CC BY
42
УДК 342.9:343.57
БОЛОТИН И.В. Институт административной
преюдиции в механизме реализации Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации
Обосновываются предложения по использованию института административной преюдиции, обозначенного государством в качестве меры совершенствования нормативно-правового регулирования антинаркотической деятельности.
Ключевые слова: административная преюдиция; административная и уголовная политика; административная ответственность; неоднократность; уголовное наказание; наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры; наркопритон, противодействие Интернет-наркоугрозе.
Институт административной преюдиции в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и распространению наркомании присутствовал в советском законодательство непродолжительный период с 1987 по 1991 г, а в целом был упразднен в 1996 г. с принятием нового УК РФ.
С принятием Указов Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1987 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР»1 и Президиума Верховного РСФСР от 29 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты РСФСР»2 был установлен принцип экономии административной и уголовной репрессии, нашедший свое воплощение в применении институтов добровольной сдачи наркотических средств и альтернативной замене наказания мерами медицинского характера. Его отличительными особенностями от предшествующих антинаркотических актов являлись также введение институтов административной преюдиции и установление квалифицирующих признаков отграничения административных правонарушений от уголовных преступлений, совершаемых в рассматриваемой сфере (небольшие размеры наркотических средств, определенные сорта наркотикосодержащих культур).
Институт административной преюдиции распространялся на ст. 44 КоАП РСФСР и ст. 2243 УК РСФСР, а также ст. 992 КоАП РСФСР и ст. 2251 УК РСФСР. Повторность административных проступков по ст. 44 или 992 КоАП РСФСР в течение года означала для правонарушителя привлечение к уголовной ответственности по ст. 2243 или ст. 2251 УК РСФСР. Однако следует отметить, что из многих тысяч лиц, потребляющих наркотические средства, под уголовные санкции подпадали в лучшем случае две-три сотни человек. То есть административная преюдиция играла, по большому счету, роль правовой меры профилактического характера3.
Представляет интерес точка зрения М.И. Еропкина, Л.Л. Попова, А.П. Шергина о том, что «повышению эффективности рассматриваемых взысканий способствует надлежащая организация информационно-аналитической работы, обязательным элементом которой является учет совершенных правонарушений и лиц, подвергнутых административным штрафам. Однако такой учет в настоящее время организован только в отношении отдельных видов нарушений. Поэтому рецидив административного проступка установить весьма затруднительно. Между тем необходимость в учете лиц, совершивших эти правонарушения, очевидна. Особенно важен данный учет в отношении лиц, подвергнутых административно-
му взысканию за правонарушения, повторное совершение которых влечет уголовную ответственность. Персонифицированный учет таких лиц обеспечит неотвратимость привлечения к ответственности по составам преступлений с административной пре-юдицией, число которых в УК союзных республик значительно возросло. Кроме того, подобный учет необходим для проведения профилактической работы с лицами, совершившими административные проступки»4.
При этом проблема точной и полной регистрации административных правонарушений с данной позиции актуальна и в наше время5.
Однако практика применения статей УК РСФСР с административной юрисдикцией показала как низкую эффективность ее реализации, так и нецелесообразность сохранения этого института в уголовном законодательстве6.
В настоящее время проблема возвращения в уголовное законодательство административной преюдиции является одной из наиболее дискуссионных. Рассмотрение различных типов ответственности, включенных в процесс уголовно-правового регулирования общественных отношений, представляет как теоретический, так и практический интерес, поскольку ставит на повестку дня вопрос в контексте экономии уголовной репрессии.
Тезис о более широком применении административной преюдиции был обозначен Президентом России Д.А. Медведевым в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 г: «Наше уголовное законодательство (как и практика его применения) должно стать более современным. В уголовном законе следует шире использовать... так называемую административную преюдицию, то есть привлекать к уголовной ответственности только в случае неоднократного совершения административного правонарушения».7
Представляется, что установление вместо уголовной административной ответственности и введение административной преюдиции коснется главным образом деяний, которые сейчас относятся к преступлениям небольшой тяжести, и некоторых преступлений средней тяжести, максимальное наказание за которые установлено сейчас в 3-4 года лишения свободы. Упомянутые выше меры позволят значительно сократить количество граждан, от-
бывающих наказание в виде лишения свободы за действия, не представляющие повышенной опасности для общества8.
Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г. в качестве одной из мер совершенствования нормативно-правового регулирования антинаркотической деятельности предусматривает «совершенствование уголовно-правового законодательства Российской Федерации в части, касающейся гармонизации диспозицион-ных конструкций с мерами уголовного наказания в зависимости от тяжести совершенных преступлений, более широкого использования административной преюдиции, обеспечения гибкости системы наказания, предусматривающей дифференциацию ответственности»9.
Однако общий анализ юридических категорий и конструкций уже позволяет поставить вопрос о правомерности и целесообразности существования института административной ответственности в уголовном праве.
Смысл такой юридической конструкции заключается в том, что деяние становится преступлением, если оно совершено в течение определенного времени(одного года) после наложения административного наказания за такое же нарушение.
В данном случае каналом включения административной ответственности в механизм уголовно-правового регулирования должно явиться существование в уголовном законе административной преюдиции, бланкетных норм, а также введение в некоторые диспозиции оценочных признаков при разграничении преступлений и административных проступков10.
При этом также стоит вопрос об обоснованности включения таких уголовно-правовых норм в институт административной ответственности. Так, Д. Н. Бахрах, раскрывая понятие административной ответственности, отмечает, что ее основанием является одноименное правонарушение и она урегулирована нормами административного права11. С другой стороны, не признаются административными правонарушениями деяния, хотя и имеющие невысокую степень вредоносности, но криминальные по своей сути.
Повторное же административное правонарушение не может образовывать новое качество, т.е. менять характер и степень общественной опасности.
№ 3 2011 г.
Как давно уже отметила Н.Ф. Кузнецова, количество непреступных правонарушений не может перерасти в преступное качество, как сто кошек не могут приобрести качество тигра12.
Кроме того, справедливо мнение А.Н. Тарбагаева, что «в ряде случаев при описании диспозиции уголовно-правовой нормы законодатель использует оценочные признаки, размывая, таким образом, четкую границу между административными правонарушениями и преступлениями и отдавая решение вопроса на откуп правоприменительным органам. ...В некоторых случаях, когда имеет место явное злоупотребление оценочными признаками, необходимо законодательное разграничение преступлений и административных правонарушений»13.
Главная задача состоит в уточнении законодательно установленных признаков, чтобы на практике уголовная ответственность в ряде случаев не наступала за административные проступки и, наоборот, административная ответственность не применялась за уголовно наказуемые деяния.
Вместе с тем анализ проекта Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»14, внесенного 7 июня 2011 г. Президентом РФ на рассмотрение в Государственную Думу РФ, показывает, что:
- в нем отсутствуют законодательные преюдициальные конструкции составов преступлений, предусматривающие ответственность за неправомерные действия в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
- вводятся новые критерии разграничения тяжести наркопреступлений;
- нет указаний оценочных признаков разграничения уголовных и административных наркоделиктов.
В законопроекте предлагается механизм ограничения действия предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации карательных инструментов, которые не могут быть применены к лицам, совершившим преступления небольшой тяжести.
Целям дальнейшей гуманизации уголовного законодательства Российской Федерации будет отвечать механизм предоставления отсрочки исполнения наказания лицам, впервые совершившим преступления не-
большой и средней тяжести в сфере незаконного оборота наркотиков и страдающим наркоманией. В связи с этим предлагается дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации статьёй 82, согласно которой указанным лицам, изъявившим желание добровольно пройти лечение от наркомании, суд может отсрочить отбывание наказания в виде лишения свободы до окончания курса лечения, но не более чем на восемь лет. В зависимости от результатов лечения по усмотрению суда лицо может быть освобождено от отбывания наказания или оставшейся части наказания. В случае уклонения осуждённого от лечения суд по представлению контролирующего органа может отменить отсрочку отбывания наказания15.
Важность интеграции уголовной и административной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ обусловлена социальной значимостью ее предмета - наркоделиктностью, под которой понимается совокупность совершаемых противоправных деяний в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, за которые действующим законодательством установлена уголовная или административная ответственность.
Наибольшую полемику вызывают те составы административных правонарушений, между которыми и преступлениями «существует взаимосвязь и взаимодействие»16 в силу того, что, во-первых, значительная группа общественных отношений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ берется под охрану как уголовным, так и административным законодательством. Определив их общий объект посягательства - здоровье населения, законодатель сам проводит их разграничение, установив для наступления уголовной ответственности критерии крупного и особо крупного размера, традиционно оставив без внимания необходимость уточнения редакции соответствующих статей КоАП РФ.
В проекте указанного федерального закона вводится дополнительный критерий разграничения тяжести наркопреступлений - значительный размер наркотических средств и психотропных веществ, а также значительный размер для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психо-
тропные вещества, для целей статей 228, 228.1 и 229, 229.1 УК РФ, утверждаемых Правительством Российской Федерации.
По действующему порядку определение количества крупных и особо крупных размеров наркотических средств и психотропных веществ выражается абсолютными показателями в точно фиксированных пределах для каждого из видов наркотических средств или психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации, с учетом их ад-диктивного потенциала. Причем система оценки размеров наркотических средств, психотропных веществ, сильнодействующих и ядовитых веществ, разработанная Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве РФ17, включает в себя их оценку с химической, фармакологической, правовой и других позиций, т.е. направлена на определение возможного масштаба всего комплекса социальной опасности незаконного оборота, что фактически определяет признак общественной опасности, ссылаясь на А.Е.Лунева, основного критерия отграничения преступления от административного правонарушения18.
Поэтому введение критерия значительного размера наркотических средств и психотропных веществ и для наркосодержащих растений, по нашему мнению, с одной стороны, является законодательным пассажем в сторону уменьшения тяжести наказаний, а с другой стороны, должно относить нелегитивные деяния, совершенные в «незначительных размерах», к разряду административных правонарушений.
Необходимо также иметь в виду, что до настоящего времени для ряда наиболее опасных наркотических средств, запрещенных к применению на людях (например, героина, преобладающего среди систематических потребителей в Российской Федерации), понятие «небольшого размера», как и предполагаемого «незначительного», отсутствует и любые манипуляции с ними подлежат уголовной ответственности.
Здесь необходимо отметить, что при обнаружении у потребителей таких средств в целях личного пользования и отсутствии при этом отягчающих обстоятельств как раз целесообразно введение административной преюдиции, не связанной с лишением свободы и возможностью альтернативы наказания мерами медицинского характера. На это обращают внимание веду-
щие юристы-практики, определенная часть сотрудников правоохранительных органов и правозащитники.
Например, хранение наркотиков (ч. 1 ст. 228 УК РФ). По этой статье сажают все чаще, она стала едва ли не самой модной, об этом говорят и депутаты, и правозащитники. «Сейчас по ней топчут зоны тысячи молодых людей, насмотревшихся MTV и решивших попробовать какую-нибудь "дурь"», - говорит правозащитник Андрей Бабушкин19.
Следует отметить, что опрос сотрудников Госнаркоконтроля и органов внутренних дел показал, что многие из них поддерживают мнение об использовании возможности института административной преюдиции в отношении совершения административно наказуемых проступков, за исключением ст. 6.9 КоАП РФ «Потребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача». Причем в отношении назначения наказания, не связанного с лишением свободы, мнения диаметрально разделяются. Но в отношении административно наказуемого деяния, предусмотренного ст. 10.5.1 КоАП РФ, за незаконное культивирование растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, недавно введенного в административное законодательство Федеральным законом от 19.05.2010 № 87-ФЗ20, предпочтение отдано лишению свободы. Кроме того, высказано предложение об использовании данного института в области противодействия Интернет-наркоугрозе21.
В настоящее время административно-преюдициальный институт широко используется в качестве фиксации доказательств при применении мер административно-процессуального обеспечения, сборе доказательств по уголовным делам по организации или содержанию наркопритонов, а также в качестве мер обеспечения правовых запретов в области оборота оружия для лиц, совершивших административные правонарушения, связанные с наркотиками, либо занятии ими определенным видом деятельности, профилактике наркоделиктно-сти и мониторинге наркоситуации.
Его значение в качестве оценки эффективности антинаркотической политики несомненно. Так, еще М.И. Еропкиными и Л.Л. Поповым в работе «Административно-пра-
№ 3 2011 г.
вовая охрана общественного порядка (Л.; Ле-низдат, 1973)» отмечено, что достигнутые результаты действия административной санкции необходимо материализовать, овеществить путем введения в формулу соответствующих показателей эффективности, по которым можно судить о достижении целей применяемой санкции. Именно посредством таких показателей устанавливается коэффициент эффективности рассматриваемых правовых категорий, действительная социальная эффективность санкции.
Так, в качестве показателей эффективности частной превенции административных взысканий следует назвать показатели, характеризующие:
1) рецидив административного проступка после применения административной санкции;
2) совершение преступления лицом после применения данной санкции22.
Единый предмет (наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры и аналоги), сходные формы административных правонарушений и преступлений, совпадение причин и условий, способствующих их совершению, наличие смежных составов в уголовном и административно-де-ликтном законодательстве обусловливают применение государственного принуждения прежде всего в отношении некриминальных форм противоправного поведения.
Сущность административного права как преюдиционного должна заключается в том, чтобы предотвратить развитие указанных проблем23.
По мнению разработчиков Концепции административной политики Российской Федерации24, «этим достигается экономия уголовной репрессии, поскольку юрисдикционный механизм срабатывает на более ранней стадии противоправного поведения, когда оно не достигло планки преступного деяния».
При этом значение административной юрисдикции в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ заключается не только в обеспечении стабильности установленного правового режима, но и способствует предупреждению наркопреступлений и отвечает социальному назначению административной преюдиции при применении мер уголовного воздействия.
1 Ведомости ВС СССР 1987. № 25. Ст. 354.
2 Ведомости ВС РСФСР. 1987. № 27. Ст. 961.
3 См., например: Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Часть I / Под ред. А.Н. Сергеева. М.: Изд-во «Щит-М», 2001. С. 85.
4 Еропкин М.И. Избранные научные труды / М.И. Еропкин ; Под общ. научн. ред. А.П. Шер-гина, В. Г. Татарина. М.: Экмо, 2010. С. 212-213.
5 Хавронюк Н.И. Административная преюди-ция и институт рецидива с точки зрения уголовного права европейских стран//ИНр://\ммл/. 7акоп.кг/190761-а^т18^аШпа]а-рге]и<^срч.Мт1
6 Тарбагаев А.Н. Административная ответственность в уголовном праве // Правоведение. 1992. № 2. С. 62-68.
7 Российская газета. 2009. № 214. 13 ноября.
8 http://www.rg.ru/gazeta/rg/2009/06/09.html
9 СЗ РФ. 2010. № 24. Ст. 3015.
10 См. Тарбагаев А.Н. Указ. труд.
11 Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР Свердловск, 1989. С. 23-24.
12 Кузнецова Н.Ф. Цели и механизм реформы Уголовного кодекса // Советское государство и право. 1992. № 6. С. 83.
13 См.: Тарбагаев А.Н. Указ. труд.
14 Опубликован на сайте Российская газета 8 июня 2011 г. // http://www.rg.ru/2011/06/08/ proekt-dok.html
15 См. Пояснительную записку к проекту федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 7 июня 2011 г.
16 Марцев А.И. Преступление и административное правонарушение // Актуальные проблемы теории борьбы с преступностью и правоприменительной практики: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 6. Красноярск: Сибирский ЮИ МВД России, 2003 . С. 27.
17 См., напр.: Примечание к Сводной таблице ПККН, а также методику формирования и определения размеров наркотических средств и психотропных веществ // Новые лекарственные препараты. Выпуск 1997.
18 Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 35.
19 http://www.civitas.ru/press.php?code= 3468&уеаг=2009&топШ=6
20 СЗ РФ. 2010. № 21. Ст. 2525.
21 Данное исследование проводилось автором в рамках подготовки диссертационного исследования на тему «Административно-правовые средства обеспечения наркологической безопасности общества».
22 Еропкин М.И. Избранные научные труды / М.И. Еропкин; под общ. научн. ред. А. П. Шер-гина, В. Г. Татарина. М.: Экмо, 2010. С.232.
23 Жуйков А.В. Административно-правовые средства борьбы с наркоманией и их применение органами внутренних дел. Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД РФ, 2002. С. 121.
24 Авторский коллектив ВНИИ МВД России.
