CC BY
40
УДК 316.42 Б Б К 6 0.0
ИНСТИТУАЛИЗАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО НАРОДОВЛАСТИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОМ РЕГИОНАЛЬНОМ РАЗВИТИИ
Анализируются роль и перспективы постсоветской системы общественной самоорганизации и местного самоуправления, сложности переходных процессов и развития гражданского общества, что предусматривает разгосударствление общественных институтов, для эффективного развития регионов и территорий.
Ключевые слова: институализация, гражданское общество, глобализация, регионализация, местное самоуправление, власть, демократия, общественная самоорганизация.
Analyzes the role and prospects of the post-Soviet system of public self-organization and local selfgovernment, the complexity of the transition processes and the development of civil society, providing for the privatization of public institutions, for the effective development of regions and territories.
Key words, institutionalization, civil society, globalization, regionalization, local government, power, democracy, public self-organization.
Социально-экономические модели, претендующие на всеобщий характер, которые предлагает неолиберализм или централизированный бюрократический «социализм», не могут нормально функционировать и не в состоянии обеспечить стабильное общественное развитие. Социальноэкономическое разнообразие, подобное тому, которое существует в природе, должно восприниматься как нормальное явление, которое следует всемерно
INSTITUTIONALIZATION OF PUBLIC DEMOCRACY AND PROSPECTS ОГ SELFGOVERNMENT IN THE POST-SOVIET REGIONAL DEVELOPMENT
CCC 24 CCC The State Counsellor ' 2013
поддерживать. Существуют общие закономерности социального и экономического развития, они были сформулированы, главным образом, в борьбе против неолиберального гегемонизма и централизованного социализма и критическом анализе причин неолиберального социальноэкономического краха. Однако, как эти закономерности воплощаются и формулируются в каждом конкретном случае, зависит от ценностей, жизненных темпов и стратегического выбора того или иного общества.
Чрезвычайно важным является понимание сложности и противоречивости процесса построения гражданского общества на глобальном и национальном уровнях. Общество может действительно стать гражданским, если оно приобретет самостоятельность, будет иметь свое собственное основание и будет проникнуто духом свободы [1,59]. В современных постсоветских странах, в частности, России и Украине болезненно, но все же происходит процесс формирования признаков структур гражданского обществ, идет поиск форм влияния граждан на органы самоуправления, механизмов ответственности государственных управленческих органов и лиц. Важно понимать сущность процесса построения гражданского общества. Общество может стать действительно гражданским, если вступит самостоятельности, иметь собственную основу и проникнется духом свободы и одновременно - ответственности. В этом контексте можно выделить следующие главные позиции: во-первых -невозможность и даже опасность формирования гражданского общества «сверху» по желанию или по плану представителей власти, во-вторых - перед властью стоит задача формировать государство как максимально благоприятный институт для развития гражданского общества. Без партнерских отношений между государством и обществом не может сформироваться ни мощное государство, ни успешное, богатое стабильное общество, здесь нужен диалог равных. Но это партнерство предполагает жесткое «оппонирование власти» и контроль за ней со стороны населения, гражданских институтов [7,119].
В формировании институтов гражданского общества является необходимым основательное исследование путей по содействию повышению эффективности и функциональности систем местного самоуправления, развития многоуровневых территориальных общин и структур самоорганизации населения, разработка возможных вариантов формирования прозрачности и публичности в деятельности местных органов государственной власти.
Современное транзитивное, постсоветское общество, хотя это относится и ко многим другим социумам, более похожее на общество в изображении Г. Зиммеля: социальные институты - нации, хозяйства, не являются столь важными, насколько важны первичные социальные связи, сети и матрицы
экономического субъекта. И выражается это в совершенно явных формах бегства от институтов. Это процесс глобальный и в пределах западного мира он не связан с качеством самих институтов, он связан с изменениями, происходящими в сугубо человеческой, личностной сфере общественной деятельности [9,28]. Важнейшее измерение в этих глобальных изменениях -социально-антропологическое. Наиболее общая их характеристика -индивидуализация. Причем наряду с индивидуализацией, отделением индивида от социальных групп, происходит обеднение самих этих социальных групп, формирование их не по принципу заданности социальным статусом, происхождению, а по принципу добровольности, ассоциативности.
Сейчас все мы наблюдаем (и ощущаем) особенность и противоречивость развития гражданского, общественного и местного самоуправления, муниципальных структур в постсоветских странах. Существуют сложности переходных процессов, которые, с одной стороны, -предопределяют укрепление регулирующей роли государства, а с другой -развитие гражданского общества предусматривает разгосударствление общественных институтов, уменьшение государственного влияния на них. Достаточно много необходимо осуществить в этом контексте в сфере местного народовластия и самоуправления.
В Украине процесс формирования гражданского общества только начинается. Местное самоуправление - ключевое звено гражданского общества, без которого Украина никогда не сможет стать по-настоящему демократическим государством. Сейчас система местного самоуправления в России и Украине реально все еще находится в стадии формирования. Система государственного управления в Советском Союзе не оставила места для самоорганизации и самодеятельности граждан на административнотерриториальном уровне. Независимой Украине досталась в наследство и советская модель местных советов. Напомню, что при полном всевластии партийных органов (горкомов, райкомов, обкомов КПСС) советы были декорацией несуществующего «народовластия». Сейчас всевластие парткомов перешло к исполкомам, государственным администрациям и
этих связей. Происходит колоссальная фрагментация социально-
подчиненных им структур. Сейчас реальная власть, как на уровне областей, так и на уровне районов принадлежит местным государственным администрациям - органам исполнительной власти на местном уровне. Фактический контроль за местными государственными администрациями
государственные администрации (в частности, в лице своих финансовых отделов) составляют бюджеты областей и районов, а также бюджеты тех населенных пунктов, находящихся на территории соответствующих областей и районов.
Местным советам и их депутатам фактически отведена формальная эпизодическая функция рассмотрения предоставленных исполкомом или госадминистрацией вопросов в комиссиях и ускоренным обсуждением и голосованием десятков-сотен решений на сессиях советов. Реальный их анализ фактически невозможен в ситуации, когда на сессию совета выносятся десятки и сотни вопросов. Учитывая это можно сделать вывод: необходимо увеличить долю не эпизодических, а постоянных форм деятельности местных советов и депутатов.
Исполкомы местных советов формально созданы для обеспечения качественной реализации решений совета и контроля за их исполнением органами городской исполнительной власти, работы постоянных, временных и контрольных комиссий и депутатов местного совета. Это (формально) -рабочий орган (исполнительный аппарат) совета. Однако, обеспечивают ли эти требования и функции исполкомы по депутатскому корпусу? Нет. В нынешней ситуации депутат фактически рассматривается работниками исполнительных органов советов как нежелательный и надоедливый проситель, от которого можно отмахнуться, сосредоточив всю свою энергию на выполнении повелений и интересов лишь одного человека - местного мэра, председателя (и может, нескольких «избранников», приближенных к нему), который фактически единолично формирует всю управленческую вертикаль. Одновременно, у избирателей создается иллюзия, что именно депутаты обладают возможностью осуществлять и контролировать процесс местного управления.
Итак, несмотря на то, что местному самоуправлению посвящен специальный раздел Конституции, а также Законы о местном самоуправлении, органы местного самоуправления не имеют реальных рычагов влияния на управленческую ситуацию. Нужно расширить полномочия органов местного самоуправления (прежде всего городских,
осуществляется администрацией президента. Именно местные
яЖч
районных, областных, поселковых и сельских советов), особенно в исполнительно-управленческой и финансовой и имущественной сферах.
Бюджеты населенных пунктов (городов, поселков и сел), а также регионов (областей и районов), в части полномочий органов местного самоуправления, должны составляться не местными органами исполнительной власти, а реально (и не в виде формального утверждения проектов исполкома) непосредственно органами местного самоуправления (советами), т.е. представительными органами населенных пунктов и регионов. Расширение налоговой базы органов местного самоуправления и введение эффективной системы местных налогов и сборов оказали бы настоящую финансовую независимость населенным пунктам и регионам. Существует потребность в реальном внедрении института коммунальной (муниципальной) собственности.
Местное самоуправление в Украине как объект конституционноправового регулирования, выступает в качестве:
во-первых, соответствующей основы конституционного строя Украины;
во-вторых, специфической формы народовластия;
в-третьих, права территориальной общины - громады - (жителей «природной» административной единицы), территориальной единицы на самостоятельные решения вопросов местного значения.
При этом Конституция Украины четко разграничивает местное самоуправление и государственную власть (ст.5,19,38,40), что дает возможность характеризовать местное самоуправление как автономную относительно государства публичную власть территориальной громады. Конституция и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» предусматривают, что право территориальной громады на местное самоуправление осуществляется обществом как непосредственно с использованием различных форм прямой демократии (местный референдум, местные выборы, общее собрание и т.п.), так и через деятельность выборных и других органов местного самоуправления.
Определяя субъект местного самоуправления, Конституция Украины исходит из концептуальных положений громадовской теории (от укр. «громада» - «община») местного самоуправления, согласно которой
различаются «естественные» и «искусственные», то есть, образованные актами государственной власти, административно-территориальные единицы. Право на местное самоуправление признается лишь за
территориальными общинами административно-территориальных единиц,
административно-территориальным единицам принадлежат поселения -села, поселки, города.
Территориальная община представляет собой совокупность жителей «природной» административно-территориальной единицы - определенного населенного пункта. Соответственно, право территориальной громады на местное самоуправление обеспечивается правом каждого ее члена участвовать в местном самоуправлении. Одновременно членами
территориальной общины могут быть как граждане Украины, так и лица без гражданства и иностранцы, в связи с чем возникает вопрос относительно объема и содержания правоспособности различных категорий членов территориальной громады. Конституции и законы разных государств мира по-разному подходят к решению данного вопроса. Так, в одних государствах (например, Дания, Бельгия) все члены территориальной общины, при условии проживания на ее территории в течение определенного времени, фактически наделяются одинаковой правоспособностью на участие в местном самоуправлении, включая возможность участвовать в местных выборах и местных референдумах. Такой подход напрямую связан с признанием различия разных статусов народной власти: государственной, как представителя общества в целом, его политической власти и местного самоуправления - публичной власти территориального общества. В других (например, Россия) - правоспособность членов территориальной общины дифференцируется по их гражданству: участие в осуществлении обеих форм публичной власти - государственной власти и местного самоуправления -берут только граждане данного государства.
Конституция Украины также устанавливает разный объем правоспособности членов территориальной громады, определяет различную степень участия их отдельных категорий в осуществлении местного самоуправления. Так, по Конституции (ст.38,40) право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, право участвовать в местных референдумах, право равного доступа к службе в органах местного самоуправления, право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления гарантируется гражданам Украины.
Согласно ст.3 Закона «О местном самоуправлении в Украине» свое право на участие в местном самоуправлении по принадлежности к
которые возникают естественным путем. К «естественным»
соответствующим территориальным общинам также реализуют только граждане Украины. При этом любые ограничения этого права в зависимости от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, срока проживания на соответствующей территории, по языкам или другим признакам запрещаются Конкретизация форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и определение правового механизма их реализации должны быть осуществлены согласно действующему законодательству и в актах органов местного самоуправления
Направления и формы реформы органов местного самоуправления для достижения эффективности, подконтрольности и подотчетности их общине города, района, области могли бы быть следующими.
Необходимо максимально углубить возможность местной общины влиять как на принятие решений органами самоуправления, так и максимального влияния и контроля за их выполнением, за самим процессом местного (муниципального) управления, - который сейчас осуществляется администрациями и исполкомами. Кроме того, представляется необходимым уменьшение количества (с одновременным повышением качества) работников исполнительных органов, обеспечение их подконтрольности представителям общины (депутатам). Лучшим средством выполнения этих задач было бы сочетание представительных (депутат) и управленческих (служащий исполнительного органа) функций на уровне избранных общиной человек. Например, каждый избранный депутат должен одновременно работать (или возглавлять) в соответствующем отделе (секторе, управлении, службе и т.п.) исполнительно-управленческой сферы, то есть быть еще и муниципальным служащим. Конечно, это должно предусматривать работу на постоянной основе.
Одновременно, за некачественное выполнение своих депутатско-управленческих функций должен быть предусмотрен четкий механизм отзыва данного лица избирателями. Также, в связи с этим, должна существовать обязательная регулярная процедура отчетности депутата-управленца перед обществом вообще и избирателями в частности, с выставлением соответствующих рейтингов оценки за качественное (или наоборот, некачественное) выполнение своих полномочий. Это также позволит уменьшить количество как исполкомовский работников, так и депутатского корпуса, ускорит процедуру принятия решений, которые в нынешней модели является многоступенчатыми - например, тот или иной
вопрос анализируется соответствующим отделом (органом) исполкома (администрации), затем передается профильной депутатской комиссии, далее - (в лучшем случае, если процесс не тормозится) выносится для обсуждения на сессии совета, где оно может быть возвращено, изменено и т.д., и т.п., начав свой путь с предварительного этапа. А еще надо учитывать, что на каждом из этих этапов могут вмешаться чьи-то заинтересованы интересы, потребности и т.д.. И это приводит, в конце концов, к медлительности в решении проблем, просьб и потребностей граждан, к непрозрачности и неконтролируемости в принятии решений.
Таким образом, депутатами местного уровня смогут быть только квалифицированные, профессионально подготовленные люди, а не демагоги-говоруны или любители дерибана общественного имущества. В частности, может и должно происходить объединение представительных и исполнительно-управленческих функций местных избранников. Например, именно избранные общиной депутаты должны формировать исполнительный орган (исполком, муниципалитет или администрацию - его название не суть важно), а не исключительно городской (или иной) глава -как ныне. Исполнительный орган совета (аппарат совета) должно быть рабочим органом (исполнительным аппаратом) совета, который действует на постоянной основе, осуществляет аналитическое, организационное, правовое, информационное, материально-техническое обеспечение деятельности совета, его органов, депутатов и проводит контроль за выполнением решений совета, обеспечивает осуществление советом взаимодействия и связей с территориальной общиной, органами самоорганизации населения. Исполнительный орган совета должен создаваться для обеспечения качественной реализации решений и контроля за их выполнением, работы постоянных, временных и контрольных комиссий и депутатов совета. Основными задачами исполнительноуправленческого органа совета должно являться осуществление аналитического, организационного, правового, технического обеспечения деятельности совета, постоянных и временных комиссий, депутатов, осуществление на постоянной основе контроля за исполнением ее решений.
Исполнительный орган совета может состоять из соответствующих постоянных профильных комитетов (или отделов, управлений) депутатов, которые действуют на постоянной основе, временных комиссий совета, количество и функции которых соответствуют количеству, функциям и потребностям совета. Руководители и члены комитетов должны работать на
постоянной основе (в штате или по совместительству). Работниками и консультантами соответствующих комитетов на постоянной и временной основе кроме депутатов совета могут быть квалифицированные специалисты соответствующего направления, с наличием профессионального опыта и образования. В случае необходимости, совет должен иметь возможность ликвидировать определенные подразделения исполнительных органов (комитеты, управления, отделы и другие подразделения). В результате -совет превратится в представительно-исполнительный орган местного общества с неограниченной возможностью последнего контролировать и корректировать его деятельность.
Также необходимо и возможно предотвратить конфликты между главой (мэром), то есть главой города, района, области, поселка с советом соответствующего уровня, что довольно часто же бывает в Украине.
Глава соответствующего уровня должен избираться прямым голосованием не только как сейчас (в Украине и России), - только в городах, поселках и селах, - но и на уровне регионов - районов и областей (в Украине), краев (в России). Глава должен быть координатором прежде всего текущей хозяйственной деятельности и одновременно своеобразным «общественным прокурором» по надзору за тем, насколько избранные депутаты в своей исполнительно-управленческой деятельности реализуют потребности общины, территории, региона.
Также, для его качественной деятельности по решению местных нужд, в городах, районах, поселках и селах (и, тем более - в областях) его необходимо лишить бремени проведения сессий соответствующих советов (т.е. необходимости быть в роли председательствующего на сессии, заседании). Функции председательствующего должен выполнять тот депутат-управленец, к компетенции которого относится тема сессии (заседания) совета. Например, собирается сессия-совещание по вопросам образования - пусть на ней председательствует депутат, возглавляющий отдел (управление) образования, по вопросам транспорта - транспортник и т.п. Соответственно, и сессии-заседания будут проводиться чаще, в пределах потребностей неотложной текущей деятельности, а не так как сейчас - в основном раз в месяц, в связи с чем на сессию вносятся десятки (а в основном, более сотни) вопросов в большинстве несвязанных между собой. О каком качестве их рассмотрения и решения можно в нынешней ситуации говорить?
Если обобщить комплексную стратегию реформ местного
народовластия и системы самоуправления, становится понятным, что в современных российских и украинских реалиях, к сожалению, быстрого воплощения и расширения возможностей людей качественно управлять своим настоящим и будущим в обществе ожидать не стоит. С чего хотя бы можно было начать, учитывая склонность постсоветской власти к определенному небыстрому «непоспешательству» в процессах модернизации? Срасширения и усиления роли прямых форм народовластия и самоуправления. Важной формой участия граждан в местном самоуправлении могут выступить органы самоорганизации населения, под которыми целесообразно понимать выборные органы, создаваемые местной территориальной общиной (общиной микрорайона, улицы, квартала и т.д.) в определенном законом и уставом местной общины порядка для решения вопросов, отнесенных к ведению городского самоуправления, и наделены местным советом частью собственной компетенции, финансов, имущества. В частности, возможно определить четкий статус, управленческие, правовые и организационные формы такого важного элемента системы местного самоуправления, как органы самоорганизации населения. Под органом самоорганизации населения нужно понимать избирательный орган, который создает местная территориальная община (микрорайона, квартала, улицы и т.д.) для решения вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления, имеющие значение для соответствующей внутригородской или внутрипоселковой территории, и который местный совет наделил частью собственной компетенции, финансов, имущества.
В действующем законодательстве, нормативных актах органов местного самоуправления порядок реализации права граждан и участие в местном самоуправлении, к сожалению, как правило, детально не регламентируются (за исключением местных выборов). Такая ситуация существенно затрудняет внедрение новых форм в практику территориальных общин и не способствует дальнейшему развитию местной демократии, привлечению граждан к участию в решении вопросов местного значения. Например, в Украине, Закон «О местном самоуправлении» фактически ограничивается лишь установлением перечня некоторых форм, относя к ним местный референдум (ст.7), общее собрание граждан (ст.8), местные инициативы (ст. 9) и общественные слушания (ст.13 ). Этот список, как мне представляется, является далеко не полным и не включает ряда форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, которые довольно широко практикуются в развитых зарубежных странах и отдельными городскими
общинами в Украине.
Правовая регламентация таких вопросов, может быть осуществлена на двух уровнях - законодательном (в рамках законов «О местном самоуправлении», «О референдумах» и других) и локальном - в уставах территориальных общин. Является возможным расширить перечень элементов системы местного самоуправления, внеся в нее: общественные формирования, местные ячейки политических партий, общественные организации, предприятия, учреждения и организации, которые находятся в коммунальной собственности. В частности, предметом устава территориальной общины могут быть вопросы организации местных инициатив, общественных слушаний, общих собраний граждан, индивидуальных и коллективных обращений в органы и к должностным лицам органов местного самоуправления, общественных работ, самообложения, участия в работе органов местного самоуправления и образование ими органов, общественного обсуждения проектов актов органов местного самоуправления.
К ним, например, можно отнести:
- Индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления (петиции);
- Общественные работы по благоустройству территории населенного пункта, оказанию услуг социально незащищенным жителям города;
- Самообложения;
- Участие в работе органов местного самоуправления и органов, которые ими образуются, в частности:
* членство в комиссиях, которые образуются на общественных и делегированных началах при органах и должностных лицах местного самоуправления,
* участие в работе профессиональных организаций, которые создаются при исполнительных органах соответствующих местных советов и объединяют специалистов, работающих в системе местного самоуправления или деятельность которых связана с предоставлением общественных услуг членам территориальной общины с целью их привлечения к разработке и реализации проектов, предусматривающие повышение качества предоставления таких услуг;
* участие в работе общественных советов, образующихся при местном совете с целью изучения потребностей отдельных категорий жителей местности, существующей практики предоставления им социальных услуг в
системе местного самоуправления, привлечения их к осуществлению задач и функций местного самоуправления (например, по решению местного совета при ней могут быть образованы советы пенсионеров, инвалидов,
ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, военнослужащих, не обеспеченных жильем и т.д.);
местного совета по вопросам, имеющим существенное значение для территориальной общины, определяющих основные направления социально-экономического и культурного развития соответствующей территории;
- Общественное обсуждение проектов актов органов местного самоуправления, участие в массовых акциях, целью проведения которых является привлечение внимания органов и должностных лиц местного самоуправления к актуальным проблемам общетерриториального, общерегионального значения или проблем социального обеспечения членов территориальной общины, охраны окружающей среды, поддержание общественной безопасности и т.п., которые требуют немедленного решения;
- Оказание материальной и финансовой помощи местному самоуправлению в форме добровольных пожертвований, взносов в фонды, образуемых органами местного самоуправления, взносов в благотворительные фонды, образованные в целях оказания помощи социально незащищенным членам территориальной общины или с целью содействия культурному и духовному развитию, поддержанию в надлежащем состоянии памятников истории, культуры и архитектуры, природных памятников.
Важной формой участия граждан в местном самоуправлении могут выступить органы самоорганизации населения, под которыми целесообразно понимать выборные органы, которые с разрешения местного совета (муниципалитета) создаются внутригородской территориальной общиной (территориальной общиной улицы, микрорайона, квартала и т.д.) в определенном законом и уставом местной общиной порядке для решения вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, и наделены местным советом частью собственной компетенции, финансов, имущества. В городах с районным делением принятия решения о создании органов самоорганизации населения может быть (по решению городского совета) отнесено к районным в городе советам.
иностранцев, беженцев, воинов-интернационалистов, участников
Участие в проведении общественных экспертиз проектов решений
Если остановиться на вопросе функционирования органов самоорганизации граждан в Украине, то кроме Закона Украины «Об органах самоорганизации населения», в Конституции есть две статьи, 140 и 142, где записано, что такое органы самоорганизации, как они создаются, указано, что они могут наделяться частью полномочий и финансов от местного совета. Однако, чтобы создать органы самоорганизации, нужны компетентные кадры. Если власть будет создавать их не по инициативе людей, они не приживутся. Каким образом возможно подойти к решению вопроса? В Украине существует опыт проведения конференций представителей жителей
- по одному человеку от каждого дома микрорайона, улицы и тому подобное. На них утверждают положение об органе самоорганизации. Также выбирают Правление в составе тех депутатов местного совета, от этой территории, плюс жители микрорайона. Среди них, в частности, - создание объединений совладельцев, в компетенцию которых, в частности, входит оперативное управление работой с ЖЭКами. Следует отметить, что органы общественного самоуправления в микрорайонах работают очень эффективно. Дополнительные финансовые источники существования этой структуры можно было бы получать, обращаясь в местный совет для официального соблюдения ряда необходимых полномочий. Не согласен с мнением: если председатель органа самоорганизации получает средства в исполкоме, то это уже есть форма воздействия исполкома на эту структуру. Все вопросы решают непосредственно жители соответствующих микрорайонов, улиц, кварталов. Бывает много спорных вопросов. Однако эти структуры оказывают очень существенную помощь даже исполнительной власти. Снимается напряжение между населением и представителями властных структур. Все вопросы решаются на местах. Если какой-то вопрос не могут решить, тогда уже обращаются к местному муниципальному главе, к его заместителям, начальникам разных уровней.
Существует модель самоорганизации, которая состоит из двух компонентов:
- Избранные непосредственно во время местных выборов депутаты. Эта часть депутатской группы составляет ядро представительного органа самоорганизации населения в пределах депутатского округа;
- Активисты и общественные организации в пределах этой территории.
Таким образом, складывается настоящий представительский орган.
Вместе с тем, понятно, и мы это осознаем, надо, чтобы был хотя бы маленький исполнительный штаб: исполнительный секретарь, сотрудник,
который сидел бы в общественной приемной. Люди могли бы обращаться туда, высказывать свои инициативы. Новым в этой форме является то, что происходит «привязка» не только в соответствии с традиционными местных образований: дом, улица, квартал и т.д., а еще и к такой причудливой, но вместе с тем достаточно действенной структуре, как депутатский округ. Это важный шаг на пути развития системы органов самоорганизации населения.
Такой подход к определению органа самоорганизации населения дает возможность отделить подобные органы, с одной стороны, от органов местного самоуправления (органы самоорганизации населения не являются органами всей местной общины - это органы жителей города, села, поселка, которые считаются неотъемлемой частью городской общины, то есть жителей микрорайона, улицы, населенного пункта, находящегося в пределах административных границ города и т.п.; они не имеют собственной компетенции; их деятельность имеет разрешительный характер; работники этих органов не имеют статуса муниципального служащего), с другой -отличаются от органов общественных организаций, других общественных формирований (наличие властных полномочий - соответствующий совет может наделять частью собственной компетенции, финансов, собственности только органы самоорганизации населения).
Внедрение в практику местного самоуправления органов самоорганизации населения будет способствовать более широкому участию граждан в решении вопросов местного значения, позволит освободить органы местного самоуправления, их должностных лиц от ответственности за решение мелких вопросов, которые не имеют общего для всей территориальной общины значение и которые целесообразно передать в ведение местной территориальной общины и ее органа самоорганизации населения, оставив при этом органам местного самоуправления полномочия по контролю за осуществлением этих полномочий.
Построить эффективную систему местного самоуправления возможно лишь путем активного привлечения общественности, преодоление отчуждения населения от органов власти и местного самоуправления. В целях совершенствования организации и функционирования системы местного самоуправления целесообразно, основываясь на общемировых наработки в этой сфере, осуществить следующие меры правового и организационного характера:
1.Четко определить в законодательстве статус внутригородских и внутрипоселковых, сельских и др. общин, общин районов в городах и
поселках, микрорайонов. Такие территориальные общины должны иметь возможность непосредственно или через свои органы самостоятельно решать отдельные вопросы, касающиеся развития соответствующей территории населенного пункта, обеспечивать культурно-бытовые и иные потребности своих членов, участвовать в решении вопросов, имеющих общегородское или внутрипоселковое значение.
2.Предусмотреть возможность формирования объединенной территориальной общины города или поселка; определить ее статус как единого субъекта местного самоуправления и закрепить принцип договорного распределения полномочий между объединенной территориальной общиной и ее составными частями.
3.Конкретизировать формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления и определить правовой механизм ее реализации - поскольку Закон «О местном самоуправлении» предоставляет лишь перечень этих форм.
4.Регламентировать не упомянутые Законом формы участия граждан в системе местного самоуправления, но которые апробированы зарубежным демократическим опытом: индивидуальные и коллективные обращения в органы и должностных лиц местного самоуправления (петиции), общественные работы, самообложения, общественное обсуждение проектов и актов органов местного самоуправления, участие в работе органов местного самоуправления.
Развитие различных форм прямой демократии. Правовая регламентация этих вопросов в системе местного самоуправления может быть осуществлена на двух уровнях - законодательном (в рамках Законов «О местном самоуправлении», «О референдумах» и других) и локальном (в уставах местных сообществ). Расширить перечень элементов системы местного самоуправления, включив в нее: общественные формирования, местные ячейки политических партий общественных организаций, предприятия, учреждения и организации, которые находятся в коммунальной собственности.
В частности, предметом устава местного сообщества могут быть: общественные слушания; местные инициативы, общие сборы граждан; индивидуальные и коллективные обращения: и прочее (см. выше п. 4).
Определить статус, правовые и организационные формы такого важного элемента системы местного самоуправления как органы самоорганизации населения. Под органом самоорганизации населения
целесообразно понимать выборный орган, с разрешения местного совета создается местной территориальной общиной (микрорайона, квартала, улицы и т.д.) для решения вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, которые имеют значение для соответствующей внутригородской или другой территории и наделен местным советом частью собственной компетенции, финансов, имущества.
Также целесообразно позаимствовать зарубежный опыт создания на всех уровнях местного самоуправления совещательных органов - так называемых социально-экономическихкомитетов. Например, во Франции в них избирают представителей предпринимателей (не менее 35% общего состава), различных общественных организаций (не менее 25%), частных лиц, деятельность которых способствует развитию этой территории (не более 5%). Эти органы служат представительству различных категорий населения; паритетному согласованию их интересов; консультируют и оказывают содействие социально-экономическому развитию территории.
Для достижения этих целей предлагается: провести
исследовательскую работу с целью определения существующих проблем в сфере функционирования местного самоуправления и развития территориальных общин (как общегосударственного так и местного типа). Для этого использовать разнообразные методы социологического исследования (опрос, анкетирование и т.д.), экспертные совещания, конференции, научно-практические семинары. Провести тренинги среди должностных лиц и представителей системы местного самоуправления, посвященные поиску оптимальных методов решения проблем реформирования системы местного самоуправления в правовой, коммунальной, самоорганизационной и управленческой сферах. Стоит также организовать правовые управленческие и административно-
организационные тренинги среди представителей системы местного самоуправления и самоорганизации населения в целях улучшения процесса принятия решений, повышения профессионально-интеллектуального уровня должностных лиц местного самоуправления. Необходимо разработать на каждом уровне местных территориальных общин систему публичного обсуждения планируемых решений органов местного самоуправления с учетом специфики территориальной общины.
Является необходимым разработать подходы к определению и выделению органа местной самоорганизации населения:
1) отличие от органов местного самоуправления. Органы
самоорганизации населения не являются органами городской или поселковой общины - это органы жителей города, поселка, которые считаются неотъемлемой частью городской или поселковой общины, т.е. жителей микрорайона, улицы, населенного пункта, находящегося в пределах административных границ города или поселка;
2) отличие его от органов общественных организаций, других общественных формирований;
3) наличие у него властных полномочий - соответственный совет может наделять частью собственной компетенции, финансов, имущества только органы самоорганизации населения;
Внедрение в практику местного самоуправления органов самоорганизации населения позволяет освободить органы местного самоуправления от решения мелких вопросов, которые не имеют общего значения для всей местной общины и которые целесообразно передать в ведение местной территориальной общины и ее органам самоорганизации населения, оставив при этом в органах местного самоуправления систему контроля за осуществлением этих полномочий
В целях повышения прозрачности и публичности обсуждаемых тем нужно организовать экспериментальные мини-плебисциты среди различных социальных слоев населения, трудовых коллективов, жителей кварталов, микрорайонов из самых неотложных проблем, которые определятся в ходе социологических и экспертных исследований.
В этой ситуации как минимум, местные советы для того, чтобы по-настоящему стать органами власти, реализовывать волю территориальных обществ, контролировать все процессы в местностях и реально нести ответственность за них должны:
Вернуть содержание местному самоуправлению, реально подчинив совместно муниципалитету (совету) и органам самоорганизации населения исполком и все местные органы исполнительной власти, контролировать все их решения и назначения.
Создать и обнародовать перечень общественно-необходимых функций и обязанностей КАЖДОГО чиновника местной власти и соответствующий ему перечень административных и уголовных наказаний за ненадлежащее выполнение каждого пункта (своего рода, как в Библии, «10 заповедей» местного чиновника).
Привлекать на конкурсной основе под общественным контролем для работы в органах местного самоуправления и исполнительной власти не
знакомых-родственников чиновников - «кумовьев, братьев, сватов», - а профессионалов, для которых интересы людей важнее личных амбиций.
Обеспечить регулярный публичный отчет и неотвратимую ответственность всех исполнительных органов, должностных лиц и учреждений перед общественностью и в средствах массовой информации. Обязательным должно быть публичная ежемесячная отчетность каждого чиновника перед общественностью - согласно списку его функциональных и общественно-необходимых обязанностей.
Необходимо внедрить, в качестве одного из главных условий работы работников местных властей, проведение разъяснительно-просветительской работы по профилю своей деятельности среди населения (а то ныне граждане часто вынуждены буквально выпрашивать и вымаливать у чиновников малейшую нужную информацию).
Для Украины и России, их граждан, наступило время действительно больших изменений и возможностей и такое сотрудничество - между властью и обществом - может стать весьма продуктивным, оно необходимо нашим государствам, в-третьих: наша современность, насыщенная
динамичными событиями, требует ответственных действий и удачных решений, а также - привлечения новых людей, инициатив, кадров и новых технологий. И потому для наших стран крайне необходима интеллектуальная мобилизация, нужны эффективные модели сотрудничества государственных и гражданских институтов. Процесс становления в Украине и России гражданского общества усложняется насущной необходимостью модернизации государственной системы и проведения комплексной правовой реформы. Именно такая модернизация, как убеждает мировой опыт, может стать способом преодоления социального кризиса в сферах легитимности, участия в принятии решений и регулировании конфликтов.
Кризис легитимности свидетельствует о том, что политическая власть пока не способна убедить общество в необходимости и оптимальном функционировании существующих государственных институтов и властей. Это обусловлено кризисом самого государственного строя, его номенклатурно-теневым характером, несбалансированностью противовесов всех ветвей власти, неверием самих граждан в том, что это государство функционирует именно для них. Подавляющее большинство украинских и российских граждан далеко не убеждены в том, что именно это государство предоставит им наилучшие возможности для автономного самопроявления в
различных сферах общественной жизни. Поэтому преодоление всеобщего
уныния видится в проведении экономических и политических реформ, которые привели бы к автономному функционированию экономической и политической сфер, доступа к собственности разных общественных групп, в налаживании эффективности действий всех ветвей власти, в цивилизованном диалоге между государством и группами интересов.
Кризис участия связан с ростом, в процессе трансформации общества, специфицированных групп интересов, которые постепенно пытаются получить доступ к принятию политических решений, конкурируя с государственной бюрократией. В сегодняшних условиях, перспектива функционирования устойчивого гражданского общества зависит, как от формирования «рациональной бюрократии, способной содействовать этому процессу», так и от возможностей роста уровня политической культуры населения. Хабермас, в этой связи, справедливо подчеркивает, что «институционализированная правом роль граждан должна быть вписана в контекст свободной политической культуры» [8,231].
Все процессы, ныне проходящие в мире, приобретают в той или иной степени глобальный характер. Неэффективность, а зачастую и вредность для человечества и окружающей среды современных экономических подходов заставляет все чаще прибегать к поискам разумных альтернатив. Однако далеко не все страны в равной степени являются интегрированными на сегодняшний день имеют примерно одинаковый экономический уровень развития. Мир в целом, скорее движется к своего рода «нового регионализма», просто один из «новых регионов» носит транснациональный характер и распространил свое влияние на всю планету. Однако этот процесс все же далеко не тождественно реальной универсализации глобальной общности [5,243]. Другими словами, кроме определенных реалий глобализации, в мире сосуществуют также не менее реальные тенденции регионализации, диссоциации и даже ассоциализации. Индустриальное общество пока еще не имеет механизмов, с помощью которых можно было бы избежать скатывания к конфликтам и тоталитарных режимов по окончании невозобновляемых ресурсов. Выживание глобализированной цивилизации представляется столь сложным, что достижение экономической и социальной стабильности, которая бы сопровождалась уважением к человеку, его правам и свободам, возможно сейчас, к сожалению, лишь в немногих социумах и в исторически очень короткие периоды.
Процесс регионализации, на наш взгляд, несколько замедляет процесс
широкомасштабной экспансионистской и экстенсивной глобализации, но это неотъемлемая и логичная фаза глобальности именно на этом витке развития, а на следующем уже будет объединение между межрегиональными глобальными группировками. Регион является меньшей моделью мира и именно здесь можно скорее достичь интернационализации, интеграции, либерализации, унификации, не посягая на национальную самобытность, выявить трудности, противоречия, споры, неприемлемые явления и тогда переходить к высшей ступени в глобальном мире, уже сотрудничая с укрупненными мировыми регионами-полисами. Речь идет, конечно о коммунитарных механизмах и принципах в производственных и валютнофинансовых системах региональных группировок. Такой факт еще раз доказывает, что процесс глобализации не есть нечто авторитарное, а это историческая ступень развития цивилизации, общества - его объективная реальность.
В украинском и российском обществе еще не сформировались некоторые социальные группы, способные выполнять важные гражданские функции. Инертной и несамостоятельной остается наша интеллектуальная элита. Общество не стало полноценным оппонентом государственной власти. И не только потому, что государственная власть настолько авторитарна, а и из-за неспособности большинства гражданских объединений в полной мере использовать те свободы, которыми они уже располагаем.
Итак, можно отметить, что гражданское общество в Украине и России все еще находится в стадии становления на регионально-территориальном уровне. Идет процесс его формирования, образования отдельных элементов, налаживание взаимодействия между ними. И этот процесс будет длительным и нелегким. А скорость, полнота и глубина этого процесса зависят от целого ряда факторов. Прежде всего, речь идет о позиции государства, готовности власти поделиться своими полномочиями с обществом, с теми элементами гражданского общества, которые только появляются.
децентрализации власти - социальной, экономической, политической, информационной и т.д. Плюрализация власти станет надежным гарантом дееспособного гражданского общества и способствовать воспитанию демократической политической культуры. Несомненно, наше общество еще не осознает в полной мере цивилизационную роль гражданского общества
того, гражданское общество должно способствовать
[6,76].
2013
Если на Западе представления о гражданском обществе как пространстве интеракции государства и общества частных собственников устарело, уступив место модели свободных ассоциаций, которые создают центры автономной коммуникации и опираются на совокупность равных граждан, то для Украины и России, как и для остальных постсоветских стран, актуальна именно первая модель.
ЛИТЕРАТУРА
1. Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості. Дослідження категорії громадське суспільство. - Львів: Літопис, 2000. - 50б c.
2. Зінченко В.В. Громадянська ідентичність, соціальна стратифікація та націотворення в перспективах державності // Філософський часопис:збірн.наук праць. - К.: Київськ.ун-т імені Бориса Грінченка, 2011. - № 1-2. - 124 с. - С.35-41.
3. Зінченко В.В. Громадянське суспільство: шляхи, форми та перспективи. -П.:КАРПУК, КАРПУК; МАУП, 2007. - 4б8 с.
4. Зинченко В.В. Дилемма специальных экономических зон в Украине: субсидиарный регионализм или системный дерегулированный трайбализм? // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал. - Санкт-Петербург, 2010. - № 4.- С.241-245.
5. Зінченко В.В. Інституалізація демократичного самоуправління в контексті розвитку громадянського суспільства в Україні // Віче. Журнал Верховної Ради України. - 2009. - №19. - С. 34-37.
6. Brugger W. Liberalismus, Pluralismus, Kommunitarismus. Studien zur Legitimation des Grundgesetzes. - Berlin: Duncker/Humblot, 2002. - 393 s.
7. Exner A. Die Grenzen des Kapitalismus : wie wir am Wachstum scheitern. Christian Lauk, Konstantin Kulterer. - Wien : Ueberreuter, 2008. - 223 s.
8. Habermas J. Faktizitat und Geltung. Beitrage zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaat, - Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 2003. - 704 s.
9. Krugman P. The Return of Depression Economics and the Crisis. - New York: W. W. Norton; First Edition edition, 2009. - 224 p.
10. Sintschenko V. Sozial Wirtschaft und die Entwicklung der Zivilgesellschaft // Soziale Wirtschaft. - 5/2010. - Berlin:CB-Verlag Carl-Boldt. - S.^1-183.
REFERENCES
1. Habermas J. Strukturni peretvorennja u sferi vidkrytosti. Doslidzhennja kategorii' gromads'ke suspil'stvo [Structural transformations in the sphere of openness. The study of the category of civil society]. Lviv: the Chronicle, 2000. 50б p.
2. Zinchenko V.V. Civic identity, social stratification and the nation in the prospects of statehood. Filosofs'kyj chasopys - Journal of Philosophy, 2011, no.1-2. pp.35-41 (on Ukrainian).
3. Zinchenko V.V. Gromadjans'ke suspil'stvo: shljahy, formy ta perspektyvy [Civil society: the ways, forms and prospects]. Kiev, MAUP, 2007. 4б8 p.
4. Zinchenko V.V. Dilemma of special economic zones in Ukraine: subsidiary regionalism or system deregulated tribalism? Problemy sovremennoi ekonomiki. Evraziiskii
CCC 44 CCC The State Counsellor ' 2013
2013
mezhdunarodnyi nauchno-analiticheskii zhurnal - Problems of modern economy. Eurasian international research and analytical journal, 2010, no.4. pp.241-245 (in Russian).
5. Zinchenko V.V. Institutionalization of democratic self-government in the context of civil society development in Ukraine. Viche. Zhurnal Verhovnoi' Rady Ukrai'ny -Veche. Journal Of The Verkhovna Rada Of Ukraine, 2009, no.19, pp.34-37 (on Ukrainian).
6. Brugger W. Liberalismus, Pluralismus, Kommunitarismus. Studien zur Legitimation des Grundgesetzes. - Berlin: Duncker/Humblot, 2002. - 393 s.
7. Exner A. Die Grenzen des Kapitalismus : wie wir am Wachstum scheitern. Christian Lauk, Konstantin Kulterer. - Wien : Ueberreuter, 2008. - 223 s.
8. Habermas J. Faktizitat und Geltung. Beitrage zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaat, - Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 2003. - 704 s.
9. Krugman P. The Return of Depression Economics and the Crisis. - New York: W. W. Norton; First Edition edition, 2009. - 224 p.
10. Sintschenko V. Sozial Wirtschaft und die Entwicklung der Zivilgesellschaft // Soziale Wirtschaft. - 5/2010. - Berlin:CB-Verlag Carl-Boldt. - S.161-183.
Информация об авторе
Зинченко Виктор Викторович (Украина, Киев) - Доктор философских наук, главный научный сотрудник Института высшего образования Национальной академии педагогических наук Украины, заведующий кафедрой менеджмента, профессор Украинского гуманитарного института; депутат постоянной комиссии по вопросам регламента и депутатской этики, контроля за выполнением решений совета, законности, правопорядка, взаимодействия со средствами массовой информации городского совета V созыва (г. Борисполь Киевской области). E-mail: [email protected]
Information about the author Zinchenko Viktor Viktorovich (Kiev, Ukraine) - Doctor of philosophical sciences, chief researcher at the Institute of higher education institutions of the National Academy of pedagogical sciences of Ukraine, head of Department of management, Professor of the Ukrainian humanitarian Institute; Deputy of the na standing Committee on regulations and parliamentary ethics, control over implementation of the decisions of the council, law, order, interaction with mass media of the city council of V convocation (Boryspil, Kyiv region). Email: [email protected]
CCC 45 CCC The State Counsellor ' 2013
