CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2022_8_57 УДК 342.72/.73
ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: СИНЕГРИЯ ПОТЕНЦИАЛОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА PROACTIVE BUDGETING: SYNERGY OF THE POTENTIALS OF CIVIL SOCIETY AND THE LOCAL COMMUNITY КУРЯЧАЯ Марина Михайловна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет».
350000, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 43.
E-mail: mmkur@list.ru;
KYURYACHAYA Marina Mikhailovna,
candidate of law, associate Professor, associate Professor of constitutional and administrative law, Kuban State University. 43, Rashpilevskaya street, Krasnodar, Russia, 350000 E-mail: mmkur@list.ru
Подготовлено при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
Краткая аннотация: Инициативное бюджетирование исследуется как механизм, направленный на формирование и развитие гражданской активности, предлагает институциональные, управленческие, финансово-экономические и социальные критерии для оценки среднесрочных и долгосрочных эффектов реализации инициативных проектов. Вносятся предложения по дальнейшему совершенствованию инициативного бюджетирования в России.
Abstract: Initiative budgeting is studied as a mechanism aimed at the formation and development of civic engagement, offers institutional, managerial, financial, economic and social criteria for assessing the medium- and long-term effects of the implementation of initiative projects. Proposals are being made to further improve initiative budgeting in Russia.
Ключевые слова: местное самоуправление, право на участие в управлении делами государства, право на осуществление местного самоуправления, инициативное бюджетирование, инициативный проект.
Keywords: local self-government, the right to participate in the management of state affairs, the right to exercise local self-government, initiative budgeting, initiative project.
Для цитирования: Курячая М.М. Инициативное бюджетирование: синергия потенциалов гражданского общества и местного сообщества // Право и государство: теория и практика. 2022. № 8(212). С. 57-59. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_8_57.
For citation: Kuryachaya M. M. Proactive budgeting: synergy of the potentials of civil society and the local community // Law and state: theory and practice. 2022. No. 8(212). pp. 57-59. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_8_57.
Статья поступила в редакцию: 30.05.2022
Инициативное бюджетирование представляет собой форму непосредственного участия населения в осуществлении вопросов местного значения путем коллективного инициирования расходования определенной части средств местного бюджета (в том числе, полученных в виде субсидий на данные цели из регионального бюджета) на цели финансирования реализации инициативных проектов, поддержанных населением соответствующей территории. Оно реализуется через системы региональных и муниципальных практик, основанных на гражданской инициативе при непосредственном участии граждан в выборе объектов расходования бюджетных средств, личном трудовом или финансовом участии в реализации отобранных инициативных проектов и контроле за их реализацией. С управленческой точки зрения, инициативное бюджетирование - это инструмент, позволяющий выявить наиболее важные и острые проблемы местного значения, в решении которых жители готовы принять деятельное участие.
Инициативное бюджетирование - общее название, используемое для обозначения совокупности практик вовлечения граждан в бюджетный процесс в Российской Федерации, объединенных идеологией гражданского участия, а также сфера государственного и муниципального регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов и последующем контроле за реализацией отобранных проектов со стороны граждан [1].
Инициативное бюджетирование как любой механизм, направленный на институционализацию гражданской активности, должен быть оценен с точки зрения его эффективности в системе организационно-правовых форм, средств и механизмов, направленных на реализацию народовластия, конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления [2. С. 66].
Под практикой инициативного бюджетирования понимается реализуемая в рамках одного субъекта Российской Федерации или муниципального образования модель инициативного бюджетирования, направленная на вовлечение граждан в бюджетный процесс и участие граждан в принятии бюджетных решений, подразумевающая регулярное планирование и выделение бюджетных ассигнований на реализацию инициативных проектов [3. С. 36-37].
Как правовой институт муниципальное инициативное бюджетирование на федеральном уровне было закреплено с принятием Федерального закона от 20.07.2020 № 236-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Согласно ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, вместную администрацию может быть внесен инициативный проект.
В литературе велись дискуссии о правовом регулировании таких инициатив на федеральном уровне. Многие авторы опирались на зарубежный опыт партисипаторного бюджетирования и партисипаторного проектирования, которые по своей сути близки к отечественному инициативному проектированию [4]. Р.М. Усманов определяет патисипаторность как совместное действие, соучастие в каком-либо процессе, мероприя-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 8(212)
тии, вовлечение населения во взаимодействие с социальными институтами и в процесс принятия решений, подчеркивая, что самым главным в соучастии является возможность быть частью чего-либо [5. С. 33]. За рубежом патисипаторное бюджетирование приобрело большое распространение, потому что оно предполагает привлечение населения в распределение части средств местного бюджета для решения местных задач и проблем. Такая форма управления впервые зародилась в бразильском городе Порту-Алегри еще в 1989 году, а затем, зарекомендовав себя как эффективный институт непосредственного участия населения в управлении, стала распространятся по всему миру [6. С. 95]. При этом необходимо понимать, что основным критерием эффективности практик инициативного бюджетирования является степень вовлеченности населения в решение вопросов местного значения, гласный и открытый отбор приоритетных для жителей вопросов, в решение которых они готовы принять участие, а не инструмент привлечения дополнительных средств в местные бюджеты [7].
Первые муниципальные практики появились в Российской Федерации в 2013 году, это широко известные проекты городов Сосновый Бор («Я планирую бюджет») и Череповец («Народный бюджет») [8]. По данным Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов РФ, в 2020 году из числа всех 290 практик инициативного бюджетирования 175 были реализованы муниципалитетами. Наиболее активно инициативное бюджетирование на муниципальном уровне развивается в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (46 практик), Ямало-Ненецком автономном округе (30 практик), Ульяновской (24 практики) и Оренбургской (15 практик) областях. В 2020 году впервые преступили к реализации таких практик в Республике Крым, Владимирской, Калининградской, Нижегородской, Тюменской и Курганская областях, Хабаровском крае, Чукотском автономном округе [9]. Практика инициативных проектов идёт дальше в своем развитии, объединяя и намного расширяя опыт других стран, поскольку закрепляет не только участие граждан в реализации проектов, но и их возможности по разработке и реализации собственного проекта на территории проживания с помощью местной власти и за счёт доли местного бюджета.
Складывающаяся в России организационно-правовая модель инициативного бюджетирования характеризуется рядом особенностей, в частности: незначительной ролью институтов гражданского общества, прежде всего, социально ориентированных некоммерческих организаций; неразвитостью сервисной инфраструктуры (проектные центры выполняют разные по своему характеру роли: разработку методологии, информационное сопровождение, модерирование обсуждений, проведение мониторинга и др., которые в международной практике распределены между различными исполнителями); «выпадением» отдельных задач сопровождения (слабо реализуются или совсем отсутствуют задачи по анализу результатов и оценке эффектов, организации совместного дизайна проектов, углубленной работе в процессе сбора и обсуждения предложений с отдельными целевыми группами населения, оценка рисков реализации проектов) [10].
С точки зрения результативности правового регулирования и публично-властной деятельности может быть предложена оценка среднесрочных и долгосрочных эффектов, вызванных реализацией различных практик привлечения населения к решению вопросов местного значения, в том числе - путем подготовки и реализации инициативах проектов.
В качестве среднесрочных эффектов должны оцениваться изменения, возникшие в результате реализации отдельных инициативных проектов в муниципальном образовании в течение нескольких лет подряд. К ним относятся: увеличение числа инициативных проектов и качества их проработки; расширение сфер инициативного бюджетирования; активное использование созданных в результате реализации инициативного проекта объектов, поддержание их в эксплуатационном состоянии и текущий ремонт собственными силами; вовлечение в инициативное бюджетирование широких слоев населения, ранее не видевших необходимости личного участия в решении вопросов местного значения; рост доли внебюджетного финансирования и личного трудового участия в реализации инициативных проектов; изменение структуры муниципальных бюджетов за счет участия населения в их распределении; повышение прозрачности бюджетного процесса и подконтрольности муниципальных финансов и имущества населению; снижение социальной напряженности.
Долгосрочные эффекты характеризуются мультипликативностью и отражают глубинные изменения, произошедшие в социуме, прежде всего, в местном сообществе. Примерами таких эффектов может служить: рост гражданской активности населения не только в решении вопросов местного значения, но и в самостоятельном принятии на себя ответственности в определенных сферах деятельности органов публичной власти; укрепление доверия населения к публично-правовым институтам; готовность власти к сотрудничеству с населением; появление лидеров локальных местных сообществ, формирующих позитивную общественную повестку; формирование потребности в социально ответственном предпринимательстве, добровольчестве, добрососедстве; снижение патерналистских и протестных настроений. Эти эффекты практически не поддаются измерению, но именно они являются индикаторами устойчивого развития территории, роста человеческого капитала, изменения качества жизни людей. Для их измерения необходимо использование количественных социологических методов в рамках многолетнего наблюдения в контрольной и экспериментальной группах. Практики реализации инициативного бюджетирования в целях совершенствования управленческой, правоприменительной и законотворческой деятельности может быть оценена по четырем группам эффектов: институциональные, управленческие, финансово-экономические, социальные.
Институциональные эффекты реализации практик инициативного бюджетирования состоят в задействовании механизмов гражданской активности с участием как формальных, так и неформальных институтов гражданского общества на местном уровне. Имея перед собой цель выявление и совместное решение локальных проблем, жители под влиянием местных активистов и лидеров общественного мнения самоорганизуются для обсуждения общих проблем, совместной проработки возможных вариантов их решений, поиска ресурсов, принятия согласованных решений, инициирования соответствующих процедур в органах публичной власти, организации информирования населения о выдвинутых инициативах, расширения круга единомышленников, совместной активной деятельности в достижении поставленных целей.
Инициативное бюджетирование не только вовлекает население в решение вопросов местного значения, но и формирует новый тип
местного сообщества, вырабатывает привычку деятельного совместного участия в улучшении условий своей жизни, создает формальные и неформальные институты, которые в дальнейшем используются в повседневной жизни.
В ходе работы изменяется характер отношений с органами власти, жители местного сообщества могут реально убедиться в значим ости позитивной гражданской активности, ценности личного участия в осуществлении власти, необходимости объединения усилий для достижения требуемого результата, важности общественного обсуждения вариантов предлагаемых решений и учета различных мнений при их принятии. Это позволяет синхронизировать формальные и неформальные практики участия населения в публично-властной деятельности.
Основным управленческим эффектом реализации инициативного бюджетирования является рост человеческого капитала местного сообщества. Прежде всего, изменяется уровень компетенций руководителей и специалистов органов публичной власти в сфере непосредственного взаимодействия с институтами гражданского общества, местным сообществом, формальными и неформальными лидерами. Для лидеров местных сообществ эти практики - прекрасная возможность приобрести навыки проектного управления, коммуникации, планирования, приорети-зации, создания команд и организации командной работы, личного и сетевого взаимодействия с населением, прямого диалога и совместной работы с органами публичной власти.
Финансово-экономические эффекты инициативного бюджетирования достигаются за счет: более рационального расходования бюджетных средств на приоритетные для населения цели; привлечения ресурсов (трудовых, интеллектуальных, творческих, организационных и т.д.) местного сообщества, внебюджетных средств, средств региональных бюджетов для решения вопросов местного значения; обеспечения механизмами общественного контроля качества выполняемых работ; сохранности и надлежащей эксплуатации объектов, созданных или отремонтированных с участием жителей.
Социальные эффекты заключаются в улучшении качества социальных услуг (прежде всего, качества публичного управления территорией), доступа населения к созданным по результатам объектами, роста взаимовыручки и взаимопомощи в рамках добрососедских отношений.
Институциональные эффекты реализации практик инициативного бюджетирования влекут институционализацию гражданской активности, улучшение публичного управления, создавая синергию потенциалов гражданского общества и местного сообщества, влекущую повышение качество жизни людей.
Изучение лучших практик российского и зарубежного инициативного бюджетирования показывает, что институционализация гражданской активности через механизм инициативных проектов могла бы стать более эффективной при решении следующих организационно-управленческих задач: создание единого федерального Интернет-портала инициативных проектов, позволяющего стандартизировать подачу заявки инициаторами проекта, формирование условий для упрощенного внесения и реализации детских (школьных) и молодежных инициативных проектов; функционирование на постоянной основе региональных центров методической поддержки инициативных проектов; законодательного закрепления возможности реализации инициативных проектов, направленных на улучшение имущества, находящегося не только в муниципальной, но и в федеральной, региональной или частной собственности, если при этом обеспечивается достижение общественно полезных целей (грантовое финансирование).
Библиогра фия:
1. Методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации: утв. Минфином России (ред. от 22.12.2021) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Курячая М.М. Развитие народовластия как цель партийного строительства в современной России // Право и политика. 2015. № 1. С. 65-71.
3. Вагин В.В., Шаповалова Н.А. Особенности нормативно-правового регулирования инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации // Российские регионы: взгляд в будущее. 2021. № 3. С. 34-53.
4. Гузь Н.А. Партисипаторное бюджетирование: зарубежный опыт и российская практика // Экономический рост: факторы и механизмы устойчивого развития: монография. Пенза: Наука и просвещение, 2017. С. 46-48.
5. Усманова Р.М. Соучаствующее проектирование как форма партисипаторной демократии на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 4. С. 32-33.
6. Михеева Т.Н. К вопросу о взаимодействии органов местного самоуправления с населением: зарубежный опыт // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 8. С. 93-96.
7. Круглый стол Совета Федерации Российской Федерации «О перспективах реализации инициативных проектов и иных практик непосредственного участия граждан в решении приоритетных для жителей муниципального образования вопросов» // URL:http://ccundl.gcv.ru/actMty/actMties/roundtables/128715/#_ftn1 (дата обращения: 28.05.2022).
8. Шаповалова Н.А. Муниципальные практики инициативного бюджетирования в Российской Федерации: текущее состояние и перспективы // Вестник Московского университета имени С. Ю. Витте. Серия 1: Экономика и управление. 2019. №4 (31). С. 24-33.
9. Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за 2020 год : Министерство финансов РФ // URL:https://minfin.gov.ru/common/upload/library/2021/D9/main/Doklad_o_luchshikh_praktikakh_initsiativnogo_budzhetircvaniya_2021.pdf (дата обращения 25.05.2022).
10. Обзор действующей практики и отдельные рекомендации по организации сопровождения практик инициативного бюджетирования : Подготовлено в рамках совместного проекта «Развитие инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации», реализуемого Министерством финансов Российской Федерации и Всемирным Банком. М., 2019.
References:
1. Methodological recommendations for the preparation and implementation of the practices of initiative budgeting in the Russian Federation: approved by the Ministry of Finance of Russia (ed. from 12/22/2021) // SPS "ConsultantPlus".
2. Kuryachaya M.M. The development of democracy as a goal of party building in modern Russia // Law and Politics. 2015. No. 1. pp. 65-71.
3. Vagin V.V., Shapovalova N.A. Features of regulatory and legal regulation of initiative budgeting in the subjects of the Russian Federation // Russian regions: a look into the future. 2021. No. 3. pp. 34-53.
4. Guz N.A. Participatory budgeting: foreign experience and Russian practice // Economic growth: factors and mechanisms of sustainable development: monograph. Penza: Nauka i prosveshchenie, 2017. pp. 46-48.
5. Usmanova R.M. Participatory design as a form of participatory democracy at the local level // State power and local self-government. 2021. No. 4. pp. 32-33.
6. Mikheeva T.N. On the issue of interaction of local self-government bodies with the population: foreign experience // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2014. No. 8. pp. 93-96.
7. Round table of the Federation Council of the Russian Federation "On the prospects for the implementation of initiative projects and other practices of direct participation of citizens in solving priority issues for residents of the municipality" // URL: http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/128715/#_ftn1 (date of reference: 05/28/2022).
8. Shapovalova N.A. Municipal practices of initiative budgeting in the Russian Federation: current state and prospects // Bulletin of the S. Y. Witte Moscow University. Series 1: Economics and Management. 2019. No.4 (31). pp. 24-33.
9. Report on the best practices for the development of initiative budgeting in the subjects of the Russian Federation and municipalities for 2020 : Ministry of Finance of the Russian Federation // URL: https://minfin.gcv.ru/common/upload/library/2021/09/main/Doklad_o_luchshikh_praktikakh_initsiativnogo_budzhetircvaniya_2021.pdf (accessed 25.05.2022).
10. Review of current practice and individual recommendations on the organization of support for initiative budgeting practices: Prepared within the framework of the joint project "Development of initiative Budgeting in the subjects of the Russian Federation", implemented by the Ministry of Finance of the Russian Federation and the World Bank. Moscow, 2019.
