Научная статья на тему 'Информационные системы в управлении государственными финансами: опыт стран ЕС'

Информационные системы в управлении государственными финансами: опыт стран ЕС Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
661
56
Поделиться
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ / FINANCIAL GOVERNMENT CONTROL / ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ / INFORMATION SYSTEMS AND TECHNOLOGIES / ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ / ИНТЕГРИРОВАННЫЕ СИСТЕМЫ / INTEGRATED SYSTEM / EU / RUSSIA / TRANSITION COUNTRIES / MODERNIZATION

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Быстряков Александр Яковлевич, Мизинцева Василиса Васильевна

Рассматриваются проблемы создания и применения информационных систем в управлении государственными финансами на базе опыта стран ЕС и рекомендаций зарубежных исследователей. Обоснована необходимость создания единой системы государственного финансового контроля на основе современных информационно-коммуникационных технологий. Обсуждается один из методологических подходов к созданию интегрированных систем наиболее актуальный для стран с переходной экономикой.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Быстряков Александр Яковлевич, Мизинцева Василиса Васильевна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Information Systems of Financial Government Management: EU Practices

The issue of information systems organization and its implementation in the public finances management on the basis of the EU practices and foreign authors' recommendations is discussed. Nowadays reforming and modernization of financial government control are impossible without implementation of information technologies and informational communication system. It is especially important for transition countries, including Russia. The necessity for building integrated government finance control system based on modern information and communication technologies is proved. One of methodological approaches to integrated systems designing, most appropriate for the transition countries, is discussed.

Текст научной работы на тему «Информационные системы в управлении государственными финансами: опыт стран ЕС»

ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ: ОПЫТ СТРАН ЕС

А.Я. Быстряков, В.В. Мизинцева

Рассматриваются проблемы создания и применения информационных систем в управлении государственными финансами на базе опыта стран ЕС и рекомендаций зарубежных исследователей. Обоснована необходимость создания единой системы государственного финансового контроля на основе современных информационно-коммуникационных технологий. Обсуждается один из методологических подходов к созданию интегрированных систем - наиболее актуальный для стран с переходной экономикой.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, информационные системы, информационные технологии, интегрированные системы.

ВВЕДЕНИЕ

Важной функцией государства в финансовой сфере является сбор денежных средств и обеспечение их рационального и эффективного использования. Особенно важны эти процессы для стран с переходной экономикой, к которым относится и Российская Федерация. Финансовый контроль в России в конце ХХ в. был построен на основе плановой, командной экономики, и его принципы и приоритеты резко отличаются от требований рыночной экономики. В связи с этим представляет интерес изучение проблем управления государственными финансами, реформирования и совер-

© Быстряков А.Я., Мизинцева В.В., 2010 г.

шенствования бюджетной системы на основе опыта стран ЕС (Allen, Tommasi, 2001).

Цель данной работы - проанализировать опыт организации государственного финансового контроля (ГФК) в странах ЕС и оценить возможности его использования для реформирования финансового контроля в странах с переходной экономикой. В качестве важнейших путей реформирования ГФК в России на данном этапе выделяется разработка и создание соответствующего информационного обеспечения на основе единого правового поля и интегрированного подхода к проектированию информационных систем. Несмотря на то что данная проблема обсуждается в профессиональной литературе, опыт стран ЕС представляет определенный интерес и позволяет выработать подходы к модернизации ГФК в России на единой формальнологической основе.

РОЛЬ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ И РЕФОРМИРОВАНИИ ГФК

Современные информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) за последние десятилетия превратились в обязательное условие и средство повышения эффективности государственного, регионального и местного финансового контроля. Государственные структуры многих стран активно осваивают ИКТ, создают «электронные правительства», проводят электронные голосования и т.п. Причем именно в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах темпы развития сектора ИКТ в различных сферах общественной и государственной деятельности достаточно динамичны и имеют тенденцию к росту (Штрик, 2009). Для России это особенно актуально в свете текущего реформирования организации государственного

управления на всех уровнях. В связи с этим возникают различные проблемы, связанные, с одной стороны, с технико-организационными задачами, а с другой - с необходимостью получения достоверной и оперативной информации. Очевидно, что задачи совершенствования информационного обеспечения процессов формирования и исполнения бюджета, а также процессов финансового контроля могут быть решены только путем создания автоматизированной информационной системы с использованием современных ИКТ.

Методические разработки структуры контрольных органов в России в настоящее время разрознены, единая нормативная база отсутствует, а имеющиеся документы отличаются от принятых в международной финансовой практике, в то время как единый подход к разработке методик получения и обработки информации, формированию единого стандарта с учетом международных требований и опыта является необходимым условием для внедрения эффективных ИКТ в ГФК. Еще в 2004 г. в рамках реформирования Счетной палаты в практику ее деятельности был введен аудит эффективности, который является одним из основных видов контроля исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля стран ЕС.

В настоящее время перед странами с переходной экономикой стоит задача создать системы ГФК в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI1) в 1977 г., и других стандартов INTOSAI (Правовое регулирование..., 1998). В России единая система государственного финансового контроля до сих пор не сформирована, а множество контролирующих органов различного уровня пока еще слабо взаимодействуют между собой. В этой ситуа-

1 ЩТО8А1 - международная организация высших органов финансового контроля в странах ООН, созданная в 1953 г.

ции внедрение современных ИКТ в деятельность органов ГФК становится весьма актуальной задачей.

В странах ЕС уже существуют системы на основе ИКТ, которые обеспечивают государственных служащих набором средств для доступа к надежной и актуализированной информации для принятия решений в среде, которая предполагает объединение большого объема информации, поступающей от раз-ноудаленых источников информации. Такие системы способствуют всеобщему финансовому контролю и обеспечивают эффективную и согласованную работу различных подразделений и ведомств. Существует интегрированный подход к проектированию информационных систем для ГФК, основные черты которого и главные вопросы его применения изложены ниже.

ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНТЕГРИРОВАННЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ И ИХ ФУНКЦИИ В СФЕРЕ ГФК

Интегрированный подход включает ряд ключевых моментов. Прежде всего следует отметить, что существующие в странах с переходной экономикой информационные системы для государственного финансового управления, как правило, охватывают различные сферы и аспекты финансового управления. Часто эти системы применяются в различных проектах, отвечающих особым, специфическим нуждам, без учета особого значения других областей и важных взаимоотношений и связей. Иными словами, можно утверждать, что эти системы применяются фрагментарно, а единая общая система отсутствует, поэтому данные часто дублируются, а информация о некоторых важных сферах деятельности оказывается неучтенной. Интегрированный подход предполагает включение в систему следующих частей:

• комплекс взаимосвязанных, взаимозависимых и взаимодействующих компонентов финансового управления;

• комплекс процедур со встроенной системой проверок и балансов, которые обеспечивают прозрачность операций и подотчетность;

• комплекс процедур, основанных на децентрализованном подходе к применению в рамках задач и принципов действия, установленных центром.

Интегрированные системы ГФК, как правило, разрабатываются модульно. Однако все подсистемы важно поместить в единообразную адекватную среду, а также обеспечить необходимый и достаточный обмен информацией между уже действующими и разрабатываемыми системами.

В странах ЕС ключевыми процедурами центре систем ГФК являются ведение главной бухгалтерской книги, в которой фиксируются все денежные потоки, а также составление отчетов по трансакциям. В соответствии с интегрированным подходом другие информационные системы должны осуществлять поддерживающие или вспомогательные функции относительно базовых подсистем и основыва-ються на тех же стандартах обмена данными. Проектирование базовых систем и установление требований, обеспечивающих обмен информацией между центральными и вспомогательными системами, - наиболее важный этап в разработке и применении интегрированного подхода.

Основополагающий принцип формирования интегрированных систем - структурирование данных и информации по функциональному, а не организационному признаку. Следует, однако, отметить, что требования к обеспечению безопасности подобных систем ужесточаются.

В целом интегрированный подход несет в себе имеет следующие отличительные особенности:

• устраняет дублирование информации;

• дает возможность всем акторам работать с общим набором данных;

• устраняет риск несовместимости данных и подсистем;

• обеспечивает полноту и оперативность информации;

• позволяет использовать одни и те же данные на разных уровнях системы;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• дает возможность проводить перекрестную классификацию.

Для реализации интегрированного подхода может быть использован следующий алгоритм. Важнейшим начальным шагом является разработка единых стандартов для всех систем. Основные связующие и консолидирующие элементы баз данных - система бюджетной классификации и план счетов. Многие институты, включенные в систему ГФК, предпочитают разрабатывать собственные информационные системы, а не применять интегрированный подход, полагая, что такое решение будет более полно отвечать их целям и потребностям. Однако при этом они часто не принимают во внимание и не учитывают потребности других потенциальных пользователей системы. Поэтому перед тем как приступить к разработке интегрированных информационных систем, необходимо изучить существующие организационные структуры и принятые процедуры управления финансами.

Иногда попытка применить интегрированный подход, не меняя действующие процедуры и организацию работ (в том числе учесть наличие бумажного документооборота), приводит к значительному увеличению затрат, и такая реформа становится слишком дорогим мероприятием, особенно если число участников велико. В этом случае приходится полностью пересматривать административное устройство и более четко (а иногда и заново) разграничивать сферу ответственности и полномочий.

СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ В БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

Информационные системы в структуре ГФК должны отвечать структуре, целям и задачам отдельных участников бюджетного процесса. Их деятельность заключается в выполнении процедур прогноза доходов и расходов, подготовки бюджета, бухгалтерской и финансовой отчетности, управления налогами, расходами на персонал, управления программами и аудитом. Некоторые системы выполняют очень узкие, специфические, функции (например, системы отслеживания операций налогоплательщиков или закупок). Базовыми в интегрированных системах являются процедуры исполнения бюджета и учета, которые централизуют данные из других систем.

К центральной системе также относится процедура подготовки бюджета, которая представляет собой многократно повторяющийся процесс с участием отраслевых министерств и министерства финансов. Этот процесс требует обмена значительным объемом информации, хотя число трансакцией сравнительно с исполнением бюджета невелико. Система информационной поддержки процедур подготовки бюджета выполняет следующие функции:

• запись бюджетных предложений и ожидаемых результатов;

• подготовка бюджетных сценариев, их сравнение и формулировка кратких обобщенных выводов;

• подготовка проектов документов для рассмотрения органами законодательной власти (после завершения обсуждения правительством);

• регистрация бюджетной информации и любых проверок в бюджетном исполнении и учетных системах.

Системы подготовки бюджета связаны с процедурами исполнения бюджета. Всесто-

ронний и полный контроль над исполнением бюджета поддерживается базовыми информационными системами по исполнению бюджета, бухучету и финансовой отчетности.

Для финансового контроля также важны предметно-ориентированные системы, например системы управления долгом, планирования движения денежных средств, управления программами и государственными агентствами, пенсионные системы, системы аудита, мониторинга и др. Все эти системы имеют свою специфику. Так, системы управления долгом используются для учета долга и составления прогнозов. Системы подготовки и обновления денежных планов, управления доходами достаточно просты, но большое число участников и необходимость использовать различные базы данных усложняют процессы обмена данными.

Отдельные участники бюджетного процесса должны отчитываться за свою финансовую деятельность и вести свои счета. Однако при интегрированном подходе их подсистемы бухгалтерского учета должны быть согласованы с центральной базовой системой бухгалтерского учета. Это требование является необходимым условием успешного функционирования интегрированной системы в целом.

Исполнение бюджета и учет, который осуществляется в рамках рассматриваемого подхода, требуют создания базовых систем, реализующих такие функции, как контроль исполнения бюджета (запись бюджетов, их распределение, распределение лимитов денежных средств и т.д.), бухгалтерская и финансовая отчетность, контроль и надзор, управление различными выплатами и оплатами (например, информация о платежах), учет доходов и расходов и др. Эти функции могут осуществляться разными системами или единой системой, но должны быть взаимосогласованными и взаимоувязанными.

Существуют альтернативные способы организации систем учета и исполнения бюджета, например когда оплата осуществляется через казначейство. В этом случае

компьютеризированные агентства напрямую регистрируют свои трансакции в учетных и бюджетных системах, которыми управляет казначейство.

В другом случае оплата может осуществляться агентствами напрямую, тогда все трансакции фиксируются ими непосредственно, а электронные связи устанавливаются между ними и министерством финансов. Очевидно, что без эффективных современных информационных систем децентрализованное устройство исполнения бюджета может вызвать трудности при контроле и надзоре за управлением бюджетом. Компьютеризация может в значительной степени облегчить контроль, но не заменит эффективного управленческого контроля и систем внутреннего аудита.

Конечно, к потенциальным трудностям следует отнести достаточно высокую стоимость изначальных инвестиций и последующие расходы на поддержание и управление системами. В некоторых странах с переходной экономикой, где число подразделений очень велико, существует проблема снабжения техническим оборудованием и информационным обеспечением, которое требует значительных финансовых затрат. Для полного перехода на интегрированную информационную систему потребуется много лет. Все преобразования должны осуществляться последовательно и постепенно. Можно, например, предложить сначала внедрять систему только в центральных органах, наиболее важных, а можно ограничить число функций, которые она будет выполнять. Самое главное - чтобы компьютеризация не приводила к потере информации.

НЕКОТОРЫЕ МЕХАНИЗМЫ РАЗРАБОТКИ И ВНЕДРЕНИЯ ИНТЕГРИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ ГФК

Для того чтобы система успешно выполняла свои функции и соответствовала стратегии ее применения, необходимо разработать

и спроектировать адекватную архитектуру систем. Этот технический аспект проблемы требует привлечения соответствующих специалистов и принятия коллегиальных решений. Для контроля исполнения бюджета часто предпочтительна многоуровневая сеть, которая включает различные узлы, а не централизованная база данных. Преимущества такой системы состоят в том, что распределение связей между узлами равномерное. Благодаря этому система становится менее уязвимой. В случае отсутствия устойчивых и надежных средств связи обмен информацией между узлами и центром может быть периодическим. Такой подход отвечает стратегии постепенного реформирования и модернизации ГФК. С технической точки зрения формирование и реализация интегрированного подхода потребует осуществления ряда шагов. Например, необходимо определить администратора сети, обеспечить безопасность информации, что особенно важно в условиях развития таких явлений, как хакерство, и других компьютерных преступлений.

Механизмы разработки и внедрения интегрированной системы могут быть различными. По отношению к базовым системам учета и исполнения бюджета существуют два варианта таких механизмов:

• разработка всей системы и стратегии ее внедрения;

• покупка готового пакета программного обеспечения, приспособление его к имеющимся реалиям и осуществление необходимых дополнительных разработок.

У каждого варианта есть преимущества и недостатки. Например, второй вариант обеспечивает сравнительно быстрое внедрение системы, возможность ее обновлений, но не учитывает специфику страны и самой процедуры финансового контроля. Приспособление такой программы к реальным условиям может оказаться ресурсо- и времяемким процессом. В любом случае выбор стратегии и принятие соответствующего решения требует взвешенного подхода с учетом всех возможных факторов.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что на начальном этапе формирования нового подхода к организации информационной системы ГФК в отсутствие единой системы финансового контроля должно быть обеспечено единообразие поступление информации из различных источников. Прежде всего необходима информация, основанная на статистических материалах, информация по документам отчетности и результатам контрольных проверок. Контрольные мероприятия органов ГФК проводятся по направлениям, каждое из которых нуждается в обеспечении собственными информационными системами. К ним относится, например, информация об условиях проверок, информация по всему блоку запрашиваемых документов, по итогам проверок и др.

В этой связи большое значение приобретает теория константного финансового контроля, которая может выступать как основа единой концепции развития финансового контроля в стране на базе единой методологии и политики контроля (Быстряков, 2003). Эта теория рассматривает контрольную деятельность как постоянное и непрерывное сопровождение различными функциональными (проверки, ревизии, обследования, доклады и т.д.) и регламентирующими (запрещение и порядок возмещения законодательно установленных форм и видов нарушений) процедурами движения финансовых потоков на всех стадиях воспроизводственного цикла.

При разработке и создании информационных систем органов ГФК к информации предъявляются определенные требования, в том числе такие, как надежность, адекватность, своевременность, доступность, полнота. Вся поступающая в органы принятия решения всех уровней информация должна быть исчерпывающей и стандартизированной для ее дальнейшего эффективного использования и анализа. Всеобъемлющая полная информация финансового характера, а также информация о событиях, имеющих отношение к принятию решений в финансово-бюджетной сфере, - условие для формирования адек-

ватной и эффективной системы контроля и принятия оптимальных решений. Информационная система должна также располагать соответствующими базами данных и знаний, включающими полную базу инструктивных материалов, законодательных актов по ГФК и отраслевым направлениям, информацию об отечественном и зарубежном опыте, данные по мониторингу текущей экономической ситуации и т.д.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Реформирование и модернизация ГФК невозможны без разработки и внедрения современных информационных технологий, осуществление которых потребует серьезных решений, начиная с правовой базы и стандартизации и заканчивая решением технических задач. В этом случае ИС и информация становятся инструментом и механизмом выработки оптимальных решений в финансово-бюджетной сфере.

Важен также порядок хранения информации и ее безопасность, что является частью обеспечения национальной экономической безопасности. ИКТ в сфере ГФК подвержены действию разнообразных внешних и внутренних факторов риска, поэтому требуется создание систем элиминирования возможных факторов риска или компенсации возможных негативных последствий их проявления. На международном уровне этому вопросу уделяется большое внимание. Так, в 1996 г. была предпринята попытка установить международные стандарты безопасности и контроля в сфере информационных технологий. Для этого использована интегрированная модель для поддержки бизнес-процессов, предложенная Ассоциацией аудита и контроля (Бровкина, 2009).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение можно формулировать следующие выводы.

1. ИС позволяют обеспечить доступ к надежной и своевременной информации

для принятия оптимальных решений на всех уровнях - федеральном, региональном и, что особенно важно, муниципальном.

2. До сих пор ИС для ГФК внедряются в практике стран с переходной экономикой как отдельные проекты, отвечающие специфическим требованиям, т.е. фрагментарно.

3. Интегрированная ИС должна опираться на единый стандарт, разрабатываться поэтапно и модульно, основываясь на взаимосвязанных, взаимозависимых и взаимодействующих компонентах финансового управления.

4. Опыт стран ЕС показывает, что для снижения объема инвестиций рекомендуется на начальном этапе внедрять ИС только в центральных органах или ограничить число функций, реализуемых остальными подсистемами.

Субботина М.М. Внутренний контроль в стране и мире // Финансовый контроль. 2010. № 4. С. 76-83.

Штрик А.А. Использование информационно-коммуникационных технологий для экономического развития и государственного управления в странах современного мира // Приложение к журналу «Информационные технологии». 2009. № 6.

Allen R., Tommasi D. Managing Public Expenditure. A reference book for transition countries. Paris, OECD, 2001.

Рукопись поступила в редакцию 08.02.2010 г.

Литература

Афанасьев Мст.П., Беленчук А.А., Криворогов И.В. Бюджет и бюджетная система. М.: Юрайт, 2009.

Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля: Учеб. пособие / Под ред. М.В. Мельник. М.: Магистр, 2009.

Быстряков А.Я. Реформа государственного финансового контроля в Российской Федерации. (Вопросы теории и практики). М.: Изд-во РАГС, 2003.

Кольцов Р.А. Внешний государственный контроль организации управления проектами на основе специализированной базы знаний // Вестник АКСОР (Ассоциации контрольно-счетных органов России). 2009. № 4. С. 216-218.

Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998.

Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М.: Наука, 2008. С. 289.