CC BY
38
УДК 342.951:351.82
Н.В. Богатырева
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ В ОБЛАСТИ ГЕННО-ИНЖЕНЕРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Введение: статья посвящена актуальным вопросам осуществления государственной регистрации генетически модифицированных организмов и производной продукции в целях подтверждения безопасности указанных объектов для окружающей среды и человека. Рассмотрены основные подходы к определению понятия государственной регистрации и ее места в механизме административно-правового регулирования; обосновано ее отнесение к одному из видов разрешительной деятельности органов исполнительной власти. Цель: определить объекты и основания проведения государственной регистрации в области генно-инженерной деятельности, обратить особое внимание на отсутствие в российском законодательстве унифицированной терминологии в отношении объектов государственной регистрации. Результаты: сформулировано авторское определение государственной регистрации в области генно-инженерной деятельности и предложены направления совершенствования порядка ее осуществления. На основании ретроспективного анализа нормативно-правового регулирования и практики осуществления государственной регистрации в области генно-инженерной деятельности автор приходит к выводу, что данный разрешительный механизм в настоящее время находится в процессе своего становления и требует совершенствования.
Ключевые слова: государственная регистрация, разрешительная система, генно-инженерная деятельность, генетически модифицированный организм, административно-правовое регулирование.
N.V. Bogatyreva
INSTITUTION OF STATE REGISTRATION IN THE FIELD OF GENETIC ENGINEERING: WAYS TO IMPROVE
The paper dwells on the urgent issues of registration of genetically modified organisms and derivate products with the purpose of confirming their safety for the environment and human health.
The author discusses the main approaches to the definition of state registration and its place in the system of administrative and legal regulation and argues that state registration is one of the institutes of permitting system. Based on the analysis of legal regulation and realization of state registration, the author concludes that this mechanism is still in the making and it needs to be improved. Then, the objects and foundation of state registration in the field considered are defined. The author draws special attention to the lack of the unified terminology for state registration objects in the Russian legislation.
In summary, the author suggests definition of state registration in the field of genetic engineering activities along with the ways to improve the procedure for its implementation.
Keywords: state registration, permitting system, genetic engineering activities, genetically modified organism, administrative legal regulation.
Наиболее практически значимым элементом разрешительной системы в области генно-инженерной деятельности (далее — ГИД) является государствен-
© Богатырева Наталия Владимировна, 2017
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия), юрисконсульт ООО «Верба легис»; e-mail: nvbogatyreva@gmail.com © Bogatyreva Natalia Vladimirovna, 2017
Post-graduate student of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy); legal adviser at LLC «Verba Legis» 69
ная регистрация результатов ГИД, осуществляемая органами исполнительной власти. В науке административного права сложились различные подходы к определению понятия государственной регистрации и ее места в механизме административно-правового регулирования.
А.Ю. Соколов указывает, что в качестве одного из видов административных производств регистрационное производство представляет собой деятельность «полномочных органов исполнительной власти по предоставлению, признанию и официальному подтверждению специальных субъективных прав (правового статуса) физических и юридических лиц и отдельных юридических фактов посредством государственной регистрации данных прав (правового статуса), юридических фактов и отдельных категорий объектов» [1, с. 197]. И.М. Лазарев отмечает, что в ходе регистрационных административных процедур решаются вопросы об официальном признании законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов [2, с. 17].
Е.И. Спектор рассматривает регистрационный режим как один из разрешительных административно-правовых режимов и характеризует его как совокупность правовых и организационных мер, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне порядок регистрационного учета соответствующих объектов (субъектов), осуществляемый указанными в законодательстве уполномоченными федеральными органами исполнительной власти [3, с. 36]. Ю.А. Тихомиров относит регистрацию к учетно-легализующим режимам как одной из подгрупп административно-правовых режимов [4, с. 340].
Сущность регистрации заключается в осуществлении регистрационного уче-й та определенных в законодательстве объектов, сопровождающегося внесением
° и и и и
? соответствующих сведений в единый регистрационный реестр и выдачей сви-д детельства об их государственной регистрации. Такое свидетельство оформляет | юридически властное волеизъявление уполномоченного органа исполнительной I власти, адресованное юридическому или физическому лицу, заинтересованному | в получении такого свидетельства, и направленное на возникновение, изменение ! или прекращение правовых последствий осуществления определенной деятель-§ ности (действий) или использования определенных объектов, т.е. является разре-| шением, выданным уполномоченным органом исполнительной власти [5, с. 377]. | Указанное позволяет относить государственную регистрацию к одному из
'I видов разрешительной деятельности органов исполнительной власти (как, на-| пример, это делают Н.В. Субанова [6, с. 26], Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк [7]). | А.Н. Добров указывает, что одной из целей ведения разрешительной регистра-
ционной деятельности является обеспечение контроля со стороны государства за оборотом отдельных объектов, оцениваемых им как потенциально опасные [8]. ё Область ГИД оценивается государством как потенциально опасная в связи с § присущим ей рискогенным характером и относительной неизученностью долго-| срочных последствий внедрения генетически модифицированных организмов | (далее — ГМО) в хозяйственный оборот для человека и окружающей среды, что и обусловливает осуществление обязательной государственной регистрации в отношении ГМО и продукции, содержащей ГМО, а также произведенной из ГМО (далее — ГМ-продукции).
Такая регистрация призвана свидетельствовать о безопасности внесения указанных объектов в окружающую среду (в т.ч. для человека), подтвержденной 70 необходимыми государственными экспертизами. Согласно ст. 7 Федерального
закона от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»1 (далее — Закон о ГИД) в настоящее время регистрации подлежат ГМО и ГМ-продукция, как полученные на территории РФ, так и ввозимые из-за рубежа.
Изначально регистрация указанных объектов не была предусмотрена Законом о ГИД, однако ее осуществление предполагалось в соответствии с подзаконными актами: Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. № 120 «О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов»2 и Постановлением Правительства РФ от 18 января 2002 г. № 26 «О государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов»3. Лишь в 2010 г. в Закон о ГИД были внесены изменения, предусматривающие осуществление обязательной государственной регистрации в отношении предназначенных для выпуска в окружающую среду ГМО и ГМ-продукции4, и практика подзаконного регулирования стала отвечать федеральному законодательству.
Долгое время регистрация ГМО в России фактически не производилась, несмотря на то, что она предусматривалась Федеральным законом и постановлениями Правительства РФ. Это связано с тем, что ведение реестра ГМО должно было осуществлять Минпромнауки России5, однако данный орган был расформирован, а созданные на его основе Минобрнауки России и Минпромторг России не были наделены соответствующими функциями. Это являлось существенным недостатком механизма административно-правового регулирования в области ГИД, поскольку прохождение государственной регистрации необходимо для первого выпуска в окружающую среду, промышленного использования или импорта ГМО.
В то же время государственная регистрация велась в отношении ГМ-продукции в ряде областей хозяйственной деятельности, а именно: 1) кормов, полученных из ГМО; 2) лекарственных препаратов для ветеринарного применения в рамках государственной регистрации лекарственных средств; 3) новых пищевых продуктов, полученных из ГМО растительного происхождения, изготовленных в Российской Федерации, и пищевых продуктов, полученных из ГМО растительного происхождения, ввоз которых на территорию Российской Федерации осуществляется впервые. Указанные виды регистрации носили разрешительный характер, одним из обязательных этапов являлось проведение экспертизы, по результатам которой принималось решение о выдаче свидетельства о регистрации и включении продукции в государственный реестр.
Таким образом, осуществление государственной регистрации как ГМО, так и отдельных видов ГМ-продукции, в Российской Федерации до настоящего момента не было унифицировано и производилось по разным правилам, несмотря на общие цели и процедурную сторону такой деятельности. В целях решения данной проблемы было принято Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2013 г.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 28, ст. 3348; 2016. № 27, ч. II, ст. 4291.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 9, ст. 860.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 4, ст. 323.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 41 (часть II). Ст. 5191.
5 См.: Приказ Минпромнауки России от 15 марта 2002 г. № 61 «Об утверждении Правил государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов в Минпромнауки России». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс». 71
№ 839 «О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы, включая указанную продукцию, ввозимую на территорию Российской Федерации» (в ред. от 29 июня 2017 г.)6.
В соответствии с данным документом государственной регистрации подлежат: 1) ГМО, предназначенные для выпуска в окружающую среду (кроме ГМО, используемых при проведении экспертиз и научно-исследовательских работ согласно установленным санитарным нормам и правилам); 2) продукция, полученная с применением модифицированных организмов или содержащая такие организмы (кроме продукции, полученной путем комбинации, обработки или переработки зарегистрированной продукции, содержащей ГМО, если такие обработка и переработка не приводят к изменению генетического материала продукции).
Регистрация производится в соответствии с видами разрешенного целевого использования ГМО: 1) производство лекарственных средств для медицинского применения; 2) производство медицинских изделий; 3) производство продовольственного сырья и пищевых продуктов; 4) производство кормов и кормовых добавок для животных; 5) производство лекарственных средств для ветеринарного применения. Постановление предусматривает и такой вид разрешенного целевого использования, как разведение и (или) выращивание на территории Российской Федерации модифицированных растений и животных, а также микроорганизмов для сельскохозяйственного назначения. В 2017 г. было добавлено указание на ключевую особенность таких растений и микроорганизмов — они должны содержать генно-инженерный материал, внесение которого может являться результатом природных (естественных) процессов. В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 358-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования в области генно-инженерной деятельности»7, в настоящее время в России запрещаются выращивание и разведение растений и животных, генетическая программа которых изменена с использованием методов генной инженерии и которые содержат генно-инженерный материал, внесение которого не может являться результатом природных (естественных) процессов, за исключением выращивания и разведения таких растений и животных при проведении экспертиз и научно-исследовательских работ (для них проведения государственной регистрации не требуется). Семена растений, отвечающих перечисленным признакам, запрещается ввозить на территорию Российской Федерации и выращивать для посева. При этом соответствующих ограничений в отношении выпуска в окружающую среду ГМ-микроорганизмов не установлено. Порядок проведения молекулярно-генетических исследований ГМО, определяющих в том числе соответствие генетической модификации природным (естественным) процессам, в настоящее время не установлен.
Необходимо указать, что разработка и принятие данного Постановления Правительства не сопровождались системным внесением изменений в механизм административно-правового регулирования в области ГИД. Не разработаны
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 39, ст. 4991; 2017. № 10, ст. 4145.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ст. 4291.
требования к безопасности осуществления ГИД и выпуска ГМО в окружающую среду, отсутствует порядок контроля за соблюдением данных требований. На нормативном уровне не урегулирован порядок прохождения экспертиз, необходимых для прохождения регистрации ГМО и ГМ-продукции, за исключением санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении производства продовольственного сырья и пищевых продуктов.
На практике осуществления государственной регистрации указанных объектов отрицательно может сказаться и тот факт, что в российском законодательстве в настоящее время понятия ГМО и ГМ-продукции, являющихся объектами государственной регистрации, используются не единообразно. Определение ГМО приводится в Законе о ГИД, однако в подзаконных нормативных правовых актах, а также региональном законодательстве сам термин и его значение определяются по-разному. Определение ГМ-продукции в российском законодательстве, как и в правовой науке, в принципе отсутствует. Спецификация используемых терминов происходит только в отдельных областях деятельности и правового регулирования (пищевая промышленность). Представляется, что имеется серьезная необходимость разработки соответствующей терминологической базы, дополненной разъяснениями компетентных органов относительно того, что следует считать ГМ-продукцией и в каких случаях. Формулировка определения может обусловить распространение или нераспространение соответствующих требований и правил на определенные виды продукции, не содержащие собственно генетически модифицированных компонентов, но произведенных с их использованием: например, на рафинированное масло, произведенное из генетически модифицированных масличных семян, не отличающееся от обычного масла; человеческий инсулин, полученный путем использования генетически модифицированных бактерий, и т.п.
На основании изложенного, а также с учетом развития соответствующего законодательства государственную регистрацию в области ГИД можно определить как разрешительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по ведению регистрационного учета предназначенных для выпуска в окружающую среду ГМО и ГМ-продукции в соответствии с видами разрешенного целевого использования ГМО посредством внесения информации о регистрируемом объекте в сводный реестр на основании оценки соответствия предоставленных о нем сведений установленным требованиям с присвоением ему регистрационного номера, а также выдачи свидетельства о государственной регистрации ГМО и ГМ-продукции.
Механизм государственной регистрации в области ГИД в настоящее время находится в процессе своего становления и требует принятия следующих мер, направленных на совершенствование порядка такой регистрации:
1) принять правовые акты, устанавливающие порядок и методики проведения экспертиз ГМО, предназначенных для выпуска в окружающую среду, и ГМ-продукции для каждого из разрешенных видов целевого использования в целях проведения последующей государственной регистрации указанных объектов;
2) осуществить унификацию используемой в законодательстве терминологии в отношении объектов государственной регистрации. Понятия «генетически
модифицированный организм» и «генетически модифицированная продукция» должны быть закреплены в Законе о ГИД и использоваться в иных нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области ГИД, с учетом отраслевой специфики.
Реализация предложенных мер позволит устранить ряд имеющихся противоречий в правовом регулировании и обеспечить единообразную практику осуществления государственной регистрации ГМО и ГМ-продукции в Российской Федерации.
Библиографический список
1. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 352 с.
2. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 199 с.
3. Спектор Е.И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 36-47.
4. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Юринформцентр, 2001. 652 с.
5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М.: Зерцало-М, 2001. 592 с.
6. Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора й за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дис. ... д-ра юрид.
1 наук. М., 2013. 53 с.
5- 7. Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных про-
2 цедурах. М.: Юстицинформ, 2005. 192 с.
| 8. Добров А.Н. Институт регистрации в административном праве: дис. ... канд.
§ юрид. наук. М., 2005. 173 с.
га 5S
О
¥ References
| 1. Sokolov A.Yu. Administrative Law of the Russian Federation. Moscow: Norma,
« INFRA-M, 2016. 352 p.
0
1 2. Lazarev I.M. Administrative procedures in relations between citizens and their
ш
I organizations with executive authorities in the Russian Federation. Cand. legal sci. | diss. abstr. Moscow, 2002. 199 p.
>§ 3. Spektor E.I. Development of the administrative legislation on state registration
I // Journal of Russian Law, 2002. No. 7. Р. 36-47.
§ 4. Tikhomirov Yu.A. Administrative law and process. Full course. Moscow, Yurin-
l formcentr, 2001. 652 p.
J 5. Alekhin A.P., Karmolitskii A.A., Kozlov Yu.M. Administrative Law. Moscow:
Zercalo-M, 2001, 592 p.
6. Subanova N.V. Theoretical and applied principles of prosecutor's supervision over the execution of laws on the licensing system. Dr. legal sci. diss. abstr. Moscow, 2013. 53 p.
7. Tereshchenko L.K., Ignatyuk N.A. Licensing procedures for an entrepreneur. Moscow, 2005. 195 p.
8. Dobrov A.N. Institute of Registration in Administrative Law. Cand. legal sci. diss. abstr. Moscow, 2005. 173 p.
