CC BY
185Носова О.В
д.э.н., профессор кафедры маркетинга, менеджмента и предпринимательства, Харьковский национальный
университет
olgano59@gmail.com
ИННОВАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: НАПРАВЛЕНИЯ И ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ
Ключевые слова: инновационная политика, европейское исследовательское пространство, структурные фонды, стратегия развития.
Keywords: innovation policy, European research area, structural funds, development strategy.
Формирование и проведение научно -технической и инновационной политики, участие государственных и территориальных органов власти в реализации региональной программы инноваций относятся к числу приоритетов в странах Европейского Союза. В общеевропейском процессе развития экономики и социальной сферы в инновационном направлении прослеживается ряд тенденций. Инновационная политика представляет собой одну из составных частей политики ЕС, которая объединяет целый комплекс мероприятий, включая развитие взаимосвязей по всему циклу создания и реализации инновационного продукта, а также интеграцию различных областей политики, влияющих на инновационный процесс. В связи с тем, что эта политика является неразрывной комбинацией классической поддержки исследований, стимулирования процессов обмена между наукой и экономикой, а также формирования благоприятствующих инновациям экономических условий, ограничимся рассмотрением лишь тех ее элементов, которые непосредственно связаны с этапом превращения научно -технического результата в рыночный продукт. Необходимые предпосылки для развития инновационных процессов в каждой конкретной стране - это наличие платежеспособного спроса на научно -технический продукт и реального интеллектуального потенциала, способного такой спрос удовлетворить.
После присоединения десяти новых государств, и с учетом будущего расширения Европейского Союза (ЕС) страны столкнулись с ростом социальных и региональных диспропорций, а также с проблемой дивергенции. В процессе решения поставленных задач перед ЕС возникла проблема поиска новых инструментов для финансирования стран-кандидатов стран Центральной Европы за счет привлечения средств структурных фондов. Эксперты расходятся во мнениях о реальной эффективности привлечения средств структурных фондов для выравнивания наименее развитых регионов\ В 2004 году Еврокомиссия выступила с инициативой реформирования политики экономического выравнивания, предполагала, в частности, акцент на трех приоритетах: сближение, конкурентоспособность и территориальная сотрудничество.
Подход Европейского Союза в использовании региональных фондов претерпел кардинальные изменения, что было обусловлено увеличением масштабов ЕС и требованиями сосредоточения на достижении цели повышения ко н-курентоспособности. В ходе переговоров о финансовых перспективах, которые определяют бюджет ЕС, страны достигли общего понимания в вопросах экономического потенциала и существующих ограничений для финансиров а-ния регионального развития.
В 1980-е годы и в начале 1990-х годов, переговоры о финансировании регионального развития сопровождались дискуссиями между небольшими группами реальных пользователей системы и доноров. Последние добивались или прямой компенсации, или гарантий того, что они смогут получить соответствующую компенсацию расходов на развитие регионов других членов ЕС в отдельных сферах проведения европейской политики, таких, как Общая сельскохозяйственная политика (Common Agricultural Policy, CAP)2 Дополнительно следует отметить рост осознания того, что если Европа хочет процветать экономически, то те средства, которые ранее использовались для политической стабильности, должны эффективно расходоваться, повышать конкурентоспособность страны. Эти изменения могут привнести в процесс переговоров элемент, который до сих пор отсутствовал: открытые дебаты между членами ЕС о том, для чего на самом деле нужен Евросоюз. Возникновение таких дебатов является реальным бл а-гом для нынешней региональной политики .
1 Хорват А. Если средства ЕС не тратить, они не помогут // Государственное управление в переходных экономиках 2005. -С. 43-46.
2 Казаков В.В. Европейский опыт разработки и реализации инновационной политики развития экономических систем // Вестник Томского государственного университета. 2015. - № 392. - С. 138-144. DOI 10.17223/15617793/392/24
3
Third progress report on cohesion: Towards a new partnership for growth, jobs and cohesion. 2004. - https://eur-lexeuropa.eu/legal-content/SL/LSU/?uri=CELEX:52005DC0192
Эффективность использования средств Структурных фондов Европейского Союза может очень существенно отличаться как в отношении конкретных стран, так и в отношении различных регионов. Одной из причин неравнозначности результатов является то, что некоторые проекты регионального развития лучше других, поскольку их тщательно отбирают с целью максимального соответствия потребностям или ресурсам территории.
Практика использования структурных фондов новыми членами ЕС — странами Центральной Европы — указывает на низкую эффективность и высокие затраты. Основной причиной является недостаток опытных сотрудников на национальном, региональном и местном уровнях — в этих странах ощущается острая потребность развития административных навыков. В долгосрочной перспективе установление в качестве критерия распределения средств структурных фондов умения их эффективно использовать, может обеспечить достижение поставленных задач странами и оптимизировать затраты. Столкнувшись с угрозой потери финансовых средств в случае их неэффективного использования, национальные правительства будут вынуждены признать важность направления достаточного количества ресурсов на эффективное распоряжение средствами структурных фо ндов.
В практике ЕС по оценке результатов эффективность использования средств структурных фондов измеряется «уровнем абсорбции». Уровень абсорбции отражает сравнение фактических результатов использования средств структурных фондов с установленными целевыми показателями. Таким образом, уровень абсорбции отражает способности к использованию средств ЕС. Он рассчитывается как отношение тех средств, которые тратит страна, к общему объему доступных ей структурных фондов1.
Финансирование в рамках Структурных фондов базируется на пяти основных принципах: 1. Принцип концентрации - требует, чтобы финансовая интервенция фондов для достижения планируемого эффекта была сконцентрированной на небольшом числе точно определенных целей; 2. Принцип дополнительности - средства, выделяемые Евро-комиссией из структурных фондов, могут быть только дополнением к средствам, направляемым на финансирование данного проекта властями страны (региона, местности); 3. Принцип субсидиарности - все действия должны предприниматься на самом низком уровне управления из тех уровней, на которых они могут быть реализованы; 4. Принцип программирования - основой для получения помощи является планирование (планы и программы развития) на определенный, принятый в ЕС срок (период программирования); 5. Принцип партнерства - сотрудничество Еврокомиссии с властями страны, региона, местности, а также с другими компетентными субъектами (общественными организациями и хозяйствующими субъектами). На бюджетный период 2014-2020 в ЕС разработана стратегия «Европа 2020», которая является новой, долгосрочной программой социально -экономического развития Европейского Союза, сменившей принятую в 2000 году и модифицированную спустя пять лет Лиссабонскую Стратегию. Стратегия «Европа 2020» имеет следующие цели: 1) обеспечение занятости до 75% лиц в возрасте от 20 до 64 лет; 2) увеличение инвестиций в исследования и развитие, на которые должно быть направлено 3% ВВП Евросоюза; 3) изменение климата и сбалансированное использование энергии. Это связано с необходимостью снизить выбросы парниковых газов на 20% к уровню 1990 года (или даже на 30% при благоприятных условиях); 20% энергии должно быть получено за счет возобновляемых источников; эффективность энергетики должна возрасти на 20%; 4) сокращение числа людей без среднего образования до уровня менее 10%; и увеличение до 40% числа людей в возрасте 30-34 лет, имеющих высшее образование; 5) уменьшение числа людей, которым угрожает нищета и социальное отчуждение не менее чем на 20 млн. человек2.
Опыт предыдущих рамочных программ научных исследований и разработок свидетельствует о том, что пе р-вые годы их реализации были сложными. Многие национальные правительства осознали, что необходимо ус овершен-ствовать или даже заменить институты, отвечающие за распоряжение средствами ЕС. Некоторые государства были вынуждены принять новые законы, чтобы обеспечить достижения результатов. Оценки некоторых национальных правительств указывают на то, что ряд государств Центральной Европы подали в Еврокомиссию недостаточное количество заявок на получение финансовых средств из бюджета ЕС.
С 2021 года стартует новая шестилетняя Рамочная программа ЕС по научным исследованиям и инновациям Horizon Europe 2021—2027 ггъ Исследования и инновации в рамках реализации данной программы генерируют новые знания и инновационные решения для преодоления социальных, экологических и экономических проблем с целью создания зеленой, здоровой, цифровой и инклюзивной Европы. Бюджет программы Horizon Europe на 2021—2027 гг. составит около 95,5 млрд. евро. Основными блоками программы будут передовая наука, глобальные вызовы и конкурентоспособность европейской промышленности, инновационная Европа.
Достижение устойчивого уровня развития лежит в основе общеевропейского процесса развития. Проблема устойчивого развития в обозримом будущем является важнейшей целью всех промышленно развитых стран. На устойчивое развитие влияют различного рода факторы: экономические, экологические, социальные и т.д.
Во внешнеэкономическом аспекте благосостояние западноевропейских стран во многом зависит от достигнутых ими позиций на мировом рынке высоких технологий, наукоемкой продукции, услуг, лицензий и ноу -хау. Поэтому политика каждой из стран направлена на удержание своих позиций. Ведущая роль в финансировании научных исследований и разработок (НИОКР) переходит от общественного к частному сектору.
1 Horvat A. Absorption problems in the EU 's structural funds focusing on administrative absorption capacities in the candidate countries. Ph.D. thesis,Vienna University of Economics and Business Administration, 2004.
2 Европейская региональная политика: источник вдохновения для стран, которые не входят в ЕС? Применение принципов и обмен опытом. 2009.
3
Horizon Europe - Investing to shape our future / European Commission. 2021. - https://ec.europa.eu/info/files/horizon-europe-investing-shap e-our-future_en
Статистические данные указывают на то, что чем крупнее компания, тем вероятность создания инновации возрастает. В среднем в ЕС инновации применяют 79% крупных производственных компаний с занятостью более 250 человек, 58% средних компаний, имеющих занятость от 50-249 человек и только 44% малых предприятий с занятостью менее 50 человек. В сфере услуг данные показатели составляют 73% для крупных компаний, 49 - для средних компаний и 37% для малых предприятий \
Учредительными документами ЕС закреплена задача — обеспечить достижение международной конкурентоспособности, которая является приоритетной для каждого из членов Европейского Союза. Внутренняя политика стран, проводимая в сфере технологического развития, имеет ряд ограничений. Прямое влияние государства на инновационный процесс в форме безвозмездных субсидий должно закачиваться на этапе создания так называемого конкурентного продукта, рассчитанного на одновременное применение всеми товаропроизводителями. Результаты работ должны быть общедоступны и не давать особых преимуществ отдельной фирме. Указанные ограничения носят международный характер. Они диктуются антимонопольным законодательством и международными актами (например, директивами ЕС), имеющими приоритет над национальным законодательством. Надзор за выполнением соответствующих норм осуществляет Европейская Комиссия. В настоящее время на уровне ЕС выдвинута концепция, согласно которой предстоит сформировать Европейское научно-исследовательское пространство на базе уже существующих элементов, к которым отнесены рамочные программы, приобретающие в этой связи более высокий статус.
Одним из направлений научно-технической политики западноевропейских стран, закрепленных в документах Европейского Союза, является мобильность научных кадров. Это направление имеет два аспекта: связанный с эффективностью использования кадрового потенциала и социальный. Промышленные и административные круги Западной Европы, связанные с проблемами научно-технического прогресса, давно осознали особую важность работы со своим интеллектуальным потенциалом - учеными, ведущими специалистами, конструкторами.
С другой стороны, в социальном плане наличие благоприятной среды для мобильности научных кадров рассматривается как средство сохранения интеллектуального потенциала в условиях неизбежной для рыночной экономики регулярной реструктуризации научных учреждений и диверсификации тематики работ в связи с изменениями внешней конъюнктуры. В частности, в ведущих странах ЕС действуют государственные программы поддержки создания университетскими и институтскими учеными собственных инновационных предприятий, которые могут выйти из организационной структуры своего научно-исследовательского учреждения. Этой же цели служит государственная поддержка бизнес-инкубаторов, обычно создаваемых при университетах.
Важной основой проведения политики ЕС в поддержку открытой инновационной деятельности является принцип, согласно которому одной из задач политиков является поощрение и обеспечение высокой восприимчивости всей экономики к инновациям. В центр внимания ставятся все стадии инновационного цикла, — от разработки идеи до ее коммерциализации2. Наглядным примером может служить организация конкурсов в рамках блока «Кооперация» 7 Рамочной программы. Напомним, что на реализацию проектов этого блока отведено 64% финансовых средств из тех, что выделены на всю 7 Рамочную программу. При этом все проекты этого блока рассчитаны на участие транснациональных консорциумов, состоящих из промышленных и/или академических организаций.
Международное научно -техническое сотрудничество выступает в качестве элемента, который в современных условиях характерен для всех основных тенденций, присущих развитию европейских стран. Например, сейчас отмечается тенденция интернационализации фундаментальной науки. Для выхода на качественно новый уровень объективно требуется высокая квалификация исследователей и значительные финансовые средства для научного поиска (приборы, оборудование и т.п.). Решение многих проблем требует международного объединения усилий, что связано с проведением крупномасштабных исследований, использованием дорогостоящего оборудования и с затратами, недоступными или неприемлемыми для бюджета отдельно взятой страны. К такого рода проблемам относятся фундаментальные проблемы строения вещества, термоядерного синтеза, генетики и др.
Целями международного научного сотрудничества может также быть обеспечение доступа к международному фонду знаний и решение проблем, которые ввиду их общей для некоторой группы стран или даже для всего мира значимости нуждаются в международной координации. Сюда относятся, например, проблемы сохранения качества окружающей среды, глобального климата, альтернативной энергетики, ориентирующейся на возобновляемые источники и т.п.
В наиболее общем виде потенциальным потребителем инновационного продукта является наукоемкое промышленное производство или предприятия сферы наукоемких услуг (в современном понимании сюда входят информационные системы, связь и т.д.). В целом ряде отраслей ведущая роль в создании спроса принадлежит государству. Интеллектуальный потенциал сосредоточен в организациях научно -технического комплекса, являющегося поставщиком научно-технического продукта. Следует отметить, что преобладающая (в финансовом измерении) доля НИОКР в ЕС выполняется в частном секторе. Однако в публикациях указывается, что научно -техническая деятельность частных компаний сосредоточена в основном на создании конечного продукта. Участие частного капитала в финансировании НИОКР в странах ЕС достигает 55%, а в США - 67%. Но в 1970-х годах государственное финансирование в
1 World Investment Report 1999: foreign direct investment and the challenge of development / UNCTAD.
2
Циренщиков В. Стратегия инновационного развития Евросоюза: новые цели и инициативы // Современная Европа. - М., 2019. - № 6. - С. 138-148.
3
Борисов В.В. Соколов Д.В. Инновационная политика: европейский опыт. - М.: Языки славянской культуры, 2012. - С. 90.
этих центрах мирового капитала превосходило частные пожертвования в 1,5 раза \ Исследования, определяющие перспективы технологического развития, выполняются преимущественно в научных учреждениях, финансируемых из государственного бюджета. Инновационная составляющая государственной политики охватывает сферу национальных научных учреждений (институты, исследовательские центры, университетские лаборатории). В тех случаях, когда результаты работ адресованы государственному сектору, вопрос о необходимости проведения каких-либо мероприятий инновационной направленности не возникает. Имеет место обычная практика государственного заказа. Инновационная политика государства направлена на создание условий для обеспечения «стыковки» между государственным сектором (поставщик) и сектором частного капитала (пользователь) в процессе рыночной реализации создаваемого в стране научно -технического продукта. Государство не имеет достаточных средств для финансирования создания конечного рыночного продукта, реализуемого в конкурентной среде. Конечным результатом работ, выполняемых в национальных научно-исследовательских учреждениях и в лабораториях высших учебных заведений за счет бюджетного финансирования, является так называемая «предконкурентная» продукция. Придание ей товарных качеств должно осуществляться на коммерческих началах за пределами института или университетской лаборатории. Мероприятия по решению задачи валоризации результатов НИОКР, осуществляются в странах ЕС по нескольким направлениям, основными из которых являются поддержка совместных работ с промышленными фирмами и создание промежуточных структур, приближенных к рынку. Во многих странах ЕС практикуется государственная поддержка совместных работ национальных научных учреждений и частных фирм без создания для этого особого юридического лица.
Малые и средние инновационные предприятия в целом рассматриваются на уровне ЕС и в странах-членах сообщества как один из элементов промежуточной инфраструктуры между государственным научно -исследовательским сектором и крупными промышленными фирмами. Их поддержка является одним из направлений государственной инновационной политики во всех странах Европейского Союза. Малые и средние предприятия осуществляют 29% совокупных продаж готовой продукции ЕС и производят около 18% продаж инновационных про ду ктов2.
Государственная политика стран ЕС в научно -технической сфере реализуется посредством различных инструментов. Сюда входят законодательство, налоговая политика, размер и характер распределения бюджетных средств, в том числе на проведение работ по приоритетным направлениям, формирование и поддержание инфраструктуры, ка д-ровое обеспечение. Удельный вес и роль тех или иных инструментов в отдельных странах различаются. Наиболее ярко характеризует научно-техническую политику той или иной страны государственное финансирование научно -технической деятельности, его порядок и объемы. Основной научно-технический потенциал в странах Европейского Союза является национальным достоянием, хотя объемы (в финансовом измерении) работ, оплачиваемых государством, нигде не превышают 50%. Вместе с тем, ни одно государство не может полностью обеспечить приоритет рыночной стихии по отношению научно -техническому развитию в своей стране, являющемуся краеугольным камнем экономики.
При решении вопросов финансирования конкретных работ государство руководствуется рядом критериев. Во-первых, перспективность каждого конкретного направления оценивается с позиций сохранения на будущее достигнутого положения страны на мировом рынке по результатам весьма объемных прогностических исследований. Во-вторых, ответственность за реализацию программы подкреплена соответствующими объемами финансирования и возложена на научные советы, ведающие распределением средств на фундаментальные и вневедомственные прикладные исследования.
Выводы
В целом за последние десятилетия в странах ЕС апробированы новые формы и методы стимулирования инновационного развития, инновационная политика приобрела комплексный, системный и долгосрочный характер с четкими количественными и качественными ориентирами, а единая политика Евросоюза стала «локомотивом» для национальных правительств и частного бизнеса. Текущие структурные изменения оказывают значительный эффект на выбор соответствующей политики в области инноваций. Дальнейшее углубление кооперации в сфере НИОКР и повышение эффективности инновационной деятельности будет способствовать усилению конкурентных позиций стран Евросоюза на мировом рынке современных технологий. Создание единого Европейского исследовательского пространства дает Украине и странам СНГ возможность активно включиться в европейское научное сообщество, а также ускорить формирование национальной инновационной политики.
1 The Lisbon Review 2002-2003: An assessment of policies and reforms in Europe. - Geneva: World Economic Forum, 2002.
2
Vienna Region. Opportunities / Vienna Business Promotion Fund, ECO PLUS. - Vienna, 1997. - P. 14. - http://www.wwff.gv.at, www.ecop lus.co.at
