CC BY
216
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Н. А. Филиппова
ИНСТИТУТ КОНТРАСИГНАТУРЫ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ АВТОНОМИИ ПРАВИТЕЛЬСТВ В ПОСТСОВЕТСКИХ ГОСУДАРСТВАХ
Институт контрасигнатуры1, утвердившийся в европейском (континентальном) праве в начале XIX в.2, повсеместно представлен и в действующем конституционном праве. Из пятнадцати «старых» государств Европейского Союза лишь конституционные акты Швеции и Ирландии не предполагают контрасигнатуры; этот институт был восстановлен в ходе конституционных реформ в Восточной Европе — ныне он предусмотрен конституциями Польши, Чехии, Болгарии, Венгрии и иных постсоветских государств. Широкое распространение этого института в современном конституционном праве, пожалуй, не соответствует тому правовому содержанию, которое традиционно приписывается контра-сигнатуре. В самом деле, если рассматривать ее лишь как юридическую форму возложения ответственности за акты главы государства на председателя или членов национального правительства, то неэффективность этого механизма в условиях сформировавшихся партийных систем очевидна. «В наши дни, в эпоху партийной дисциплины, все разговоры об ответственности министров и их подотчетности представляют собой не более чем лишенный всякого риска миф» (Шайо, 2001, с. 196).
Можно было бы предположить, что институт должен быть востребован в становящихся правовых системах, там, где традиции многопартийности были прерваны, и партийная система находится в состоянии формирования, но именно там он оказался использован в наименьшей степени. Среди государств-республик бывшего Союза ССР контрасигнатура учреждена лишь в шести государствах. Этот институт предусмотрен Конституциями Латвии (ст. 53), Литвы (ст. 85), Эстонии (§ 96), Украины (ст. 106), Молдовы (ст. 94 и 102), Армении (ст. 87). По мнению Р. Т. Окушевой (2000, с. 78), об институте, близком к институту контрасигнатуры, можно говорить и в казахстанском конституционном праве. При отсутствии этого термина в Конституции государства, ч. 2 ст. 45 основного закона предусматривает правило второй подписи под актами президента с
1 Контрасигнатура (позднелат. contrasignatura — министерская скрепа, подпись) - подпись главы правительства или компетентного министра под актом главы государства. Наряду с этим термином отечественным и зарубежным правом используются термины «контрасигнация», «контрассигнация», имеющие аналогичное происхождение (contra — против и assigno — ставлю печать). Различия терминологии представляются нам не существенными.
2 В конституционном праве Великобритании этот институт возник еще раньше, в процессе формирования конституционной монархии в начале XVIII столетия. Конституционное ограничение власти монарха выразилось в учреждении двух институтов: цивильного листа, утверждаемого парламентом, и контрасиг-нации (скрепления второй подписью) всех властных решений и актов монарха премьер-министром или компетентным министром. Существование контрасигнатуры по сей день является одним из основных конституционных соглашений Короны и Парламента.
© Н. А. Филиппова, 2006
ПОЛИИТЭКС 2006. Том 2. № 2
одновременным возложением на подписывающее должностное лицо ответственности за законность этих актов1 (см.: Конституции стран, 1999, с. 199-242). В ходе конституционной реформы, осуществляемой в Украине, количество контрасигнуемых актов президента предполагается сократить с 13 до 4 (А вы читали, http://helsinki.org.ua/index.php?id=1103045559), однако в декабре 2005 г. конституционность этого положения наряду с другими положениями конституционного закона, одобренного Верховной Радой 8 декабря 2004 г., вновь была оспорена (Украинская комиссия, http://www.kreml.org/news/). Таким образом, являясь почти обязательным, но при этом формальным элементом конституционного права в европейских государствах, институт контрасигнатуры не воспринят конституционно-правовыми системами постсоюзных государств; а там, где контрасигнатура все же учреждена, она нередко становится предметом политических (Украина), правовых (Молдова) и теоретических (Казахстан) споров. Эта тенденция, как нам кажется, указывает на феномен, названный Ким Лейн Шеппели и В. Осятынским «отказом от заимствования»2.
Институт контрасигнатуры: формальные и содержательные аспекты
Исторически институт контрасигнатуры возник в результате столкновения двух конкурирующих правовых принципов — принципа суверенности и «безответственности» монарха, с одной стороны, и принципа верховенства парламента и парламентской ответственности правительства — с другой. Как отмечает А. Шайо, конституционная проблема заключалась в том, что личность короля не могла быть субъектом ответственности, но в качестве главы исполнительной власти монарх не мог оставаться вне парламентского контроля (Шайо, 2001, с. 88). Контрасигнатуру принято рассматривать как правовой символ, свидетельствующий о переносе на членов правительства ответственности за акты монарха (позднее — президента). Об этом свидетельствуют положения конституций: «Особа Короля неприкосновенна; его министры ответственны» (ст. 88 Конституции Бельгии)3; «Король не несет ответственности за свои действия; его личность неприкосновенна. Ответственность за правление несут министры; их ответственность определяется законом» (п. 13 ч. III Конституции Королевства Дании)4.
Однако важно отметить, что формально монарх и не был ответствен за свои акты ни перед парламентом, ни перед народом. Следовательно, речь идет о конституционной фикции, о замещении несуществующей и невозможной ответственности главы государства ответственностью должностного лица, осуществляющего полномочия исполнительной власти. При этом изначально это лицо несло персональную ответственность перед монархом, а позже стало ответственным перед парламентом.
1 Конституция Республики Казахстан принята 30 мая 1995 г., с изменениями и дополнениями от 7 октября 1998 г.
2 Отторжение, полагает Шеппели, обусловлено тем, что авторы конституций гораздо более отчетливо представляют себе «то, кем и чем они не являются, чем то, кто и что они есть на самом деле» (Шеппели, 2005, с. 78; Осятынский, 2004, с. 55).
3 Конституция Бельгии от 7 февраля 1831 г. (Конституции государств, 1997, с. 109-144).
4 Конституция Королевства Дании от 5 июня 1953 г. (Конституции государств, 1997, с. 303-313).
269
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Фиктивность этого института заключается и в том, что конституции современных государств не предусматривают механизмов какой-либо специальной ответственности, обусловленной ненадлежащим содержанием контрасигнованного акта. А в ряде случаев даже не предполагают персональной политической ответственности министров вообще (ст. 108 Конституции Испании). Характерно в этой связи содержание Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г.1. Согласно ст. 67 этого акта, все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, осуществляются им по предложению либо Федерального правительства, либо федерального министра. Для того чтобы акты Федерального президента были действительны, они должны быть кон-трасигнованы теми же лицами. Ответственность этих должностных лиц — политическая (в результате выражения вотума недоверия Федеральному правительству в целом или отдельным его членам, согласно ч. 1 ст. 74 Конституционного закона) или юридическая (в случае виновного нарушения закона федеральным министром)2, — возникает, таким образом, по иным основаниям. Действительное правовое содержание института контрасигнатуры заключается не в переносе ответственности за акты главы государства на контрасигнующее должностное лицо, а в разграничении (разделении) функций и полномочий исполнительной власти.
Во-первых, в современных конституционно-правовых системах контрасигнатура существует в условиях функционального дуализма исполнительной власти, т. е. в тех парламентских и смешанных системах, в которых за главой государства сохранены некоторые функции и полномочия исполнительной власти. Если же в парламентской системе они уже изъяты из ведения монарха (главы государства), институт контрасигнату-ры также исчезает. Убедительным свидетельством этому является развитие конституционного права Швеции. Институт контрасигнатуры возник здесь в начале XIX столетия, был существенно изменен с учреждением партийного Правительства (на рубеже XIX-XX вв.)3. Наконец, Конституция Швеции 1974 г. сохранила за монархом лишь функции представительства4, и акты короны более не требуют второй подписи.
Во-вторых, контрасигнатура является процессуальной формой ограничения полномочий главы государства. Не контрасигнованый акт является недействительным (ст. 89 Конституции Италии, ст. 58 Основного закона ФРГ), он «не имеет силы и не приводится
1 Конституция Австрии. Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. (Конституции государств, 1997, с. 11-100).
2 Решение о возбуждении обвинения в этом случае также принимает Национальный совет, решение по существу выносит Конституционный суд, которому передаются дела в отношении федеральных министров, начавшиеся в обычном уголовном суде.
3 Если ранее члены формируемого монархом Государственного совета несли ответственность за контра-сигнуемый акт перед самим монархом (административная ответственность), то члены Правительства, назначаемые с 1920 г. исключительно в соответствии с партийным составом Риксдага, были в большей степени ответственны перед парламентом. Контрасигнатура превратилась в форму согласования актов монарха с представителями лидирующих политических групп в Риксдаге (см.: Могунова, 1997, с. 692-694).
4 Король не является главой исполнительной власти, не формирует правительство, не назначает судей, не обладает правом помилования и т. п.
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
в исполнение» (ст. 35 Конституции Греции), отсутствие контрасигнации «влечет за собой юридическую ничтожность акта» (ч. 2 ст. 143 Конституции Португальской Республики). На главу государства может быть даже возложена обязанность по отмене акта. Согласно § 35 и 45 Конституции Финляндии, если решение главы государства не конституционно, министр обязан отказаться от контрасигнации, если не законно, — обязан сообщить об этом Государственному совету, который вправе (на основании заключения Канцлера юстиции) предложить Президенту отменить или изменить решение либо отказать в его исполнении.1
В-третьих, не контрасигнуются акты главы государства, посредством которых реализуются: 1) «арбитражные» полномочия главы государства, обусловленные конфликтом властей; 2) технические полномочия в части формирования правительства, фактически определяемые волей парламента. Так, не требуют второй подписи акты Федерального канцлера о роспуске Бундестага, назначения и увольнения Федерального канцлера ФРГ (ст. 58 Основного закона ФРГ); о роспуске Национального Собрания, назначении и отставке премьер-министра во Франции (ст. 19 Конституции Французской Республики). Характерно, что контрасигнацию актов второй группы в Испании (ст. 64 Конституции) осуществляет председатель Конгресса (палаты общенационального представительства Генеральных кортесов)2. Следовательно, сфера контрасигнуемых полномочий — это преимущественно сфера исполнительных полномочий главы государства.
В-четвертых, в смешанных республиках объем контрасигнуемых актов и решений главы государства находится в прямой зависимости от предоставленных конституцией гарантий автономии правительств. Так, опыт конституционных реформ в Польше показывает, что перераспределение полномочий между президентом и главой правительства в такой республике влечет изменение и в объеме контрасигнуемых полномочий главы государства. Перераспределение полномочий «в пользу» правительства, укрепление конституционных гарантий независимости правительства от президента, повлекло увеличение количества контрасигнуемых актов главы государства (см.: Гарлицкий, 1997, с. 71).
Классификация контрасигнатуры в постсоветских государствах
Разграничение функций и полномочий в сфере исполнительной власти между главой государства и правительством возможно лишь при условии парламентской ответственности последнего. Следовательно, отношения контрасигнатуры в современных правовых системах являются конституционно-правовыми (политическими). Так, ст. 200 Конституции Португальской Республики относит контрасигнацию актов Президента Республики к перечню политических функций Правительства. Близкой позиции придерживается Конституционный Суд Республики Молдова, утверждающий, что «контрассигнация определена характером политического режима государства, где премьер-министр,
1 Форма правления в Финляндии принята 17 июля 1919 г. (Конституции государств, 1997, с. 613-630).
2 Вопреки распространенному мнению, контрасигнатуру может осуществлять и не министр (премьер-министр), а председатель (палаты) национального парламента.
271
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
контрассигновав указ президента, принимает на себя политическую ответственность за данный акт и предоставляет гарантию политической ответственности Правительства перед Парламентом» (см.: Постановление Конституционной Палаты, 1999).
Но ранние формы контрасигнатуры имели не политический, а административный характер. На эту особенность указывает А. Н. Медушевский: «В Германии, как в Англии и Бельгии, существовала система министерского правления. Монарх правил не самостоятельно, но был связан контрасигнацией его решений ответственным министром. Однако этот министр, определявший политику и несший за нее ответственность, не являлся выразителем воли парламентского большинства, а назначался самим монархом в качестве его советника и зависел исключительно от его доверия» (Медушевский, 2002, с. 151). Такая контрасигнатура существовала в условиях дуалистической монархии, так что ответственность советников за контрасигнуемые акты была административной. Институт «двойной» контрасигнатуры, когда контрасигнуются и акты главы государства, а акты правительства, на наш взгляд, является результатом сочетания двух типов контрасигнатуры1. В цитированном выше решении Конституционный Суд Молдовы утверждает, что «институт контрассигнации стоит на стыке конституционного права (как элемент, определяющий политический режим), политических наук (как элемент анализа механизма взаимозависимости властей в государстве) и административного права (как основного элемента процедуры, определяющей действительность акта)» (Постановление Конституционной Палаты, 1999).
Думается, что историческое развитие этого института позволяет определить основной критерий, разграничивающий его ранний (административный) и современный (политический) типы; таким критерием является характер ответственности контрасиг-нующего должностного лица. Следовательно, даже в тех случаях, когда объектом кон-трасигнации являются нормативные правовые акты правительств, скрепляемые подписями отраслевых министров, контрасигнатура может иметь как административный, так и смешанный характер — в зависимости от характера персональной ответственности министров2. Контрасигнатура актов главы государства может также иметь смешанный характер в тех случаях, когда правительство несет «двойную» ответственность (как перед парламентом государства, так и перед президентом). Политический тип контрасиг-натуры актов главы государства органичен для парламентских и смешанных республик, однако функциональный смысл контрасигнатуры в них различен. Если в парламентских системах разграничение полномочий исполнительной власти осуществляется по принципу «и президент, и правительство», т. е. собственный объем полномочий представля-
1 Он встречается сравнительно редко. К немногочисленным примерам такой конституционной практики следует отнести Францию (ст. 22 Конституции), Молдову (ст. 102 Конституции), Литву (ст. 95 Конституции).
2 Члены правительства всегда ответственны перед председателем этого коллегиального органа. Вопрос заключается в том, существует ли наряду с административной ответственностью еще и политическая ответственность министра перед парламентом, и насколько механизм этой ответственности эффективен?
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
ет некую константу и реализуется каждым субъектом государственного управления наряду с полномочиями другого субъекта, то в смешанных (полупрезидентских) республиках действует формула: «либо президент, либо правительство». Полномочия в сфере исполнительной власти могут быть перераспределены между главой государства и главой правительства в зависимости от итогов парламентских выборов1.
В результате регулирование института контрасигнатуры оказывается в смешанных республиках более вариативным. Во-первых, здесь возможно сочетание политического и административного типов контрасигнатуры. Во-вторых, перечень контрасигнуемых актов может быть определен как закрытый (позитивное регулирование контрасигнуемых актов). В классических парламентских системах круг контрасигнуемых актов, как правило, не ограничен, либо определены акты, не подлежащие контрасигнации, акты-исключения из общего правила контрасигнации (позитивное регулирование неконтра-сигнуемых актов). Поэтому целесообразно выделять, наряду с политическим и административным типами контрасигнатуры, формы неограниченной и ограниченной контрасигнатуры. В-третьих, в смешанных республиках возможна контрасигнатура не только актов главы государства, но и актов правительства (то есть различные виды контрасиг-натуры).
Контрасигнатура в постсоюзных государствах представлена различными сочетаниями определенных выше типов, видов и форм.
Политическая неограниченная контрасигнатура актов главы государства (Латвия). Обязанность контрасигнации лежит на Президенте министров или компетентном министре (ст. 53); контрасигнации подлежат все акты, за исключением акта о назначении форматора Кабинета Министров, решения о созыве и ведении чрезвычайного заседания Совета Министров (ст. 46, 56). Предусмотрена как коллегиальная ответственность правительства, так и персональная ответственность министров перед Сеймом (ст. 59).
Смешанная ограниченная контрасигнатура актов главы государства (Украина). Акты главы государства контрасигнуют как Премьер-министр, так и отраслевой министр, «ответственный за акт и его исполнение» (ст. 106 Конституции Украины). Перечень контрасигнуемых полномочий Президента в Украине значителен, он чуть менее половины всех названных Конституцией полномочий главы государства2, но все же это меньше аналогичного перечня в парламентских республиках. В этом отношении институт контрасигнатуры в Украине близок своему аналогу во Франции: Президент имеет собствен-
1 Так, в период «сосуществования» главы государства и главы правительства во Франции, принадлежащих к разным политическим партиям, объем полномочий Президента Республики в сфере исполнительной власти фактически сокращается, «этому способствует полномочие премьер-министра ... по кон-трасигнатуре большей части актов главы государства». Но в случае принадлежности главы государства партии парламентского большинства премьер-министр исполняет лишь технические функции (Ковалев, 2003, с. 100).
2 На момент написания статьи вопрос о вступлении в силу Конституционного закона, вносящего изменения в Конституцию Украины в том числе и по количеству актов, подлежащих контрасигнации, оставался открытым.
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
ные (не разделенные с правительством) полномочия, контрасигнуются и акты чрезвычайного характера, и назначения на должности государственной службы. Вместе с тем Правительство Франции ответственно только перед Национальным Собранием, а Правительство Украины — и перед Верховной Радой (ст. 115 Конституции), и перед Президентом (п. 9, 10 ст. 106 Конституции).
Политическая ограниченная контрасигнатура актов главы государства, смешанная неограниченная контрасигнатура актов правительства (Литва). Обязанность контрасигнации актов главы государства лежит на Премьер-министре или компетентном министре (ст. 85); контрасигнации подлежат декреты Президента, обеспечивающие реализацию четырех (из двадцати четырех) полномочий, предусмотренных ст. 84 Конституции Литвы: прием в гражданство, введение чрезвычайного положения, присвоение высших воинских званий и дипломатических рангов, назначение и отзыв дипломатических представителей, прием верительных и отзывных грамот. Правительство несет солидарную ответственность перед Сеймом, а министры — «перед Сеймом, Президентом Республики и непосредственно подотчетны Премьер-министру» (ст. 96 Конституции). Однако отставка министра возможна по инициативе Премьер-министра или по инициативе Сейма, а отставка Премьер-министра — только по инициативе Сейма (п. 6, 7 и 9 ст. 84, ст. 101 Конституции). Следовательно, ответственность перед Президентом имеет характер морального принципа. Постановления Правительства, в соответствии с требованиями ст. 95 Литовской Конституции, подписываются не только Премьер-министром, но и отраслевым министром.
Политическая ограниченная контрасигнатура актов главы государства, административная неограниченная контрасигнатура актов правительства (Молдова). Премьер-министр контрасигнует указы Президента Республики, издаваемые при осуществлении четырех полномочий1. Это: аккредитация и отзыв дипломатических представителей (ч. 2 ст. 86 Конституции), объявление частичной или всеобщей мобилизации (ч. 2 ст. 87), введение военного положения в случае вооруженной агрессии против Республики (ч. 3 ст. 87), осуществление иных мер, направленных на обеспечение национальной безопасности и общественного порядка (ч. 4 ст. 87)2. Постановления и ордонансы Правительства контрасигнует компетентный министр (ч. 4 ст. 102). В соответствии с решением Конституционного Суда Республики отсутствие контрасигнации означает недействительность акта (п.1 Постановляющей части; см.: Постановление Конституционной, 1999). Конституция Молдовы предусматривает только солидарную ответственность Правительства перед Парламентом; его основной состав формируется на основании инвеституры, но допускается назначение и освобождение от должности отдельных членов Правительства Президентом по предложению премьер-министра (ч. 6
1 Перечень полномочий Президента Молдовы имеет открытый характер, Конституция называет около двух десятков полномочий.
2 Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. с изменениями и дополнениями от 5 июля 2000 г. (см.: Конституция Республики, 2000).
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
ст. 98 Конституции), т. е. независимо от Парламента. Совокупность этих признаков и позволяет говорить об административном типе контрасигнатуры актов Правительства.
Смешанная неограниченная контрасигнатура актов правительства (Эстония). Постановления Правительства Эстонии скрепляются подписями Премьер-министра, компетентного министра и государственного секретаря, назначаемого и освобождаемого от должности Премьер-министром единолично (§ 95, 97 Конституции Эстонии). Государственный секретарь приравнивается по своему статусу к министру и имеет право голоса в заседаниях Правительства, но не несет персональной ответственности перед Государственным Собранием; также без инвеституры парламента могут быть назначены министры без портфеля (Президентом Республики по представлению Премьер-министра); однако все министры политически ответственны перед Парламентом.
Административная ограниченная контрасигнатура актов правительства (Армения). Постановления Правительства не во всех, а лишь в предусмотренных Регламентом Правительства случаях, подписываются компетентным министром, ответственным за его осуществление (ст. 87 Конституции Армении); персональной ответственности членов Правительства перед Национальным Собранием не предусмотрено.
Контрасигнатура и проблема конституционных гарантий автономии правительств
Итак, доминирующей региональной моделью следует считать модель политической ограниченной контрасигнатуры актов главы государства при относительно незначительном перечне актов, подлежащих контрасигнации. С точки зрения национальных моделей разделения власти контрасигнатура учреждена в парламентской республике (Латвия), республиках рационализированного парламентаризма (Литва, Эстония и Молдова) и «полупрезидентских» республиках (Армения и Украина1). Общей чертой правовых систем этих государств (за исключением Украины) являются также значительные конституционные гарантии автономии правительств, а именно: 1) общие гарантии: президент не председательствует на заседаниях правительства, не вправе отменять его акты, не вправе определять количественный и персональный состав заместителей председателя правительства; собственная компетенция правительства определена конституцией или законом; президент не осуществляет непосредственного руководства министерствами и ведомствами; система органов исполнительной власти также определена законом (Армения, Молдова, Латвия, Литва, Эстония); 2) гарантии в законодательном процессе: законопроекты, изменяющие доходные и расходные части бюджета, затрагивающие финансовые отношения в государстве, требуют согласия правительства (Армения, Молдова, Литва); правительство имеет право делегированного законодательства (Армения, Латвия, Молдова); право объявлять законопроекты срочными (Армения, Молдова, Украина); право совмещения внесения законопроекта и постановки вопроса о доверии правительству (Армения, Молдова, Эстония).
1 При всех оговорках относительно фрагментированной государственности в Украине, сочетающей черты «полупрезидентской» и «президентской» республик.
275
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
Обозначенные нами гарантии либо отсутствуют, либо имеют ненадлежащее закрепление в нормах конституций оставшихся смешанных республик этого региона1. Полномочия делегированного законодательства нет в России и Узбекистане, а в Беларуси, Казахстане и Кыргызстане оно предоставлено не правительству, а непосредственно президенту; законопроект может быть объявлен срочным в Беларуси и Казахстане, но это — прерогатива президента, а не правительства. Согласие на внесение законопроекта, изменяющего финансовые обязательства государства, в Беларуси дает президент, а в Российской Федерации даже отрицательное заключение Правительства не блокирует законодательный процесс. Во всех государствах не только формирование, но и учреждение системы органов исполнительной власти осуществляется главой государства. Президент вправе председательствовать на заседаниях правительства и отменять во внесудебном порядке его акты (Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан). Пожалуй, общим свойством конституционного права этих государств является несовпадение действительного и номинального статуса как правительства, фактически не имеющего признаков высшего органа исполнительной власти, так и главы государства. Даже там, где глава государства формально не признан в качестве главы правительства, именно он возглавляет всю пирамиду исполнительной власти. Более того, именно он и есть единственная и единая исполнительная власть в государстве. Отторжение института кон-трасигнатуры — следствие (неписаного!) признания принципа монизма исполнительной власти как основы национальной правовой системы2.
Некоторую вариативность на фоне общей тенденции тем не менее проявляет конституционное право Казахстана: институт законодательной необходимости и требование положительного заключения правительства за законопроекты, меняющие бюджетные и финансовые обязательства государства (ч. 6, 7 ст. 61 Конституции), могут быть эффективными средствами проведения самостоятельной политики в отношениях с национальным парламентом. В этом контексте, как нам кажется, может быть определена природа института «предварительного скрепления» актов Президента Казахстана, издаваемых по инициативе Правительства, подписью Премьер-министра, на которого возлагается и юридическая ответственность за законность этих актов (ч. 3 ст. 45 Конституции Казахстана), и аналогичного по процедуре подписания актов Парламента председателями его палат.
По мнению Т. О. Окушевой, в отношении второй подписи председателей палат понятие контрасигнатуры не применимо, поскольку никаких специальных мер ответственности за незаконность подписанного акта для них не предусмотрено. «В данном случае мы не имеем дела с контрасигнатурой, — утверждает автор. — Во-первых, в этом участвуют органы различных ветвей власти: Парламент-Президент. Во-вторых, традиционно понимаемая контрасигнатура предполагает обязательное наличие подписей кон-
1 Смешанными республиками мы считаем Беларусь, Россию, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан.
2 И фактического отрицания принципа разделения власти вообще в условиях смешанной, а не президентской республики.
ПОЛИТЭКС 2006. Том 2. № 2
трасигнующих лиц при окончательном подписании акта главой государства; подписи председателей палат в казахстанском варианте не ставятся вслед за подписью Президента...» (Окушева, 2000, с. 79). Предложенные аргументы можно оспорить. Так, право контрасигнации отдельных актов испанского монарха, как уже отмечалось ранее, принадлежит председателю одной из палат парламента; и сам институт предполагает не только «министерскую скрепу» на акте главы государства, но и реализацию полномочий по предложению (совету) коллегиального органа, Государственного совета или правительства. Если следовать предложенной логике, нельзя относить к контрасигнатуре и предварительную подпись Премьер-министра на законах, внесенных в Парламент по инициативе Правительства (в соответствии с п. 2 ст. 19 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. № 2529) (Конституционные законы, 2004, с. 17-33). Но Р. Т. Окушева считает это «институтом контрасигнатуры для законодательного процесса».
В большей степени последовательны оценки Р. Т. Окушевой природы предварительной подписи Премьер-министра на указах Президента, принимаемых по инициативе Правительства. По ее мнению, ключевым признаком, указывающим на контрасигна-туру, является признак ответственности за их исполнение главой правительства, — в условиях Казахстана de facto административной ответственности, так как парламентская ответственность в условиях монократической президентской республики является конституционной фикцией. «Контрасигнация (получение подписи) необходима для определения субъекта, который будет нести ответственность (а в казахстанском варианте — юридическую ответственность за законность акта) и перенесение ответственности, вытекающей из контрасигнации на строго установленные лица (лицо)» (Окушева, 2000, с. 81).
Таким образом, и конституционная практика, и правосознание Казахстана возрождают мифологию «переноса ответственности», характерную для возникновения института контрасигнатуры в начале XIX в. в европейских монархиях. Содержание анализируемых норм может быть понято через сопоставление их с административным типом контрасигнатуры — с присущим ему отсутствием парламентской ответственности правительства, доминированием предварительных форм согласования актов главы государства, отсутствием процессуальных ограничений в реализации полномочий государя и конституционных гарантий автономии правительства в его взаимоотношениях с главой государства.
Литература
А вы читали проект 4180? Или критическая оценка «политической реформы» / Укранська ГельсЫська сптка з прав людини. Constitutional reform. 14.12.2004. // http://helsinki.org.ua/index.php?id=1103045559
Гарлицкий Л. Л. Институт президентства в новой Конституции Польши // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3-4.
Ковалев А. Специфика формы правления в Российской Федерации// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 4.
Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: ИНФРА*М - НОРМА, 1997.
Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие / Сост. Г. Н. Андреева. М.: Юристъ, 1999.
ПОЛИТЭКС. 2006. Том 2. № 2
Конституционные законы Республики Казахстан о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, о референдуме, о выборах. Алматы: «ЮРИСТ», 2004.
Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. с изменениями и дополнениями от 5 июля 2000 г. Кишенеу: МОШРРЕЭ, 2000.
Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М.: ГУ ВШЭ, 2002.
Могунова Н. М. Вступительная статья к Конституции Швеции / Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: ИНФРА*М - НОРМА, 1997. С. 692-694.
Окушева Р. Т. Законодательный процесс в Республике Казахстан и проблема юридической ответственности // Право и политика. 2000. № 4.
Осятынский В. Парадоксы конституционного заимствования // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3.
Постановление Конституционной Палаты о толковании некоторых положений ст. 94 ч. (2) и ст. 102 ч. (3) Конституции Республика Молдова № 14 от 18.03.1999 // Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. № 31-32/24 от 01.04.1999.
Украинская комиссия по укреплению демократии считает, что политреформа неконституционна. 28.12.2005. // http://www.kreml.org/news/
Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. М.: Юристъ, 2001.
Шеппели К. Л. Конституционализм заимствования и отвержения: изучение кроссконституционного влияния с помощью негативных моделей // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3.
