CC BY
124
Соснило А. И.
Институт губернаторства и эволюция современной избирательной системы в России
Соснило Андрей Игоревич
Санкт-Петербургский филиал ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ» Заместитель директора по воспитательной работе, доцент кафедры менеджмента Кандидат исторических наук a_sosnilo@mail.ru
РЕФЕРАТ
Статья посвящена историческому аспекту развития государственного управления в России, реформирования избирательной системы, сопоставления мирового опыта и национальной специфики. Автор обращается к мемуарам генерал-губернаторов, которые описывали проблемы управления регионами, коррупцию среди чиновников и другие вопросы. Автор приходит к выводу о том, что в разные исторические периоды институт генерал-губернаторства использовался для укрепления власти; на разных этапах исторического развития Россия, так или иначе, возвращалась к назначению глав регионов.
В статье анализируются вопросы оптимального баланса централизации и децентрализации, сильные и слабые стороны сосредоточения и рассредоточения властных полномочий. Также анализируются вопросы изменения современной избирательной системы и избирательного законодательства, рассматриваются итоги возвращения к прямым выборам губернаторов в 2012-2014 гг., существующие тенденции эволюции избирательной и партийной систем. Автор отмечает переход от «управляемой демократии» к алгоритму «управляемых избирательных комиссий», что неминуемо снизит конкурентность и остроту политической борьбы, привлекательность института выборов для граждан и их заинтересованность в участии в них.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
политическая система, выборы, губернаторы, генерал-губернаторы, централизация
Sosnilo A. I.
The Institute of Government and the Evolution of Modern Electoral System of the Russian Federation
< >
о о
Sosnilo Andrey Igorevich
Saint-Petersburg branch of the Financial University under the Government of the Russian Federation Vice-director on upbringing work PhD in History a_sosnilo@mail.ru
ABSTRACT
The article is devoted to historical aspect of development of public administration in Russia and reforming of political system, comparison of world experience and national specifics. The author addresses to memoirs of governor generals which described problems of management of regions, corruption among officials, etc. The author comes to a conclusion that during the different historical periods the institute of a general governorship was used for power strengthening, at different stages of historical development Russia, anyway, came back to appointment of heads of regions.
In the article questions of optimum balance of centralization and decentralization, strong and weaknesses of concentration and dispersal of powers of authority are analyzed. Also questions of change of a modern electoral system and electoral laws are analyzed. Results of return to direct elections of governors in 2012-2014 and existing tendencies of evolution of electoral and party systems are considered. The author notes transition from "operated democracy" to algorithm of "operated election commissions" that is inevitable lowers competition and sharpness of political struggle, appeal of institute of elections to citizens and their interest in participation in them.
о KEYWORDS
н political system, elections, governors, governors general, centralization
о _
>
g Оценить процесс укрепления центральной власти или перераспределение властных полномочий, их передачу в регионы в такой стране, как Россия, особенности гео-
о графического и геополитического положения которой, по сути, имеют крайне мало
со
о аналогов в мире или не имеют вовсе, — задача весьма непростая. < Существует ли формула оптимального баланса или превалирования одного типа с управления над другим? Что предпочтительнее: централизованная или децентрали-х зованная власть? Точных ответов на такие вопросы, вероятнее всего, нет, и никогда 2 не будет. Ответы зависят от многочисленных факторов, специфики и неповторимых н- нюансов отдельных стран, а также реалий исторических эпох. Удачность нахождения ^ этого баланса в значительной степени определяет и успешность развития страны.
В целом же, можно говорить лишь о том, что как власть, сосредоточенная в руках диктатора, может нести лишь беды, так и децентрализованная власть в руках дальновидных и мудрых людей может нести процветание любому государству. Географическое положение России и климатические условия, безусловно, накладывают свой отпечаток на те формы управления, которые приемлемы (или неприемлемы) для государства. Большая территория, в подавляющем большинстве, плохая и морально устаревшая инфраструктура, изношенные основные фонды, холодный климат и огромные пространства вечной мерзлоты, 1% сельскохозяйственных земель, находящихся вне зоны рискованного земледелия, воровство и высокая коррумпированность делают вопрос управления таким государством сверхсложным. Для того чтобы понять, каков должен быть баланс централизации и децентрализации власти, стоит заглянуть в собственную историю.
Развернувшаяся в обществе и средствах массовой информации дискуссия по вопросу необходимости выборности глав регионов дает еще один повод вспомнить некоторые аспекты государственного управления прошлых лет.
Укрепление центральной власти, назначение глав регионов, с исторической точки зрения, было характерно, в первую очередь, для наиболее тяжелых для страны периодов, требующих сосредоточения всей полноты власти в одних руках для принятия непростых, волевых, но судьбоносных решений.
Достаточно интересны для понимания восприятия назначения глав регионов населением мемуары, написанные генерал-губернаторами С. Б. Броневским, А. О. Дю-гамелем, Н. П. Синельниковым и др. В них содержится много информации о будничной управленческой деятельности генерал-губернаторов: описание управляемых ими регионов, отдельных городов и сёл, быта населения, проблем повседневной жизни; приводится описание различных промышленных и сельскохозяйственных объектов, учебных заведений, медицинских учреждений, войсковых подразделений и тюрем; характеризуются жалобы, которые получали главы регионов на приеме населения и в поездках по губерниям.
Н. П. Синельников, генерал-губернатор Восточной Сибири в 1871-1874 гг., уделяет особое внимание вопросам, связанным с исполнением обязанностей высшего должностного лица; описывает свои практические действия по решению таких проблем, как преодоление нехватки продовольствия в Иркутске и организация работ каторжан на золотых приисках губернии.
Генерал-губернаторы в своих работах высказывали мнение относительно производившихся реформ на занимаемых постах и давали им положительную (или отрицательную), с их точки зрения, оценку.
Большинство генерал-губернаторов — так же, как и нынешние руководители государства — имели одну точку зрения относительно коррумпированного чиновничества.
Н. П. Синельников писал: «На меня клеветали, извращая лучшие мои намерения, о
предпринятые для блага вверенной мне монархом страны... мне долго приходилось ^
беспомощно созерцать полную распущенность чиновничества»1. ^
Кадровая проблема также представлялась весьма острой: «Чиновники, сидевшие Е^ на низших служебных местах, производили на меня, как при первом свидании с ^ ними, так и впоследствии, самое тяжелое впечатление. Крайне ограниченное содержание, при дороговизне необходимых потребностей жизни, положило на си- о бирское чиновничество неизгладимое клеймо приниженности и безличия»2. о
Московский генерал-губернатор граф Ф. В. Ростопчин был одним из тех, кто <
пытался заниматься наведением порядка в чиновничьей среде и старался пресечь ^
злоупотребления, в том числе, и в полицейских рядах3. В качестве примера может х
служить исключение из полиции квартального, который заставлял московских 2
мясников ежедневно передавать ему по 60 фунтов говядины. Ростопчин заявил н-
перед полицейскими чинами, что они «не должны и надеяться скрыть от меня ^
4 О
свои плутни»4. с
Сам метод управления с помощью назначаемых глав регионов отнюдь не является уникальным и широко используется во всем мире. Если проводить параллели с другими странами, то в крупнейших федеративных государствах с республиканской формой правления — таких, как США, Мексика, Аргентина, Бразилия — губернаторы избираются непосредственно населением, а там, где выборы являются непрямыми (Германия, Австрия, Швейцария), правительства регионов формируются региональными парламентами.
В монархиях механизм назначения иной: правительство региона, сформированное по выборному принципу, представляет кандидатуру губернатора. Похожие механизмы формирования региональной власти имеют место в Индии и Малайзии, где губернаторы назначаются напрямую первым лицом государства.
При обращении к истории института генерал-губернаторства необходимо отметить, что впервые назначать губернаторов начали при Петре I, который ввел новое административно-территориальное деление России. Затем принцип формирования региональной власти неоднократно менялся — в зависимости от политической конъюнктуры. Укрепление вертикали власти происходило в наиболее сложные моменты: когда требовалась консолидация всех сил.
Создание губерний было тесно связано с обеспечением нужд армии. По этой причине главами губерний, которые должны были осуществлять одновременно фискальные, хозяйственные и судебные функции, изначально назначались военные.
В 1708 г. всего две губернии (Ингерманландская и Азовская) возглавлялись генерал-губернаторами в силу своего исключительного положения, обусловленного, в первую очередь, с военной точки зрения (пограничные территории со Швецией и Турцией). При Анне Иоанновне генерал-губернатор был назначен и в Московской губернии — в силу особого значения Москвы.
Мощным стимулом для изменения системы управления стали народные восстания, подавить которые регионы за счет собственных сил не смогли, и требовалось вмешательство регулярных войск. При Екатерине II была проведена новая реформа территориального управления и в 1775 г. издано «Учреждение для управления губерниями», наделившее генерал-губернаторов надзорными и административными функциями. При этом в качестве руководителей регионов назначались люди, в первую
1 Записки сенатора Н. П. Синельникова // Исторический вестник. 1895. № 7. С. 29.
2 Указ. соч. № 6. С. 799.
3 Дубровин Н. Ф. Москва и граф Ростопчин в 1812 году / Н. Ф. Дубровин // Военный сборник. 1863. № 7. С. 115.
4 Булгаков А. Я. К Я. Булгакову, 21 августа / А. Я. Булгаков // Русский архив. 1900. № 5. С. 33.
о очередь, преданные императрице и, что немаловажно, весьма способные. Павел I ^ стал тем монархом, который ликвидировал генерал-губернаторство (1797) в боль-^ шинстве регионов, но уже в 1819 г., при Александре I, было образовано генерал-ЕЗ губернаторство, охватывавшее пять губерний (Орловскую, Воронежскую, Тамбовскую, ^ Тульскую и Рязанскую).
Во второй половине XIX — начале XX вв. институт генерал-губернаторов эффек-о тивно функционировал на всех окраинах Российской империи. Александр II провел о новые преобразования генерал-губернаторской системы. При подготовке крестьян-< ской реформы в 1858-1859 гг. он хотел ввести институт генерал-губернаторов на с всей территории России, предоставив им максимально широкие полномочия. Одна-х ко реализации этих планов помешало сопротивление со стороны министерства 2 внутренних дел, и с середины XIX в. число генерал-губернаторств сокращается; они н- постепенно упраздняются.
^ Таким образом, проследив централизацию власти на примере института генерал-1= губернаторства, можно сделать вывод о том, что в разные исторические периоды этот институт использовался для укрепления власти, на разных этапах исторического развития Россия, так или иначе, возвращалась к назначению глав регионов.
В период президентства Б. Ельцина отношения Москвы и регионов напоминали постоянный торг друг с другом и «парад суверенитетов». Не лучшее экономическое положение государства, отсутствие прочной иерархии обозначали заметные тенденции к его распаду. Утрата центром возможности непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ каких-либо решений сделала неэффективным механизм, контролирующий соблюдение Конституции субъектами федерации и непосредственно их руководителями.
Трансформация политической системы, произведенная В. В. Путиным, должна была предоставить Кремлю возможность контролировать региональных лидеров. Принятые изменения в избирательном законодательстве достаточно сильно преобразили политическую систему страны. Остаточная хаотичность вседозволенности ельцинского периода была приведена к упорядоченности «управляемой демократии» [3].
Введение «назначаемости» губернаторов было воспринято обществом неоднозначно, но не вызвало резких массовых протестов: вероятнее всего, в связи с большой общественной потребностью в установлении социально-экономической стабильности.
В. Путин, придя к власти, практически получил карт-бланш от российского общества, что позволило ему создать мощную вертикаль власти, пронизывающую все государственные сферы. Введение соответствующих законодательных норм и получение такого объема полномочий практически невозможно себе представить, к примеру, в США. Российское же общество конклюдентно выразило свой латентный заказ «порядка и стабильности» в доверии такого рода полномочий без референдумов, особых протестов и борьбы против ущемления политических прав.
Оценить эффективность назначения глав регионов или их выборность сложно. Оба варианта имеют свои сильные и слабые стороны. В случае с назначением выстраивается бюрократическая пирамида: когда во главе региона может стоять не лучший хозяйственник, но человек, пользующийся доверием главы государства. Чиновники же выполняют бездарные, вредные, а подчас — и откровенно криминальные и антигосударственные распоряжения такого руководителя, оставляя без внимания интересы региона и граждан. В значительной степени теряется обратная связь жителей региона с его руководством, устраняется мотивация реализовывать общественные нужды и запросы [1]. Отставку такого главы региона можно ждать долго, и вероятнее всего, только в случае полной потери контроля над ситуацией в регионе, возникновения экстренных ситуаций, массовых протестов или развития событий по сценарию г. Кондопога (Карелия) в 2006 г., где происходили массовые беспо-
рядки, переросшие в столкновения на межнациональной почве, которые удалось о
остановить только с помощью введения в регион внутренних войск и ОМОНа. ^
В механизме назначения есть скрытая угроза возможного сбоя системы, если ^
главой государства становится не перфекционист и не самый талантливый управ- Е^
ленец. Вот почему назначение глав регионов обосновано лишь на переходном ^ этапе развития государства.
Выборы, с учетом особенностей политической культуры России и русской менталь- о
со
ности, также не дают гарантию прихода к власти адекватного регионального лидера; о тем не менее, они обладают преимуществом обратной связи. Неэффективный губер- < натор при проведении выборов по всем правилам не будет переизбран — в отличие ^ от варианта назначения. Но выбор населения региона, как правило, основан на х опосредованной и часто искаженной информации, преподносимой СМИ, а она за- 2 частую имеет ярко выраженный политический заказ. Прямая информация о личных н-качествах, биографии, талантах и способностях кандидатов остается вне досягаемо- ^ сти большинства. Дополнительное влияние оказывают и многие другие факторы: щ такие, как состав избирательных комиссий и их независимость от конкретных политических сил, поддержка крупного капитала и СМИ, поддержка административного ресурса и др.
В конце 2011 г. сложилась ситуация, когда недовольство граждан — впервые с начала 90-х гг. — в массовом порядке выплеснулось на улицы многих крупных городов России. Среди протестующих было множество представителей среднего класса; людей, достаточно часто выезжающих за границу и сопоставляющих условия жизни внутри РФ и за ее пределами. Недовольство этой социальной группы, в первую очередь вызвано, по мнению автора, невозможностью получить внутри страны услуги или товары должного качества за адекватные средства, ограничением ряда прав и свобод, снижением реальной политической конкуренции.
Стандарты качества жизни при сравнении с развитыми странами часто оставляют желать лучшего. Это касается большинства приоритетных социальных сфер: услуг ЖКХ, транспорта, розничной торговли, медицины, безопасности, образования [2].
Это побудило власти предпринять ряд мер по внесению некоторых изменений в политическую систему страны. Перед прекращением своих полномочий Президент РФ Д. А. Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"» и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
В соответствии с ним, губернаторы вновь должны были избираться гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права тайным голосованием. Однако кандидатов на должность губернатора могли выдвигать только политические партии. Закон позволил им выдвигать как членов партии, так и не состоящих в ней граждан. Возможность самовыдвижения была передана на усмотрение субъектов РФ, которые получили право выбирать, воспользоваться ею или нет.
Согласно закону, в субъектах РФ кандидатов должны были поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на выборах глав муниципальных образований, в числе которых должно быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов.
В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) кандидатов также должны были поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований и глав муниципальных образований. Кандидат должен был получить поддержку не менее чем трех четвертей муници-
о пальных образований. По этой причине подготовка к предстоящим выборам в ^ Санкт-Петербурге началась задолго до «дня Х», и к середине 2012 г. уже были ^ сформированы составы многих избирательных комиссий муниципальных образо-ЕЗ ваний. Большинство политических партий к такому развитию событий оказались ^ не вполне готовы.
Кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения указано ной поддержки, необходимо было собрать от 0,5 до 2% подписей избирателей, о зарегистрированных на территории субъекта РФ.
< Закон ограничивает возможность избрания на должность более двух сроков с подряд. Для победы на выборах кандидату необходимо получить поддержку более х половины избирателей, принявших участие в голосовании.
Еще одним новшеством закона является возможность отзыва избирателями губер-н- натора — в случае установления судом фактов нарушения им законодательства РФ ^ (или законодательства субъекта РФ), либо неоднократного грубого, без уважительных с причин, неисполнения им своих обязанностей, а также устанавливаются основные требования к процедуре отзыва. Федеральный закон вступил в силу 01.06.2012, и первые выборы на основе принятых изменений в законодательстве состоялись во второе воскресенье октября 2012 г.
Необходимость выборов глав регионов поддерживается большинством населения России, и возврат к прямым выборам губернаторов явился одной из действенных мер, способных снизить общественное недовольство и позволить гражданам выплеснуть избыточную, с точки зрения, властей энергию в заданном русле. Сам по себе возврат к выборам не сулит неизбежного повышения качества и уровня жизни в регионах: общество уже многократно обманывалось и разочаровывалось в сделанном выборе. Тем не менее, эта мера воспринята большинством граждан как положительная.
Кроме изменений выборного законодательства в отношении глав регионов, отдельно необходимо отметить меры по изменению партийной системы РФ, упрощению процедуры создания и регистрации политических партий. Данные инициативы, с одной стороны, представляются, безусловно, либеральными, с другой, вызывают опасения, что, с большой долей вероятности, повторится «разгул» многопартийности начала 90-х гг. прошлого века:, когда были созданы многочисленные партии, не представлявшие собой сколь-нибудь значимую силу и не способные консолидировать вокруг себя большое число сторонников и как-либо влиять на политику государства. Вот почему можно говорить о том, что данная мера в предлагаемом виде, вероятнее всего, не способствует становлению мощных и действенных эффективных политических партий, способных выражать интересы своих избирателей. Инициаторам принятия данного нормативного акта это, безусловно, понятно.
Снижение накала политической борьбы можно констатировать и в эволюции института губернаторства. Состоявшиеся в нескольких регионах выборы губернаторов спустя восемь лет после их отмены прошли достаточно тихо, без каких-либо неожиданностей.
Л. Коротков, бывший губернатор Амурской области (2001-2007) прокомментировал результаты прошедших выборов в духе времени: «Те выборы, на мой взгляд, были намного демократичней и свободней, чем ныне существующие. Я имею в виду не Амурскую область, а выборное законодательство РФ в целом. И, разумеется, большая демократичность могла привести к непредсказуемым результатам. По крайней мере, политическая борьба была гораздо острее»1.
1 Выборы губернатора прошли более чем предсказуемо. [Электронный ресурс]. URL: http:// tvgorod.ru/24637-vybory-gubernatora-proshli-bolee-chem-predskazuemo.html (дата обращения: 13.08.2013).
Во всех пяти регионах, в которых в 2012 г. прошли выборы, победу одержали о действующие губернаторы с существенным отрывом от ближайших конкурентов ^ (Амурская, Белгородская, Брянская, Новгородская и Рязанская области). В качестве ^ критерия проведения выборов именно в этих регионах, вероятно, выступил низкий Е^ процент поддержки «Единой России» на выборах в Государственную Думу.
Главной особенностью прошедших в том году выборов можно считать отсев кандидатов на этапе регистрации. Большинство политических партий во всех пяти о регионах не имели достаточных ресурсов, чтобы пройти муниципальный фильтр. о Это позволило отсеять «справедливороссов» в Новгородской, Брянской и Рязанской < областях, а также кандидата от КПРФ в Новгородской области. Во всех регионах ^ были выдвинуты и «страховочные» кандидаты, создающие видимость конкурентной х борьбы. Кандидаты от оппозиции выступали с заявлениями о давлении на депута- 2 тов муниципальных советов. н-
Средняя явка на выборах губернаторов в 2012 г. составила 45,9%. По сравнению ^ с предыдущими годами, она существенно упала, что объясняется уверенностью щ большинства избирателей в предопределенности выборов, отсутствии сильной конкуренции и достойной политической альтернативы.
Сценарии восьми предвыборных кампаний 2013 г. (Владимирская, Магаданская и Московская области, Москва, Забайкальский край, Хабаровский край, Хакасия и Чукотский автономный округ), в целом, протекали по апробированному алгоритму на фоне неспособности оппозиции объединить свои силы и ресурсы и выдвинуть единого сильного кандидата, могущего составить конкуренцию действующему губернатору. Традиционные меры (постоянное сопровождение в СМИ, ставка на административный ресурс и старшее поколение, социологические опросы с высокими рейтингами действующих губернаторов), вкупе с муниципальным фильтром, дискредитацией оппозиционных кандидатов, разобщенностью оппозиции, давали «изъезженно-пресные» прогнозы политической кухни и итогов выборов 8 сентября 2013 г.
По факту, эти прогнозы, безусловно, оправдались: представители «Единой России» возглавили большинство из тех регионов, в которых проходили выборы. Исключением стал Забайкальский край, в котором победу одержал представитель «Справедливой России». Кандидаты от КПРФ, в основном, получили результаты в диапазоне от 7 до 15% и с большим отставанием заняли вторые места; третье место удержала за собой ЛДПР.
А. Шедлер в своей работе «Электоральный авторитаризм: динамика несвободной конкуренции» [4] представил модель, дающую интерпретацию происходящих в постсоветских странах политических процессов.
На взгляд автора, суть современных политических процессов не получается свести к термину «несвободная конкуренция» — тренд всех последних выборов скорее сводится к «грамотному» формированию избирательных комиссий (чем более «централизированных», тем лучше) и к их контролируемости. По факту, большинство партий и кандидатов оказались ни морально, ни организационно не готовы к адекватному ответу на новый политический вызов в современную эпоху развития российской политической системы - эпоху «управляемых избирательных комиссий».
Литература
1. Косов Ю. В. К вопросу становления евразийской интеграции: политико-экономический аспект / Ю. В. Косов // Управленческое консультирование. М., 2013. № 2. С. 62-67.
2. Соловьева Е. О. Управленческие аспекты реализации концепции развития муниципальной образовательной организации / Е. О. Соловьева // Самоуправление. 2013. № 11. С. 27-29.
о 3. Соснило А. И. Реформирование партийной системы РФ в условиях управляемой демократии // Известия Российского государственного педагогического университета им. ^ А. И. Герцена. 2007. Т. 19. № 45. С. 257-260.
^ 4. Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition / Andreas Schedler (ed.). > Boulder, CO, und London, UK: Lynne Rienner Publishers, 2006. XI + 267 pp.
Ш
0 References
2 1. Kosov Yu. V. On the formation of the Eurasian integration: political and economic aspect [K vo-< prosu stanovleniya evraziiskoi integratsii: politiko-ekonomicheskii aspect] / Yu. V. Kosov //
i= Administrative consulting [Upravlencheskoe konsul'tirovanie]. M., 2013. N 2. P. 62-67.
x 2. Solovyova E. O. Administrative aspects of implementation of the concept of development of the municipal educational organization [Upravlencheskie aspekty realizatsii kontseptsii razvitiya ¡E munitsipal'noi obrazovatel'noi organizatsii] / E. O. Solovyova // Self-government [Samoupravlenie].
1 2013. N 11. P. 27-29.
о 3. Sosnilo A. I. Reforming of the party system of Russian Federation in the conditions of operated democracy [Reformirovanie partiinoi sistemy RF v usloviyakh upravlyaemoi demokratii] // News of the Herzen State Pedagogical University of Russia [Izvestiya Rossiiskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta im. A. I. Gertsena]. 2007. V. 19. N 45. P. 257-260.
4. Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition / Andreas Schedler (ed.). Boulder, CO, und London, UK: Lynne Rienner Publishers, 2006. XI + 267 pp.
