CC BY
36
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2014
Ю.А. ЗЕДИНА кандидат юридических наук, председатель правления ООО «Финансовая холдинговая компания»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СИСТЕМНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
Рассматриваются теоретические аспекты формирования новых типов хозяйственных субъектов в условиях последовательного развития современной смешанной экономики. Представлен эволюционный путь развития института ГЧП в качестве перспективного направления взаимодействия государства как субъекта рынка и частного предпринимательства. Автор акцентирует внимание на особенностях формирования института ГЧП в российской экономике, отмечает социальную направленность его развития.
Ключевые слова: государство, предпринимательство, смешанная экономика, государственно-частное партнерство.
Классификация ^Ь: Н540, Н800, К580.
В общепринятом понимании рыночная экономика (рыночное хозяйство) представляет собой систему хозяйствования, базирующуюся на экономическом обособлении ее субъектов, пользующихся свободой выбора способов реализации своих экономических интересов. Возникнув несколько столетий назад, рыночная экономика в своем развитии прошла несколько этапов. Соответственно этому развитию менялась и экономическая теория, исследующая и предвосхищающая изменения хозяйственной практики. Принципиально важным вопросом для того или иного течения (школы) экономической мысли всегда являлось определение позиции по проблеме взаимосвязи социально-экономической деятельности государства с деятельностью частного сектора экономики.
Относительно новым явлением экономической жизни стран с рыночной системой хозяйствования выступает интенсивное использование механизмов государственно-частного партнерства в различных сферах и отраслях, традиционно относящихся к публичному сектору, а именно в производстве общественных благ, а также при реализации национальных проектов. Это ставит перед экономической теорией ряд важных вопросов, непосредственно выводящих на практику использования этих механизмов.
Во второй половине ХХ в., благодаря усилиям широкого круга исследователей (Дж.М. Кейнса, Э. Хансена, А. Берли, Р. Минза и др.), были выявлены и раскрыты основные особенности и этапы трансформации рыночной системы при сохранении ее важных сущностных черт. Этими чертами являются признание как особой ценности механизма рыночной конкуренции, значимость частной собственности, самостоятельности хозяйствующих субъектов. Был введен термин «смешанная экономика», характеризующий сущность современной рыночной экономики как нового этапа в отношениях собственности, в реализации ее прав, в том числе в распределении доходов и управлении экономическими процессами на макро - и микроуровнях. Однако наполнение термина «смешанная экономика» оказалось недостаточным для отражения всей специфичности и большого разнообразия экономических отношений в различных странах - стали возникать и формироваться понятия специфических «национальных моделей» экономики.
Так, в российской экономической литературе часто встречаются определения современного строя как «социально ориентированной рыночной экономики» или «социально ориентированной экономики (для обозначения этого понятия используется аббревиатура СОЭ)» [15]. Кроме того, можно встретить термин «социально регулируемая рыночная экономика» [7], «инновационная социально ориентированная рыночная экономика» [12] и т.п. По мнению авторов, эти определения проистекают из использования несколько иного подхода к анализу эволюции современной рыночной экономики, а именно неоклассического подхода. В его русле возникла теория «социального рыночного хозяйства», которая формировалась с конца Х1Х в. и нашла свое окончательное оформление в виде одноименной концепции и программы экономического реформирования, авторство которой в отечественной экономической литературе чаще всего отдается трем ученым - В. Ойкену, А. Мюллеру-Армаку и Л. Эрхарду.
Концепция социального рыночного хозяйства - это попытка синтезировать гарантированную государством экономическую свободу в рыночной экономике с идеалами социального государства, связанными с социальной защищенностью и справедливостью. Эта модель рассматривается авторами концепции как «третий путь», пролегающий между капитализмом (XIX - начала ХХ вв.) и тоталитарной административной экономикой, как путь, ведущий к свободному и эффективному строю в экономике и обществе. Поэтому данная концепция весь период после окончания Второй мировой войны была официальной доктриной в ФРГ и лежала в основе экономической системы, которую на практике осуществил путем ряда реформ в 1950-е годы известный немецкий экономист и государственный деятель Л. Эрхард.
В русле данной концепции формируется новый образ рыночного хозяйства, основными характеристиками которого являются:
1. Особая роль государства. В основе хозяйственной системы находится свободная рыночная экономика, конкурентный рынок. Но экономический порядок не устанавливается сам по себе - его способно установить государство. Оно должно утвердить правила поведения и активно проводить их в жизнь, а не заниматься хозяйственно-производственной деятельностью.
2. Выработка и проведение государством специфической социальной политики, направленной на решение проблем обеспечения занятости, преодоления региональных различий в уровнях доходов, более полной социальной обеспеченности, совершенствования форм участия рабочих в управлении предприятиями.
3. Развитие конкуренции на основе борьбы с монополизмом, содействия мелкому и среднему предпринимательству, создания условий для проявления творческой инициативы. Конкуренция обеспечивает экономический прогресс, рост производительности, является инструментом обеспечения самостоятельности хозяйствования.
Одним из институтов, получивших устойчивое развитие в рамках нового образа рыночного хозяйства, является государственно-частное партнерство. Обобщение накопленного практического опыта уже сегодня позволяет сформулировать основные категориальные понятия, признаки, принципы и приоритеты государственно-частного партнерства, выявить важнейшие факторы и направления развития.
В современной экономической литературе институт государственно-частного партнерства рассматривается как одно из потенциальных направлений обеспечения экономического роста, формирующегося за счет повышения эффективности комплексного использования различных видов экономических ресурсов. В то же время среди ученых-экономистов не существует единства мнений по многим из основополагающих теоретических и методологических вопросов государственно-частного партнерства. Это проявляется, в частности, и в употреблении российскими исследователями различных терминов для обозначения партнерства государства и бизнеса - в одних работах оно выступает как «государственно-частное» - ГЧП, а в других как «частно-государственное» - ЧГП. Основания для различных подходов к определению партнерства дает использование в зарубежной хозяйственной практике различных терминов, по-разному расставляющих приоритеты во взаимодействии государства и частного бизнеса.
Так, в Великобритании используется форма партнерства государства и бизнеса под названием Private-Financial Initiative - PFI, что буквально в переводе на русский язык означает «Частно-финансовая инициатива». Эта форма представляет собой привлечение частных инвестиций для
строительства крупных государственных объектов. В большинстве других стран формы сотрудничества государства и бизнеса чаще всего обозначаются термином Public-Private Partnerships - PPP (или близкими к нему терминами), что переводится как «Государственно-частное партнерство». Хотя некоторые из российских исследователей утверждают, что подобное различие в терминологии не имеет значения [12]. По странному совпадению сторонники существенного воздействия государства на экономические процессы, в основном, употребляют термин «государственно-частное партнерство», а представители бизнеса, как правило, придерживающиеся противоположной точки зрения, -термин «частно-государственное партнерство». Применение термина «государственно-частное партнерство» в России, на наш взгляд, более обоснованно, поскольку подчеркивает особое положение государства в партнерстве с бизнесом как принципала. Это оправдано особой законотворческой ролью государства как регулятора экономических процессов, определяющего правовые рамки деятельности субъектов частного бизнеса, а также и ответственностью государства в тех сферах экономики, где государственно-частное партнерство развивается, - в общественном секторе, в инфраструктурных отраслях, в социальной сфере.
Если суммировать все определения зарубежных исследователей государственно-частного партнерства, можно констатировать, что в большинстве случаев они очень конкретны и узки. Например, Джеффри Делмон под ГЧП понимает «любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки)» [6]; в компании Deloitte под ГЧП понимают «соглашение в форме контракта между органом государственной власти и частной компанией, которое позволяет компании в значительно большей степени участвовать в реализации инфраструктурных проектов, чем стандартные формы сотрудничества» [18].
В целом специфика трактовки ГЧП за рубежом заключается в том, что оно:
- осуществляется в сфере ответственности государства;
- направлено на развитие инфраструктуры, в т.ч. социальной;
- закреплено юридически;
- обеспечивает частной компании более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа;
- носит долгосрочный характер;
- обеспечивает разделение рисков проекта между партнерами.
В российской научной литературе нашли отражение широкая и узкая трактовка понятия ГЧП. Один из первых российских иссле-
дователей государственно-частного партнерства, В.Г. Варнавский, изначально рассматривал его широко. Он утверждал, что ГЧП - это «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» [3]. В этом определении В.Г. Варнавский указывал на то, что проекты ГЧП являются общественно значимыми. Тем самым он подчеркивал, что ГЧП-проекты могут реализовываться не только в сфере ответственности государства, но в любых отраслях экономики, если это обеспечивает решение задач социально-экономической политики. В том же ключе М.В. Вилисов считает, что ГЧП -это «правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления» [4]. Другой российский исследователь, Е. Коровин, определяет ГЧП как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод» [11]. В данном определении Е. Коровин делает упор на то, что цель ГЧП заключается в решении актуальных задач государства, так как такие проекты играют существенную роль в развитии страны или региона. Поэтому решение об их реализации является значимым политическим решением.
Основные отличия трактовки российскими авторами ГЧП сводятся к тому, что оно:
- направлено на достижение различных целей социально-экономической политики государства;
- может быть реализовано в сфере ответственности как государственного, так и частного сектора экономики.
Вместе с тем в настоящее время в российской литературе и юридической практике получает развитие более узкое определение данного понятия. В частности, В.Г. Варнавский в последних работах утверждает, что в современном понимании государственно-частное партнерство представляет собой «юридически закрепленную на определенный срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями» [14].
Это определение позволяет вычленить «родовые признаки» ГЧП, которые характеризуют партнерство как особую форму взаимодействия государства и бизнеса:
• предметом ГЧП является государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями;
• государственно-частное партнерство оформляется специальным договором (соглашением, контрактом) между государством и участниками со стороны частного сектора;
• обязательным условием ГЧП является софинансирование государством и частными компаниями и разделение рисков между всеми участниками проекта. Иногда проект может финансироваться на 100% частным сектором;
• проект ГЧП осуществляется в течение определенного, закрепленного в договоре срока. По завершении проекта партнерство может быть продолжено на основе нового договора.
Подобная трактовка нашла отражение и в первом варианте проекта федерального закона о государственно-частном партнерстве, опубликованном в июне 2012 г., где под государственно-частным партнерством понималось «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов» [2].
Однако в последнем, третьем по счету варианте проекта федерального закона о ГЧП, представленном Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу РФ в марте 2013 г. и проходящем в настоящее время второе чтение, все же нашло отражение более широкое определение понятия ГЧП. В нем под государственно-частным партнерством понимается «взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций» [1].
Следует отметить, что до настоящего времени законодательная база ГЧП представляет собой совокупность региональных законов о ГЧП. Сравнительный анализ этих законов, проведенный российскими исследователями [19], показал, что в них «под государственно-частным партнерством понимается взаимовыгодное сотрудничество (взаимо-
действие) городов, регионов и частного бизнеса в реализации социально значимых проектов», а «в самом общем виде ГЧП представляет собой любые формы взаимодействия государства и частного бизнеса» [19, с. 28].
В чем же состоит привлекательность ГЧП для всех участвующих сторон, обусловившая его быстрое распространение в мировой экономике? По сути, данная форма взаимодействия государства и частного бизнеса позволяет скорректировать недостатки («провалы») как рынка, так и государства. Схематично эту коррекцию можно представить следующим образом (см. рис.) [9].
Рис. Сочетание потребностей и получаемых выгод государственного и частного секторов экономики
Государство с помощью ГЧП, во-первых, частично перекладывает бремя расходов по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор; во-вторых, пользуется результатами более эффективного управления своей собственностью; в-третьих, сохраняет социально значимые объекты в государственной собственности и под своим контролем; в-четвертых, пользуется привнесенными частным бизнесом знаниями, ноу-хау, а также результатами творческой предпринимательской инициативы.
В свою очередь частный бизнес, во-первых, получает в долговременное управление государственные активы, как правило, на льготных условиях; во-вторых, снижает риски вложения инвестиций за счет
получения различных государственных гарантий, в том числе гарантий определенного уровня доходности; в-третьих, получает возможности расширения за счет привлечения под государственные гарантии большего объема финансовых ресурсов из бюджетов различного уровня, специализированных финансовых институтов развития, а также из банковского и реального секторов экономики; в-четвертъх, как результат, имеет возможность повышения капитализации компании и престижа фирмы в целом.
Развитие института государственно-частного партнерства позволит повысить эффективность смешанной экономики путем гармонизации отношений между государством и бизнесом, снижения коррумпированности чиновников и вывода из «тени» значительной части находящегося в ней частного бизнеса. Разумеется, все это станет возможным не автоматически, что ставит ряд важных вопросов по разработке форм и механизмов реализации потенциала государственно-частного партнерства и его нормативно-правового обеспечения. [7, 8].
Формирование института государственно-частного партнерства является результатом системной трансформации рыночной экономики. Однако лишь немногие из отечественных экономистов (например, А.Г. Зельднер [5] и особенно В.Н. Мочальников [13]) исследуют социальные эффекты развития ГЧП. Постепенно приходит понимание того, что современная экономическая система выступает как смешанная экономика нового типа, в которой чрезвычайно усиливается социальный аспект, предполагающий формирование «экономики для человека» [16]. Одним из «драйверов» становления такой «новой экономики» является модель взаимодействия государства и частного бизнеса, предполагающая развитие различных форм ГЧП.
Литература
1. Федеральный закон «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (проект) economy.gov.ru/wps/wcm/ connect.
2. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве» (проект) static.consultaat.ru/obj/file/doc/fz_250612_partnerstvo.rtf.
3. Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство / В.Г. Варнав-ский // Экспертный канал «Открытая экономика». opec.ru/article_ doc.asp?d_no=50578.
4. Виллисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект / М.В. Виллисов // Власть. 2006. № 7.
5. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики [Монография]. / Под ред. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М.: ИЭ РАН, 2012.
6. Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. М.: ГЕО-ТЭК, 2010.
7. Зедина Ю. Государственно-частное партнерство в стратегии иннова-ционногоразвитияроссийскихрегионов // Федерализм. 2013. № 1 (69). С.121-130.
8. Зедина Ю. Механизмы государственно-частного партнерства в решении проблем занятости в субъектах Российской Федерации / Ю. Зедина // Федерализм. 2013. № 4 (72). С. 17-32.
9. Климов П.Е. Новый взгляд на сущность государственно-частного партнерства // Управление экономическими системами. Электронный научный журнал. 2011. № 10. uecs.ru/uecs-34-342011/item/686-2011-10-14-08-13-07.
10. Караваева И.В. Подоходный налог как инструмент социальных преобразований в российском обществе / И.В. Караваева // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 6. С. 52-69.
11. Коровин Е. Кредитный риск проектов частно-государственного партнерства и механизмы поддержки / Е. Коровин // Выступление на круглом столе «Федеральные инструменты поддержки инвесторов». Регионалистика. 2006. regionalistica.ru/project/iavestproject/ fed_instr.
12. Михеев ОЛ. Частно-государственное партнерство в условиях смешанной экономики: теория и практика становления и функционирования. М.: Анкил, 2011.
13. Мочальников В.Н., Анохина М.Е. Теория и практика государственно-частного партнерства: Учебное пособие / В.Н. Мочальников, М.Е. Анохина. М.: Эконеомика, 2013.
14. Национальная экономика: Учеб. / Под ред. П.В. Савченко. М.: ИНФРА-М, 2011.
15. Социально ориентированная экономика: проблемы и возможности: Очерки / Под общ. ред. И.В. Караваевой. М.-СПб.: Нестор-История, 2013.
16. «Экономика для человека» - новая экономическая стратегия России // Мир перемен. 2013. № 1. С. 9-16.
17. Экономическая теория. Учебник для вузов. y-ra.com/book_ ekonomicheskaya-teoriya_692/23_glava-8.-rynochnaya-ekonomika-i-ee-evolyuciya.
18. Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships // A Deloitte Research Study. 2006. P. 5.
19. Козлова С.В. Институциональная среда развития государственно-частного партнерства в России // Экономические науки. 2009. № 9 (58). С. 27-30.
