարգելման նպատակով [17]: 1938թ. օրենքի «Սահմանումներ» գլխի 611-րդ պարագրաֆի համաձայն, «օտարերկրյա ներկայացուցչության գործակալ» եզրը տարածվում է այն անձի վրա, որը համարվում է «օտարերկրյա ներկայացուցչության կամ ֆիզիկական անձի հրամանով, պահանջով կամ ուղղորդմամբ, վերահսկողությամբ գործող գործակալ, ներկայացուցիչ կամ ծառայող, որի գործողություններն ուղղակիորեն կամ անուղղա-կիորեն վերահսկվում, ղեկավարվում, ուղղորդվում, ֆինանսավորվում կամ սուբսիդավորվում են, ամբողջական կամ մասնակի տեսքով, օտարերկրյա ներկայացուցչի կողմից կամ այլ անձի միջոցով»1 2: Օրենքը պարտավորեցնում էր նրանց գրանցվել և հաշվետու լինել կատարված գործունեության համար: Գրանցվողը պետք է նշի իր անունը, գործունեության հասցեն կամ հասցեները, իր կարգավիճակին վերաբերող մանրամասները, եթե անհատ է նշի ազ-
1 Конституция Соединённых Штатов Америки. Поправки к Конституции, Билль о Правах (1791)-Поправка I (1791), http://ru.wikisource.org/wiki/КонституцияСоединённыхШлатов_Америки#.D0.9F.D0.BE.D0.BF.D1.80.D0.B0.D0. B2.D0.BA.D0.B0_I_.281791.29.
2 Foreign Agents Registration Act. United States Department of Justice, http://www.justice.gov/criminal/fara/links/indx-act.html
36
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
գությունը, կազմակերպության դեպքում անվանումը, հասցեն, ներառված անդամների ազգությունը: Օրենքի հիմնադրույթների խախտման համար սահմանվում էին նաև տույժեր $5-10 հազար գումարի սահմաններում կամ 6 ամսից մինչև 5 տարի ազատազրկում կախված իրավախախտման աստիճանից։
1946թ. ընդունվեց հատուկ օրենք լոբբիստական գործունեության կարգավորման մասին (Federal Regulation of Lobbying Act-FRLA), որով սահմանվեց բոլոր պրոֆեսիոնալ լոբբիստների գրանցման անհրաժեշտության պահանջը։ Օրենքի հիմնական նպատակն էր լոբբիստների գրանցման ու բացահայտման համապարփակ համակարգի ստեղծումը, երկրի իշխանության օրենսդիր մարմինների վրա լոբբիստական խմբերի գործադրած ճնշումների վերաբերյալ պետական տեղեկատվության ապահովումը [18]։ Օրենքը տարածվում էր միայն ԱՄՆ Կոնգրեսում իրականացվող լոբբիստական գործունեության վրա, և ոչ մի խոսք չկար լոբբիստների ակտիվության վերաբերյալ գործադիր իշխանությունում։ 266-րդ պարագրաֆի համաձայն, օրենքը տարածվում է յուրաքանչյուր անհատի վրա, որն «անմիջականորեն իր ներկայացուցիչների, կամ ծառայողների, կամ այլ անձանց միջոցով հավաքագրում կամ ստանում է դրամական միջոցներ, կամ էլ այլ արժեքավոր բաներ հիմնականում դրանք հետևյալ նպատակներին ծառայեցնելու համար. ա) ԱՄՆ Կոնգրեսի կողմից որևէ օրենսդրական ակտի ընդունում կամ մերժում, բ) ուղղակի կամ անուղղակի ազդեցության կիրառում ԱՄՆ Կոնգրեսի կողմից որևէ օրենսդրական ակտի ընդունման կամ մերժման վրա։ 267-րդ պարագրաֆում նշվում է Սենատի կամ Ներկայացուցիչների պալատի քարտուղարի կողմից լոբբիստների գրանցման կարգը։ Լոբբիստը գրավոր հայտարարություն է ներկայացնում, որում պետք է նշվեն գրանցվող անհատի կամ ընկերության անունն ու հասցեն։ Պահանջվում է մանրամասն հաշվետվություն, որտեղ նշվելու են ստացված ու ծախսված բոլոր ֆինանսական միջոցները, այն անհատները, որոնց փոխանցվել են դրամական միջոցներ, ինչպես և այն օգտագործված փաստաթղթերի, ամսագրերի և այլ հրատարակումների անվանումները, որոնցում անհատի նախաձեռնությամբ զետեղվել են հոդվածներ կամ նյու-թեր տվյալ օրինագծին աջակցելու համար [17]։
ԱՄՆ լոբբիստական գործունեության ուղղությամբ համեմատաբար հզոր հարձակման ալիք նախաձեռնվեց 20-րդ դարի 70-ականներին։ Հենց այդ ժամանակաշրջանում կիրառվեցին համապատասխան միջոցառումներ, որոնք մասնակիորեն կանոնակարգեցին լոբբիստների գործունեությունը, չնայած ոլորտում նոր օրենքի ամրագրման անհրաժեշտությունը շատերի համար ակնհայտ էր։ 1971թ. ընդունվեց «Դաշնային ընտրարշավների մասին» օրենքը («Federal Election Campaign Act»)1, որն ուղղված էր դաշնային ընտրարշավնե-
1 Մանրամասն տե ս «Federal Election Campaign Laws». The Federal Election Commission, April, 2008, http://www.fec.gov/law/feca/feca.pdf
37
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
րիե հատկացվող ֆինանսական միջոցների բացահայտմանը: Արդյունքում 1974թ. օրենքում տեղ գտած փոփոխությունների հիման վրա ամրագրվեցին ընտրարշավների ֆինանսական հատկացումների սահմանափակումները, այդ գործընթացների վերահսկողության մեծացման նպատակներով ստեղծվեց նաև «Դաշնային ընտրությունների հանձնաժողով» («Federal Election Commission»): Օրենքը նպատակաուղղված էր ճնշման խմբերի ազդեցության սահմանափակմանը, որոնք ցանկանում էին ընտրություններին աջակցել ու առաջ մղել նախագահի իրենց թեկնածուին։ Հայտնի է, որ ԱՄՆ նախագահներից շատերի թիկունքին, որպես կանոն, կանգնած են ազդեցության որոշակի ուժեր. Էյզենհաուերին աջակցում էր ռազմական լոբբին, Ջոնսոնին Տեխասի նավթագործները և այլն։
1995թ. ԱՄՆ նախկին նախագահ Բիլ Քլինթոնը ստորագրեց նոր լոբբիս-տական գործունեության բացահայտման մասին առավել խիստ մոտեցումներ ունեցող օրենք («Lobbying Disclosury Act»): Նոր ընդունված օրենքի կարևոր առանձնահատկություններից մեկն այն էր, որ ակտն առաջին անգամ տարածվում էր լոբբիստական գործունեության վրա ոչ միայն ԱՄՆ Կոնգրեսում, այլև գործադիր իշխանության վրա, ինչը պայմանավորված էր երկրի գործադիր իշխանությունում լոբբիստների ակտիվացմամբ ու գործադրվող ճնշումների ուժեղացմամբ։
Օրենքի երկրորդ գլխի առաջին կետում նշվում էր. «ԱՄՆ կառավարությունը պահանջում է դաշնային կառավարության օրենսդիր ու գործադիր մարմինների պետական որոշումների ընդունման գործընթացի վրա ազդեցություն գործելու համար վարձատրված լոբբիստների գործունեության վերաբերյալ պետական տեղեկատվության ապահովում» [19]։ 1995թ. օրենքի համաձայն, «լոբբիստները և լոբբիստական ընկերությունները պարտավոր են գրանցվել ԱՄՆ Սենատի հասարակական արձանագրությունների քարտուղարի գրասենյակում (Senate Office of Public Records): Յուրաքանչյուր կես տարին մեկ լոբբիստներն ու լոբբիստական ընկերությունները պետք է ուղարկեն իրենց գործունեության վերաբերյալ մանրամասն հաշվետվություն Սենատի հասարակական արձանագրությունների գրասենյակ։
Նոր օրենքն առանձնանում էր նաև նրանով, որ ներառում էր սահմանումներ, որոնք մինչ այդ գործող օրենսդրությունում բացակայում էին։ Օրենքի երրորդ «Սահմանումներ» գլխում ԱՄՆ գործադիր ու օրենսդիր իշխանության լոբբիստական գործունեության ազդեցությանը ենթակա բարձրաստիճան և այլ ծառայողները սահմանվում էին որպես «գործադիր կամ օրենսդիր մարմնի ներառված պաշտոնյա» (Covered Executive/Legislative Branch Official): «Գործադիր մարմնի ներառված պաշտոնյա» կատեգորիան տարածվում էր ԱՄՆ նախագահի, փոխնախագահի և այլ ծառայողների վրա։ Ըստ «Սահմա-
38
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
եումեեր» գլխի 9-րդ կետի «Լոբբիստակաե ընկերություն» եզրը նշանակում է այն անձը կամ կազմակերպությունը, որն ունի մեկ կամ ավելի ծառայողներ, որոնք համարվում եե տվյալ պատվիրատուի անունից ներկայացող լոբբիստներ...»։ «Սահմանումներ» գլխի 10-րդ կետում «Լոբբիստ» եզրը նշում է յուրաքանչյուր անհատի, որը ծառայություն է մատուցում պատվիրատուին կամ վարձու աշխատում է նրա համար մատուցած ծառայությունների համար ֆինանսական կամ այլ փոխհատուցման դիմաց, որոնք (ծառայություեեերը) ներառում եե ավելի քան մեկ լոբբիեգայիե հաղորդակցություն, և որը վեց ամսվա ընթացքում իր գործունեության 20%-ից ավելին հատկացնում է լոբբիստակաե գործունեությանը» [19]:
Օրենքով խստություն մտցվեց եաև լոբբիստակաե գործունեության ընթացքում տեղ գտած իրավախախտումների վերաբերյալ, ինչի արդյունքում տույժերը մեծացան հինգ անգամ, սակայն ազատազրկում իրավազանցներին չէր սպառեում:
Նման օրենքի ըեդուեումե այդ ժամանակաշրջանի հրամայականն էր, որը պայմանավորված էր աշխարհում ռազմաքաղաքական, հասարակական ու տնտեսական գործընթացների գլոբալացմամբ, ինչի արդյունքում ԱՄՆ-ում ուժեղացավ լոբբիստակաե գործունեության ազդեցությունը: Նոր օրենքի ընդունումը կարևորվում էր եաև երանով, որ մինչ այդ երկրում գործող հինգ լոբբիստներից միայն մեկն էր, որպես կանոե, գրանցվում, իսկ մնացյալը գերադասում էին չհրապարակել իրենց գործուեեություեը և հանդես էին գալիս որպես փորձագետներ, խորհրդատուներ և այլն:
2001թ. սեպտեմբերի 11-ի ահաբեկչությունները զգալի ազդեցություն ունեցան Միացյալ Նահանգներում լոբբիստների գործունեության վրա: Անվտանգության միջոցառումների ուժեղացումը սահմանափակումներ մտցրեց ԱՄՆ Կոնգրեսի շենք լոբբիստների ու լոբբիստակաե կազմակերպությունների մուտքի հարցերում: Արդյունքում լոբբիստակաե կապերի հաստատման գործում լայն տարածում գտան ժամանակակից հաղորդակցական տեխնոլոգիաները, ստեղծվեցին պրոֆեսիոնալ էլեկտրոնային կայքեր և այլ անհրաժեշտ տեխնոլոգիական միջոցներ օրենսդիրների հետ հաղորդակցման և այս կամ այն որոշման ընդունման գործընթացի վրա ազդեցություն գործելու նպատակներով:
Իշխանության գալով ԱՄՆ նախագահ Բարաք Օբամաե, իր հերթին, սկսեց զգալի ուշադրություն դարձնել ԱՄՆ գործադիր ու օրենսդիր իշխանությունում լոբբիստակաե գործունեության վրա փորձելով հեարավորիես կանոնակարգել նրանց միջև հարաբերություեեերե ու նվազագույնի հասցնել առկա ռիսկերը: Ի տարբերություն նախորդ նախագահների, Օբամաե կենտրոնացավ հատկապես ԱՄՆ գործադիր իշխաեություեում լոբբիստակաե բարոյական սկզբունքների և վերջինիս վրա լոբբիստների գործունության ազդեցության խնդիրների վրա:
39
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
2009թ. հունվարի 21-իե Բ.Օբամաե հրապարակեց 13490 որոշումը «Գործադիր իշխանության անձնակազմի բարոյական հանձնարարականներ» խորագրով («Ethics Commitments by Executive Branch Personnel»), որտեղ հստակեցվում էին գործադիր իշխանության յուրաքանչյուր պաշտոնյայի համար անհրաժեշտ լոբբինգի բարոյական նորմերը։ Այդ որոշմամբ խստացվեցին լոբբիստների համար գործող նախկին կանոնները։ Նախագահական նոր նախաձեռնության համաձայն, արգելվում էր լոբբիստների կողմից վարչակազմի աշխատակիցներին տրվող նվերներ ընդունելը, նորանշանակ պաշտոնյան իրավունք չուներ նշանակման օրվանից երկու տարվա ընթացքում զբաղվել նախկին լոբբիստական գործունեության հետ առնչվող գործարքներով, և պահանջվում էր կառավարական աշխատանքի տեղավորման հարցում առաջնորդվել որակական հատկանիշներով, գիտելիքներով ու փորձառությամբ, այլ ոչ թե քաղաքական կապերով» [20]։
2009թ. մարտ-հուլիսին ԱՄՆ նախագահը ստորագրեց հուշագրեր, որոնք կոչված էին կառավարելու գրանցված լոբբիստների և իշխանության գործադիր մարմնի 2009թ. ընդունված «Ամերիկյան վերականգնման ու վերներդ-րումային ակտի» («American Recovery and Reinvestment Act of 2009») հիմնադրամները ղեկավարող ծառայողների հաղորդակցությունը։ «Ամերիկյան վերականգնման ու վերներդրումային ակտը», որն ընդունվեց ԱՄՆ Կոնգրեսի կողմից 2009թ. փետրվարի 29-ին, տնտեսության խթանման ծրագրերի ու գործողությունների փաթեթ է ընդհանուր առմամբ $787 մլրդ արժողությամբ։ Սպիտակ տան վարչակազմը որոշակի սահմանափակումներ մտցրեց լոբբիստների գործունեությունում կապված «Ամերիկյան վերականգնման ու վերներդրումային ակտի» հետ, քանզի մտավախություն ուներ, որ լոբբիստները կարող էին զգալի ազդեցություն ունենալ ակտի իրագործման գործընթացների ու նպատակների ուղղությամբ։ Սահմանափակումները վերաբերում էին լոբբիստների ու իշխանության գործադիր մարմնի ծառայողների միջև ինչպես բանավոր, այնպես էլ գրավոր հաղորդակցություններին [21]։ ԱՄՆ նախագահի հուշագիրը իշխանության գործադիր մարմնի յուրաքանչյուր գործակալությունից պահանջում էր էլեկտրոնային կայքում ամփոփագիր տեղադրել լոբբիստների հետ բանավոր ու գրավոր կապերի մասին։
Այսպես, 2009թ. մարտի 20-ին նախագահ Օբաման հրապարակեց «Նախագահական հուշագիրը» («Presidental Memorandum») հասցեագրված գործադիր իշխանության դեպարտամենտների ու գործակալությունների ղեկավարներին, որտեղ ներկայացվում էին «Վերականգնման ակտի» հետ կապված լոբբիստների հետ բանավոր հաղորդակցության սահմանափակումները։ Նախագահական հուշագիրը «Վերականգնման ակտի» ֆոնդերի բաշխման հարցում գործադիր իշխանության դեպարտամենտների ու գործակալությունների համար սահմանում էր 4 քաղաքական ուղեգիծ.
40
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
1. Երաշխավորել, որ ըեդուեվող որոշումն արժանահավատ է դրամաշնորհներ ու դաշնային ֆինանսական աջակցության այլ ձևեր տալու համար։
2. Խուսափել «ոչ խելամիտ» նախագծերի ֆինանսավորումից։
3. Երաշխավորել գրանցված լոբբիստների հետ հաղորդակցությունների թափանցիկությունը։
4. Հուշագրի իրականացման համար ապահովել «Կառավարման և բյուջե-տային գրասենյակի» դեպարտամենտներին ու գործակալություններին ցուցաբերվող աջակցությունը [22]։
Գործադիր իշխանության դեպարտամենտներում ու գործակալություններում գրանցված լոբբիստների հետ հաղորդակցություն հաստատելիս անհրաժեշտ թափանցիկության երաշխավորման համար նախագահական հուշագրի երրորդ գլխում առանձնացվում են լոբբիստների հետ փոխգործակցու-թյան հինգ խորհուրդներ կամ ուղենիշներ.
1. Գործադիր իշխանության դեպարտամենտներն ու գործակալությունները չեն կարող հաշվի առնել լոբբիստների տեսակետները կապված նախագծերի, հայտարարությունների հետ։
2. Գործակալության պաշտոնյաները չեն կարող բանավոր հաղորդակցվել (մարդու միջոցով կամ հեռախոսով) գրանցված լոբբիստների հետ «Վերականգնման ակտի» նախագծերի, հայտարարությունների կամ ֆինանսավորման հայտարարությունների վերաբերյալ և պետք է տեղեկանան, որ անհատները կամ կազմակերպությունները չեն հանդիսանում 1995թ. ընդունված «Լոբբիստների բացահայտման ակտով» գործող լոբբիստներ1։
3. Գրանցված լոբբիստի գրավոր հաղորդակցությունը պետք է պաշտոնապես տեղադրվի հասցեատեր հանդիսացող գործակալության կամ կառավարական կազմակերպության կողմից վերջինիս էլեկտրոնային կայքի համապատասխան մասում ստացման օրվանից երեք աշխատանքային օրվա ընթացքում1 2։
4. Գործադիր իշխանության դեպարտամենտներն ու գործակալությունները կարող են բանավոր հաղորդակցվել գրանցված լոբբիստների հետ, եթե տվյալ նախագծերը, հայտարարությունները չեն քննարկվել...
5. Գործակալության պաշտոնյաները հաղորդակցությունների ցուցակագրման ժամանակ պետք է վերահաստատեն, որ հաղորդակցություններին մասնակից որևէ անհատ կամ ընկերություն գրանցված լոբբիստ չէ [22]։
1 Հուշագրի համաձայն, լոբբիստները կարող են առաջարկել իրենց մեկնաբանությունները գրավոր տեսքով և հասցեագրել գործադիր իշխանության դեպարտամենտներին ու գործակալություններին։
2 Յուրաքանչյուր գործակալություն պետք է ունենա Վերականգնման ակտի կայք։
41
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Սպիտակ տունը չսահմանափակվեց գործադիր իշխանության հետ հաղորդակցության գործում գրանցված լոբբիստների ու լոբբիստական խմբերի իրավական սահմանափակումներով։ Նախորդ տարվա սեպտեմբերի 23-ին ԱՄՆ նախագահ Բարաք Օբաման հայտարարեց նոր քաղաքականության մասին, որով սահմանափակումներ էին մտցվելու գործակալությունների խորհրդատվական խորհուրդներում ու հանձնաժողովներում («Դաշնային խորհրդատվական հանձնաժողովները» - «Federal Advisory Committees», գործում են մոտավորապես 1000 նման հանձնաժողովներ) աշխատող գրանցված լոբբիստների թվաքանակի մեջ «Վաշինգտոնում հատուկ շահերի խմբերի ազդեցության թուլացման կամ նվազեցման նպատակներով» [23]։ Այս նախաձեռնությունը հիմնականում ուղղված էր նրան, որպեսզի գործակալությունների խորհրդատվական խորհուրդներում ու հանձնաժողովներում չկարողանան նշանակվել գրանցված լոբբիստները։ Նախաձեռնության համաձայն, գործադիր իշխանության գործակալությունների խորհրդատվական հանձնաժողովները նոր նշանակումների ժամանակ այսուհետ չպետք է այլևս վերանշանա-կեին այն անհատներին, որոնք գրանցված լոբբիստներ են1։
ԱՄՆ գործադիր իշխանության դեպարտամենտներում ու գործակալություններում գրանցված լոբբիստների մուտքի սահմանափակումները փոփոխություններ մտցրին լոբբիստների ու «ներառված գործադիր իշխանության պաշտոնյաների» փոխհարաբերություններում։ 2008թ. որոշակիորեն նվազեց վաշինգտոնյան գրանցված լոբբիստների թվաքանակը. եթե 2007թ. նրանց թիվը 15.405 էր, 2008-ին այն կազմում էր 15.150։ Ընդ որում, լոբբիստների թվի նվազման միտումը եղել է առաջին անգամ վերջին տասնամյակի ընթացքում. 1998թ. ի վեր նրանց թվաքանակը կայուն աճման միտում է արձանագրել1 2։
Այսպիսով, Առաջին աշխարհամարտից սկսած Միացյալ Նահանգներում գործող լոբբիստական գործունեության ակտիվացման արդյունքում լոբբիստներն ու լոբբիստական խմբերը կարողացան էապես ներգրավվել երկրի ներքին ու արտաքին քաղաքականությունում և զգալի ազդեցություն ունենալ պետական որոշումների կայացման գործընթացում։ ԱՄՆ իշխանության վրա լոբբիս-տական խմբերի ազդեցության մեծացումը խիստ մտահոգիչ դարձավ երկրի վերնախավի համար Երկրորդ աշխարհամարտի տարիներին, երբ ԱՄՆ ղեկավարությունը սկսեց ակտիվորեն ներգրավվել գործող լոբբիստական խմբերի գրանցման պահանջների խստացման իրավական հիմքերի ամրագրման ուղղությամբ։ Վերջին տասնամյակներում լոբբիստական գործունեության, այդ թվում և ԱՄՆ գործադիր իշխանությունում կտրուկ ակտիվացման արդյունքում երկրի ղեկավարությունը ոլորտում մի շարք իրավական սահմանափակումներ մտցրեց։ 2001թ. սեպտեմբերյան ահաբեկչությունից հետո երկրում անվտանգու-
1 Norm Eisen, «Lobbyists on Agency Boards and Commissions», September 23, 2009 / http://www.whitehouse.gov/blog/Lobbyists-on-Agency-Boards-and-Commissions.
2 «Оборот лоббистской индустрии США увеличивается, несмотря на кризис 2009», Март-12/09. WashingtonPr-file, liga.net /http://www.lobbying.com.ua/news/2009-03-12-61^ նյութերով:
42
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
Կ. Վերաեյաե
թյաե ապահովման միջոցառումների խստացումները նույնպես ազդեցին երկրի լոբբիեգի ինստիտուտի իրավական գործողությունների վրա։
Իշխանության գալով ԱՄՆ նախագահ Բարաք Օբաման, իր հերթին, նոր իրավական սահմանափակումներ մտցրեց, ինչի արդյունքում խստացվեցին պետական ներկայացուցիչների ու լոբբիստների միջև փոխհարաբերությունները, Վաշինգտոնում հատուկ շահերի խմբերի ազդեցության թուլացման նպատակով նվազեցվեց ԱՄՆ գործակալությունների խորհրդատվական խոր-հուրդներում ու հանձնաժողովներում գործող լոբբիստների թվաքանակը այդ-տեղից նրանց դուրսմղման հետագա մտադրությամբ:
Փետրվար, 2010թ.
Աղբյուրներ և գրականություն
1. Kathryn Allamong Jacob, ’’King of the Lobby”, The Johns Hopkins University Press, 2010.
2. Craig Holman, «Origins, Evolution and Structure of the Lobbying Disclosure Act», Public Citizen, 2005.
3. Минченко Е.Н, Студеникин Н.В, «Современные тенденции в технологиях лоббизма», 21 мая 2004г.
4. Jennifer Nicoll Victor, «Strategic Lobbying: Demonstrating How Legislative Context Effects Interest Groups’ Lobbying Tactics», Chicago, 2002.
5. Randall S. Kroszner and Thomas Stratmann, «Interest Group Competition and the Organization of Congress:Theory and Evidence from Financial Services’ Political Action Committees», American Economic Review, 1998.
6. Перегудов С.П., Семененко М. С, «Лоббизм в политической системе России», Мировая экономика и международные отношения, 1996г., номер 9.
7. Бятец М.В, «Лоббизм в правотворческой деятельности», журнал «Правоведение», 1998г. - № 1./ c. 46 - 52.
8. Thomas P. Lyon, John W Maxwell, «Astroturf: Interest Group Lobbying and Corporate Strategy». Journal of Economics & Management Strategy, Volume 13, Number 4, 2004.
9. Thomas Ambrosio, «Ethnic Identity Groups and U.S. Foreign Policy», Printed in the United States of America, 2002.
10. James Lindsay, “Getting Uncle Sam’s Ear”, Council on Foreign Relations (Winter 2002).
11. Conor McGrath, «Grass Roots Lobbying: Marketing Politics and Policy ‘Beyond The Belt-way». Paper Deliveredto the conference «Elections on the Horizon: Marketing Politics to the Electorate in the USA and UK», British Library, 15 March, 2004.
12. Thomas C, Hrebenar R., “Nationalization of Interest Groups and Lobbying in the States”. In Interest Group Politics. Ed. by A. Cigler, B. Loomis., Washington, 1991.
13. Никита Иванов, «Лоббизм в легислатурах американских штатов», Национальная лаборатория внешней политики, 24 апреля 2002г.
14. Rosenthal A., The Third House.”Lobbyists and Lobbying in the States”, Washington, 1993.
15. Hrebenar R, “Interest Group Politics in America”, 3rd edition, New York, 1997.
16. Morehouse S, «State Politics, Parties and Policy», New York, 1981.
17. «History of the Lobbying Disclosure Act», Public Citizen, July 23, 2005.
18. Craig Holman, «Making the U.S. Lobbying Disclosure Act Work as Intendeed: Implica-
43
Կ. Վերաեյաե
<21-րդ ԴԱՐ», թիվ 1 (29), 2010թ.
tions for the Eouropean Transparency Initiative». Public Citizen, 2008.
19. «Lobbying Disclosure Act», Public Law 104-65, Section 2, (1). 104th Congress. Dec. 1995.
20. Executive Order 13490. «Ethics Commitments by Executive Branch Personnel», 74 Federal Register 4673. January 26, 2009.
21. Jacob R. Straus, «Lobbying the Executive Branch: Current Practices and Options for Change», Congressional Research Service, Dec. 1, 2009.
22. The President: «Memorandum of March 20, 2009: Ensuring Responsible Spending of Recovery Act Funds»”, 74 Federal Register 12531, March 25, 2009.
23. The White House. «Lobbyists on Agency Boards and Commissions», Blog Post. September 23, 2009.
ИНСТИТУТ ЛОББИНГА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ. ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Карен Веранян
Резюме
В результате активизации деятельности лоббистских групп, действующих в США со времен Первой мировой войны, лоббисты и лобистские группы сумели существенно внедриться во внутреннюю и внешнюю политику страны и оказывать значительное влияние на процесс принятия государственных решений. Усиления влияния лоббинга на власти США вызывало серьезную озабоченность элиты Соединенных Штатов в годы Второй мировой войны, когда руководство страны стало активно вмешиваться в процесс закрепления правовых норм, ужесточающих требования по регистрации лоббистских групп. В результате наблюдавшейся в последние десятилетия резкой активизации лоббистской деятельности, в том числе в исполнительной власти США, вызвавшей значительное усиление влияния разных лоббируемых частных интересов на принятие государственных решений, руководство страны ввело целый ряд правовых ограничений в этой сфере. Ужесточение мер по обеспечению безопасности страны после сентябрьских событий 2001г. также повлияло на правовую деятельность института лоббинга в стране.
Придя к власти, действующий президент США Барак Обама в свою очередь ввел новые правовые ограничения, в результате чего были ужесточены взаимоотношения межды представителями государства и лоббистами; для ослабления влияния лоббистских групп в Вашингтоне количество лоббистов, действующих в консультационных советах ведомств и коммисиях США, было уменьшено с тем, чтобы в дальнейшем и вовсе вывести лоббистов из их составов.
44
