CC BY
245УДК 342.84
ИНФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ В СМИ: ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОНЯТИЙ
Думикян Ани Арзумановна,
консультант отдела общественных связей, информации и издательской деятельности аппарата Избирательной комиссии Иркутской области
В статье анализируется проблема разграничения таких понятий, как «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» через негосударственные средства массовой информации. Автор приходит к выводу, что Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не устанавливает прямого определения информирования избирателей, но при этом в нем достаточно подробно изложена суть предвыборной агитации, что порождает ряд серьезных проблем.
Ключевые слова: предвыборная агитация; информирование избирателей; СМИ; федеральный закон; Конституционный Суд Российской Федерации.
INFORMING VOTERS THROUGH THE MEDIA AND ELECTION CAMPAIGNING: THE PROBLEM OF DIFFERENTIATION OF CONCEPTS
Ani Arzumanovna Dumikyan,
Consultant of the Department of public relations, information
and publishing of the Election Commission of the Irkutsk region
The article analyzes the problem of differentiation of such concepts as «voter information» and «election campaigning» through non-state media. The author comes to the conclusion that the Federal law of June 12, 2002 № 67-FZ «On the basic guarantees of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation» does not establish a direct definition of voter information, but it sets out in sufficient detail the essence of election campaigning, which raises a number of serious problems.
Keywords: election campaigning; voter information; media; Federal law; constitutional Court of the Russian Federation.
9
Ни одна предвыборная кампания не обходится без информационного сопровождения, в том числе со стороны средств массовой информации (далее также - СМИ). Вне всяких сомнений, роль СМИ в формировании общественного мнения и предпочтений избирателей трудно переоценить. Кроме того, данный институт уже давно закрепил за собой положение четвертой ветви власти. Информационное обеспечение выборов представляет собой как информирование граждан, так и предвыборную агитацию. Грань между этими двумя понятиями, на наш взгляд, весьма тонкая. Именно этот факт вызывает на практике немало споров и проблем. И если работа муниципальных и государственных СМИ по информированию граждан не вызывает вопросов, то с негосударственными СМИ все обстоит иначе. Нередки случаи, когда средства массовой информации, сами того не подозревая, становятся нарушителями запретов, наложенных федеральным законодательством. Иногда это связано с банальным незнанием юридических нюансов и чаще всего встречается в СМИ муниципальных образований. Порой журналист уверен в чистоте своих действий, за которые потом приходится нести ответственность. Можно столкнуться и с обратной ситуацией: СМИ, заведомо понимая это, маскируют свои агитационные материалы под информационные.
Сразу отметим, что Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) не дает прямого определения тому, что есть информирование избирателей, но при этом достаточно подробно излагает суть предвыборной агитации [2]. Это, на наш взгляд, существенное упущение, поскольку, как уже было указано выше, на практике это порождает ряд серьезных проблем. Фактически то, что не относится к предвыборной агитации, является информированием. Таким образом, приходится руководствоваться методом исключения, что в данном случае, по нашему мнению, является недопустимым.
В соответствии со статьей 45 Федерального Щ закона об основных гарантиях избирательных прав содержание информационных материалов,
размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений [2].
Информирование избирателей, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, сроках и порядке совершения избирательных действий, об избирательном законодательстве Российской Федерации, о кандидатах, избирательных объединениях осуществляют комиссии [2]. Таким образом, можно предположить, что под информированием избирателей законодатель подразумевает информацию, содержащую в себе сведения о ходе подготовки и проведения выборов, сроках и порядке совершения избирательных действий, законодательстве Российской Федерации о выборах, кандидатах, избирательных объединениях.
Законом предусмотрено, что подобные сведения могут быть представлены в различных формах: интервью с кандидатами, иные сообщения и материалы о кандидатах, избирательных объединениях, передачи с участием кандидатов, совместные мероприятия с участием кандидатов и их трансляция (обнародование), информационные материалы - сообщения о проведении предвыборных мероприятий. Такие информационные блоки не оплачиваются избирательными объединениями и кандидатами. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, не должна допускаться дискриминация (умаление прав), в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений [2].
Что касается предвыборной агитации, то, по определению законодателя, агитационные материалы - это печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании. Предвыборная агитация - деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) [2].
В пункте 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав перечисляются факты, признаваемые предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании. Это выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением опросов общественного мнения). Также это описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов [2].
Сюда же законодатель отнес распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями, распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей. Деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов, также признается агитацией [2].
Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 124-ФЗ), действовавший до 4 августа 2005 года, и вовсе содержал в себе пункт «ж»: иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов [1]. Таким образом, список был открытым и приводил к еще большим проблемам.
В рамках действующего законодательства существенным моментом является следующий факт. Согласно пункту 21 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, выпускающих средства массовой информации,
и представителями редакций сетевых изданий профессиональной деятельности, и призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них) признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). А все остальные действия, которые мы указали выше, - в случае, если они совершены с такой целью неоднократно [2]. Тем самым законодатель, вольно или невольно, предоставил средствам массовой информации возможность избегать ответственности, даже несмотря на то, что публикации могут содержать в себе признаки предвыборной агитации.
Важно отметить, что работа журналиста по информированию избирателей не ограничивается общепринятым форматом «что, где, когда». Вряд ли в таком случае возникали бы спорные ситуации. По большей части такой формат - задача избирательных комиссий различного уровня. Поэтому запросы читателей вполне объяснимо находятся на уровне «кто, что и почему». Именно в данном аспекте могут возникнуть трудности, поскольку «переход на личности» уже может повлечь для СМИ определенную ответственность. Порой добросовестные редакции и вовсе стараются обходить стороной те или иные события, не желая ввязываться в юридические разбирательства.
Федеральное законодательство гарантирует избирателю право на информацию, отражающую деятельность партий и кандидатов. Очевидно, что та информация, которой располагают избирательные комиссии, - чисто формальная, - не столь интересна читателю, как детали, которые в силу тех или иных причин важны обществу. Согласно статье 49 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее - Закон о СМИ), журналист имеет право искать, запрашивать, получать и распространять информацию, излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью [4].
Вместе с тем, как было отмечено выше, Федеральный закон об основных гарантиях из- || бирательных прав прямо гласит: выражение
12
предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель, признается предвыборной агитацией [2]. Не стоит забывать, что журналист тоже является избирателем и имеет право заявить о своих предпочтениях, тем более что ему гарантирована свобода слова. Особенно это касается теле- и радиоведущих, работающих в прямом эфире. В их деятельности немаловажную роль играет оперативность реакции: то, что сказано в эфире, может стать предметом разбирательства.
Закон о СМИ устанавливает запрет на злоупотребление правами журналиста. В частности, не допускается использование прав журналиста в целях сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщений, сбора информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся средством массовой информации [4]. Очевидно, что указанные выше действия могут совершаться в том числе из корыстных побуждений. Это исходит из сути формулировки дефиниции - «злоупотребление правами журналиста». Можно ли предположить, что в стремлении высказать собственное мнение представитель СМИ преследует обозначенные корыстные цели? Если да, то какова вероятность доказать умысел в контексте именно такой ситуации?
Деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов, также признается предвыборной агитацией. Отметим, что любая журналистская работа вне зависимости от внешних факторов, событий, в том числе предвыборной кампании, так или иначе способствует созданию положительного или отрицательного отношения к событиям, личностям и т. д. Такова специфика профессии, которую мы обозначили в самом начале данной статьи.
Агитацией признается, как уже было сказано, и информация, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (кандидатах), избирательном объединении в сочетании с по-
зитивными либо негативными комментариями. Как быть в случае, если сведений об одном кандидате более чем достаточно, а о другом нет? Ни для кого не секрет, что на всех уровнях выборов широко распространена практика выдвижения технических кандидатов, которые зачастую и вовсе не ведут полноценную кампанию. Кроме того, не все партии одинаково активны в освещении своей деятельности, и на их сайтах не всегда можно найти необходимую информацию. Бывают и случаи, когда по указанным на портале контактным данным никто не отвечает.
Описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов, тоже может повлечь за собой административную ответственность. При этом в аналитических материалах очень часто можно встретить прогнозы, связанные с возможным исходом и последствиями выборов. Они могут принадлежать как автору материала (политическому обозревателю), так и другим экспертам: PR-специалистам, политологам и пр.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, понимая важность и сложность вопроса, в 2016 году выпустила брошюру «Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы». В частности, в издании представлен раздел, посвященный тому, как отграничить информационные материалы от агитационных. Так, отмечают специалисты ЦИК России и Российского центра обучения избирательным технологиям при Центризбиркоме, при отграничении информационных материалов от агитационных будет рассматриваться вопрос, подпадают ли материалы СМИ под признаки предвыборной агитации (подпункт 4 статьи 2, пункт 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), а также соблюдены ли в них принципы информирования избирателей (пункт 2 статьи 45 названного Федерального закона) [7, с. 22].
Как уже отмечалось выше, содержание информационных материалов, размещаемых в СМИ или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не нарушать равенство кандидатов, политических партий. Именно соблюдение этих принципов
позволяет считать какой-либо материал, размещенный в СМИ, информационным. Нарушение же указанных принципов с агитационной целью может повлечь за собой признание материала агитационным. К примеру, если информация о кандидате, политической партии является объективной, достоверной, но подается систематически с целью побудить избирателей голосовать за или против какого-либо одного кандидата, за какой-либо список кандидатов или против него, в то время как сведения о других кандидатах, политических партиях замалчиваются, то распространение такой информации можно расценивать как предвыборную агитацию [7, с. 22].
Выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва в 2016 году сопровождались немалым количеством заявлений и жалоб. При Избирательной комиссии Иркутской области была создана рабочая группа по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов. В избирком поступило 47 жалоб (не считая обращений в день голосования 18 сентября). Все они касались нарушений установленных правил проведения предвыборной агитации. Заявителями по 28 обращениям (59,57 %) выступили граждане и организации. В 13 случаях (27,66 %) заявителями были кандидаты, участвующие в соответствующей избирательной кампании. По 3 жалобам (6,38 %) заявителями выступали представители политических партий, 2 жалобы (4,27 %) подал член Избирательной комиссии Иркутской области с правом совещательного голоса, 1 обращение (2,12 %) поступило из Прокуратуры Иркутской области. Нарушения избирательного законодательства подтвердились по 21 обращению (44,68 %) [3].
Наиболее резонансными были три обращения, направленные в адрес Избирательной комиссии Иркутской области президентом Иркутской региональной общественной организации «Антикоррупционный комитет Иркутской области» И.А. Прокофьевым, о нарушении, по его мнению, правил предвыборной агитации в связи с опубликованием некоторых статей в периодическом печатном издании «Восточно-Сибирская правда». Материалы, ставшие спорными, вышли в свет 10, 17, 24 и 31 августа. Так, в материале «А вы, друзья, как ни садитесь...»
(от 31 августа 2016 года) автор анализирует состав команды избранного в сентябре 2015 года губернатором Иркутской области Сергея Левченко. Заявитель посчитал, что опубликованный текст нарушает установленные законом правила предвыборной агитации. Члены рабочей группы по итогам рассмотрения заявления пришли к выводу, что нарушений избирательного законодательства изданием допущено не было.
Вместе с тем статья «В поисках новых лиц» (от 10 августа 2016 года) показалась членам рабочей группы не столь однозначной. В ней имелись высказывания, характеризующие участвующие в выборах политические партии и кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам. Высказывания носили необъективный характер и являлись авторским видением лица, подготовившего статью, автором статьи давались репутационные и личностные характеристики соответствующих участников избирательного процесса, что, по существу дела, являлось предвыборной агитацией. На это указывало распространение информации, в которой явно преобладают сведения о какой-либо политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидатов по одномандатным избирательным округам, каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах) в сочетании с позитивными либо негативными комментариями. Кроме того, имелись признаки деятельности, способствующей формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидатов по одномандатным избирательным округам, кандидату (кандидатам) [3].
Однако в данной ситуации сработала норма, предусмотренная в пункте 21 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, о которой мы писали выше. Агитационные действия, совершаемые при выполнении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности, признаются предвыборной агитацией только в случае, если эти действия совершены в агитационных целях неоднократно. В связи с отсутствием обстоятельств, подтверждающих неоднократность выпуска периодического печатного
издания, в материалах которого имеются признаки предвыборной агитации, оснований для удовлетворения заявленных И.А. Прокофьевым требований не имелось.
Чтобы не попасть под административную ответственность за публикацию материалов, в которых могут усмотреть признаки предвыборной агитации, СМИ приходится тщательно подходить к подготовке текстов. Так, в 2016 году в рамках кампании по выборам в Государственную Думу седьмого созыва ИА «Сибирские новости» опубликовало цикл материалов, посвященных предвыборным программам партий, кандидаты которых претендовали на кресло народных избранников от Иркутской области. Таких партийных объединений в Приангарье было 14. Данное СМИ тщательно подошло к работе, вплоть до того, что объем знаков каждого материала был практически одинаков: ± 100 знаков. Обзор программ сопровождался комментариями PR-специалистов и политологов. Тем самым средство массовой информации соблюдало все установленные Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав принципы: объективность, достоверность, равенство кандидатов, избирательных объединений.
В 2003 году Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова. Они оспаривали конституционность отдельных положений статей 45, 46, 48, 49, 50, 52 и 56 (в редакции от 4 июля 2003 года), касающихся регулирования деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в связи с информационным обеспечением выборов и референдумов.
Депутаты утверждали, что положения подпунктов «д», «е», «ж» определяющего понятие и виды предвыборной агитации пункта 2 статьи 48 противоречат статьям 29 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. По мнению заявителей, эти положения позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность 14 по распространению информации о кандидатах, списках кандидатов, избирательных объ-
единениях, избирательных блоках. Это во взаимосвязи с подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 означает несоразмерное ограничение свободы слова, права каждого передавать, производить и распространять информацию и нарушает гарантии свободы массовой информации [5]. Напомним, указанная статья запрещает представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности проводить предвыборную агитацию.
Как отмечается в решении суда, выполнение организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов и референдумов, в Российской Федерации как демократическом правовом государстве призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Исходя из того, что пользование свободой массовой информации - по смыслу статьи 29 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах - налагает на организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т. е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом, говорится в решении Конституционного Суда по указанному делу [5].
Также в документе отмечается, что пункт 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав признает предвыборной агитацией выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, в частности указание на то, за кого будет голосовать избиратель. Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов, отмечает суд, не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск
средств массовой информации. Это в том случае, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку.
Выражение предпочтения является не чем иным, как разновидностью выражения мнений. Следовательно, применительно к профессиональной деятельности представителей СМИ толкование такого действия, как выражение предпочтения, в качестве правонарушения - без доказанности его направленности именно на агитацию - означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации (статья 29, части 1, 3 и 5 Конституции Российской Федерации). Наличие именно агитационной цели предполагает и подпункт «в» пункта 2 статьи 48, признающий одним из видов предвыборной агитации описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов), поскольку в отсутствие такой цели подобное «описание» являлось бы не чем иным, как разновидностью выражения мнений [5].
Таким образом, чтобы деятельность журналиста была признана агитацией, необходим умысел. Доказать наличие умысла даже в суде крайне сложно. Рассмотрение данного вопроса Конституционным Судом лишний раз подтверждает важность и проблематичность темы. Свое особое мнение по данному делу высказали судьи Конституционного Суда Гадис Гаджиев, Анатолий Кононов и Владимир Ярославцев.
Так, судья Ярославцев полагает, что рассматриваемый Федеральный закон ущемляет конституционное право избирателей и СМИ на свободу слова и свободные выборы. По его словам, предоставление сведений, которые обеспечивают избирателю действительную возможность выбора одного из нескольких кандидатов через свободное волеизъявление, является одним из важнейших условий подлинно свободных выборов. Кроме того, подлинные выборы дают свободный доступ избирателям к информации о кандидатах, списках кандидатов, политических партиях (коалициях) и о процессе выборов, а кандидатам, политическим партиям (коалициям) - к средствам массовой информации и теле-
коммуникациям. Единственное и бесспорное свойство информации по ее сути - объективность и достоверность. Таким образом, считает судья, она не должна быть заведомо искаженной и обязана соответствовать истине. Владимир Ярославцев приходит к выводу, что «это требование к содержанию информации носит универсальный характер, а потому не только не находится в противоречии, а, наоборот, сопутствует подлинно свободным выборам, способствуя их реализации».
По его словам, пункт 5 статьи 45 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав содержит чрезмерные ограничения возможностей, гарантированных статьей 29 Конституции Российской Федерации. Фактически при таких действующих нормах у граждан не было возможности распространять информацию о кандидатах и своих предпочтениях в средствах массовой информации. Последние, в свою очередь, тоже, по мнению судьи, лишены профессиональной возможности обеспечить конституционные права граждан на распространение и получение информации из-за прямого запрета, содержащегося в указанной выше статье Федерального закона. Это означает, отмечает Владимир Ярославцев, что «средства массовой информации не могут выполнить свое предназначение в обществе, так как лишены права на свободу выражения своего мнения, включающего свободу искать, получать, передавать, публиковать и распространять информацию и идеи».
Отсюда можно сделать вывод, что содержащиеся в подпунктах «а» - «ж» пункта 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав нормы являются «выражением предпочтения». А это не что иное, как разновидность выражения мнения, основанного на объективной и достоверной информации. Данная правовая позиция корреспондирует и решению Европейского Суда по правам человека от 26 апреля 1979 года по делу «САНДИ ТАЙМС» против Соединенного Королевства», обращает внимание судья. Как отмечается в документе, защита свободы выражения политических мнений и прессы должна пользоваться приоритетом: «На средствах массовой информации лежит обязанность распространять информацию и идеи, касающиеся. сфер деятельности, представляющих
общественный интерес. Этой функции средств массовой информации сопутствует право общественности получать информацию» [5]. В связи с этим наличие табу на выражение предпочтения является ограничением свободы выражения мнения. Это противоречит Конституции Российской Федерации. Соответственно, положения подпунктов «б» - «ж» пункта 2 статьи 48 указанного Федерального закона не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (часть 3) и 55 (части 2 и 3).
По словам судьи Анатолия Кононова, такие понятия, как «мнение» и «агитация», по сути своей между собой совпадают. Конституционный Суд, отмечает он, считает, что агитация -это один из вариантов выражения мнений. Вместе с тем в другой части мотивировки эксперт утверждает, что свободу выражения мнений нельзя уподоблять свободе предвыборной агитации. Любое мнение, оценка вне зависимости от того, касаются ли они кандидатов, объединений, блоков, списков, как и избирательной кампании вообще, представляют собой агитацию. Разделить эти понятия нельзя по определению. Запрет на агитацию для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по существу является запретом на выражение мнения общественного, журналистского, любого избирателя по поводу выборов.
Анатолий Кононов убежден: наличие субъективной направленности на агитацию не может служить сколько-нибудь значимым критерием в попытке различить собственно агитацию и мнение по поводу избирательной кампании и в связи с ней, ибо трудно предположить, что высказанное оценочное суждение не было осознанным актом предпочтения. Предание мнения публичности здесь и есть объективно целепола-гание агитации [5].
Уверенное причисление к агитации любых прогнозов касаемо выборов, поскольку они содержат в себе описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет или не будет избран, судья считает недостаточно аргументированным. Кроме того, не понятно, в связи с чем сведения о непрофессиональной Щ деятельности кандидата считаются агитацией. И наоборот: то, что наиболее важно и интерес-
но для выбора избирателя, например информация о его профессиональной работе, агитацией не признается. Анатолий Кононов солидарен с решением Конституционного Суда в части того, что относить к подобным действиям последствия в виде оценки побудительного эффекта агитации для избирателей недопустимо. Это связано с тем, что никаких объективных правовых критериев оценки связи между конкретной публикацией и вызванным ею эффектом в виде создания определенного отношения к кандидату или возникновением побуждения голосовать за него не существует.
Один из разработчиков Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав согласен: неоднократные попытки зафиксировать полный перечень того, что признается предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, не дали результатов. Это говорит о принципиальной невозможности ограничить само понятие. Анатолий Кононов считает, что решение Конституционного Суда не прояснило проблему. Постановление не коснулось ущербного перечня запрещенных для СМИ видов агитационной деятельности, исключив из него лишь иные действия, не указанные в перечне.
В 2018 году Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций разработала практические рекомендации для редакций средств массовой информации по соблюдению требований законодательства Российской Федерации о выборах. В частности, цитируется пункт 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в части того, что является предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании.
Информируя о кандидатах, как отмечалось выше, журналисты должны соблюдать принципы беспристрастности, объективности, достоверности, равенства прав кандидатов, политических партий. Принцип равенства кандидатов, политических партий при осуществлении СМИ информирования избирателей означает недопустимость замалчивания общественно значимой информации об одних кандидатах, политических партиях в сочетании с постоянным информированием о любых, даже о самых незначительных, действиях других кандидатов, других
политических партий, обнародования имеющейся негативной информации об одном кандидате и замалчивания аналогичной информации о другом и т. д. [6].
Запрет комментирования информации о предвыборных мероприятиях означает, что информационные сообщения, во-первых, должны идти отдельным блоком, во-вторых, не должны включать мнения любого лица, в том числе и журналиста, выражать личную оценку деятельности или личности какого-либо кандидата. Журналист должен подавать информацию объективно и всесторонне, избегая возможности трактовать данное сообщение как информацию, склоняющую к явному выбору одного из остальных кандидатов, говорится в рекомендациях. Кроме того, данное требование также подразумевает недопустимость замалчивания информации о проводимых участниками избирательного процесса предвыборных мероприятиях с одновременным освещением таких же мероприятий, проводимых другими участниками избирательного процесса [6].
Таким образом, опираясь на все вышеперечисленное, считаем необходимым четко и лаконично определить в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав суть информирования граждан, а также пересмотреть в сторону послабления запреты, содержащиеся в части 1 статьи 48 данного Федерального закона. На наш взгляд, они прямо ограничивают свободу слова, гарантированную представителям СМИ, и являются избыточными. Об этом свидетельствует и особое мнение судьи Конституционного Суда Владимира Ярославцева, который пришел к выводу, что положения подпунктов «б» - «ж» пункта 2 статьи 48 (в старой редакции) не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (часть 3) и 55 (части 2 и 3).
Кроме того, на наш взгляд, норма, предусмотренная пунктом 21 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которой действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, выпускающих средства массовой информации, и представителями редакций сетевых изданий профессиональной деятельности, и
призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них) признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). А все остальные действия, которые мы указали в статье, - в случае, если они совершены с такой целью неоднократно. В настоящее время данное положение закона дает средствам массовой информации возможность избегать ответственности даже несмотря на то, что публикации могут содержать в себе признаки предвыборной агитации.
1. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.
2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. -№ 24. - Ст. 2253; 2018. - № 53. - Ст. 8476.
3. О работе избирательных комиссий с обращениями, поступившими в ходе подготовки и проведения на территории Иркутской области выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва, дополнительных выборов депутатов Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва, а также муниципальных выборов в единый день голосования 18 сентября 2016 года : постановление Избирательной комиссии Иркутской области от 13 октября 2016 г. № 137/1498 // Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. -2017. - № 1.
4. О средствах массовой информации : закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (в ред. от 8 мая 2019 г.) // Рос. газ. -1992. - № 32. - 8 февраля; 2019. - № 98. - 8 мая.
5. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова : постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 44. - Ст. 4358.
6. Практические рекомендации для редакций средств массовой информации по соблюдению требований законодательства Российской Федерации о выборах : рекомендации Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 19 января 2018 г. - Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения: 14.05.2019.
7. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы / М.В. Гришина, Е.С. Данилова, В.И. Луценко, Ю.Н.Пугачева,М.В.Цветкова,П.П.Шеншин.-М.:РЦОИТ, |/ 2016. - 80 с.
