CC BY
132
ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ: ОПЫТ СТРАН ЕС
А.Я. Быстряков, В.В. Мизинцева
Рассматриваются проблемы создания и применения информационных систем в управлении государственными финансами на базе опыта стран ЕС и рекомендаций зарубежных исследователей. Обоснована необходимость создания единой системы государственного финансового контроля на основе современных информационно-коммуникационных технологий. Обсуждается один из методологических подходов к созданию интегрированных систем - наиболее актуальный для стран с переходной экономикой.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, информационные системы, информационные технологии, интегрированные системы.
ВВЕДЕНИЕ
Важной функцией государства в финансовой сфере является сбор денежных средств и обеспечение их рационального и эффективного использования. Особенно важны эти процессы для стран с переходной экономикой, к которым относится и Российская Федерация. Финансовый контроль в России в конце ХХ в. был построен на основе плановой, командной экономики, и его принципы и приоритеты резко отличаются от требований рыночной экономики. В связи с этим представляет интерес изучение проблем управления государственными финансами, реформирования и совер-
© Быстряков А.Я., Мизинцева В.В., 2010 г.
шенствования бюджетной системы на основе опыта стран ЕС (Allen, Tommasi, 2001).
Цель данной работы - проанализировать опыт организации государственного финансового контроля (ГФК) в странах ЕС и оценить возможности его использования для реформирования финансового контроля в странах с переходной экономикой. В качестве важнейших путей реформирования ГФК в России на данном этапе выделяется разработка и создание соответствующего информационного обеспечения на основе единого правового поля и интегрированного подхода к проектированию информационных систем. Несмотря на то что данная проблема обсуждается в профессиональной литературе, опыт стран ЕС представляет определенный интерес и позволяет выработать подходы к модернизации ГФК в России на единой формальнологической основе.
РОЛЬ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ И РЕФОРМИРОВАНИИ ГФК
Современные информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) за последние десятилетия превратились в обязательное условие и средство повышения эффективности государственного, регионального и местного финансового контроля. Государственные структуры многих стран активно осваивают ИКТ, создают «электронные правительства», проводят электронные голосования и т.п. Причем именно в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах темпы развития сектора ИКТ в различных сферах общественной и государственной деятельности достаточно динамичны и имеют тенденцию к росту (Штрик, 2009). Для России это особенно актуально в свете текущего реформирования организации государственного
управления на всех уровнях. В связи с этим возникают различные проблемы, связанные, с одной стороны, с технико-организационными задачами, а с другой - с необходимостью получения достоверной и оперативной информации. Очевидно, что задачи совершенствования информационного обеспечения процессов формирования и исполнения бюджета, а также процессов финансового контроля могут быть решены только путем создания автоматизированной информационной системы с использованием современных ИКТ.
Методические разработки структуры контрольных органов в России в настоящее время разрознены, единая нормативная база отсутствует, а имеющиеся документы отличаются от принятых в международной финансовой практике, в то время как единый подход к разработке методик получения и обработки информации, формированию единого стандарта с учетом международных требований и опыта является необходимым условием для внедрения эффективных ИКТ в ГФК. Еще в 2004 г. в рамках реформирования Счетной палаты в практику ее деятельности был введен аудит эффективности, который является одним из основных видов контроля исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля стран ЕС.
В настоящее время перед странами с переходной экономикой стоит задача создать системы ГФК в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI1) в 1977 г., и других стандартов INTOSAI (Правовое регулирование..., 1998). В России единая система государственного финансового контроля до сих пор не сформирована, а множество контролирующих органов различного уровня пока еще слабо взаимодействуют между собой. В этой ситуа-
1 ЩТО8А1 - международная организация высших органов финансового контроля в странах ООН, созданная в 1953 г.
ции внедрение современных ИКТ в деятельность органов ГФК становится весьма актуальной задачей.
В странах ЕС уже существуют системы на основе ИКТ, которые обеспечивают государственных служащих набором средств для доступа к надежной и актуализированной информации для принятия решений в среде, которая предполагает объединение большого объема информации, поступающей от раз-ноудаленых источников информации. Такие системы способствуют всеобщему финансовому контролю и обеспечивают эффективную и согласованную работу различных подразделений и ведомств. Существует интегрированный подход к проектированию информационных систем для ГФК, основные черты которого и главные вопросы его применения изложены ниже.
ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНТЕГРИРОВАННЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ И ИХ ФУНКЦИИ В СФЕРЕ ГФК
Интегрированный подход включает ряд ключевых моментов. Прежде всего следует отметить, что существующие в странах с переходной экономикой информационные системы для государственного финансового управления, как правило, охватывают различные сферы и аспекты финансового управления. Часто эти системы применяются в различных проектах, отвечающих особым, специфическим нуждам, без учета особого значения других областей и важных взаимоотношений и связей. Иными словами, можно утверждать, что эти системы применяются фрагментарно, а единая общая система отсутствует, поэтому данные часто дублируются, а информация о некоторых важных сферах деятельности оказывается неучтенной. Интегрированный подход предполагает включение в систему следующих частей:
• комплекс взаимосвязанных, взаимозависимых и взаимодействующих компонентов финансового управления;
• комплекс процедур со встроенной системой проверок и балансов, которые обеспечивают прозрачность операций и подотчетность;
• комплекс процедур, основанных на децентрализованном подходе к применению в рамках задач и принципов действия, установленных центром.
Интегрированные системы ГФК, как правило, разрабатываются модульно. Однако все подсистемы важно поместить в единообразную адекватную среду, а также обеспечить необходимый и достаточный обмен информацией между уже действующими и разрабатываемыми системами.
В странах ЕС ключевыми процедурами центре систем ГФК являются ведение главной бухгалтерской книги, в которой фиксируются все денежные потоки, а также составление отчетов по трансакциям. В соответствии с интегрированным подходом другие информационные системы должны осуществлять поддерживающие или вспомогательные функции относительно базовых подсистем и основыва-ються на тех же стандартах обмена данными. Проектирование базовых систем и установление требований, обеспечивающих обмен информацией между центральными и вспомогательными системами, - наиболее важный этап в разработке и применении интегрированного подхода.
Основополагающий принцип формирования интегрированных систем - структурирование данных и информации по функциональному, а не организационному признаку. Следует, однако, отметить, что требования к обеспечению безопасности подобных систем ужесточаются.
В целом интегрированный подход несет в себе имеет следующие отличительные особенности:
• устраняет дублирование информации;
• дает возможность всем акторам работать с общим набором данных;
• устраняет риск несовместимости данных и подсистем;
• обеспечивает полноту и оперативность информации;
• позволяет использовать одни и те же данные на разных уровнях системы;
• дает возможность проводить перекрестную классификацию.
Для реализации интегрированного подхода может быть использован следующий алгоритм. Важнейшим начальным шагом является разработка единых стандартов для всех систем. Основные связующие и консолидирующие элементы баз данных - система бюджетной классификации и план счетов. Многие институты, включенные в систему ГФК, предпочитают разрабатывать собственные информационные системы, а не применять интегрированный подход, полагая, что такое решение будет более полно отвечать их целям и потребностям. Однако при этом они часто не принимают во внимание и не учитывают потребности других потенциальных пользователей системы. Поэтому перед тем как приступить к разработке интегрированных информационных систем, необходимо изучить существующие организационные структуры и принятые процедуры управления финансами.
Иногда попытка применить интегрированный подход, не меняя действующие процедуры и организацию работ (в том числе учесть наличие бумажного документооборота), приводит к значительному увеличению затрат, и такая реформа становится слишком дорогим мероприятием, особенно если число участников велико. В этом случае приходится полностью пересматривать административное устройство и более четко (а иногда и заново) разграничивать сферу ответственности и полномочий.
СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ В БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ
Информационные системы в структуре ГФК должны отвечать структуре, целям и задачам отдельных участников бюджетного процесса. Их деятельность заключается в выполнении процедур прогноза доходов и расходов, подготовки бюджета, бухгалтерской и финансовой отчетности, управления налогами, расходами на персонал, управления программами и аудитом. Некоторые системы выполняют очень узкие, специфические, функции (например, системы отслеживания операций налогоплательщиков или закупок). Базовыми в интегрированных системах являются процедуры исполнения бюджета и учета, которые централизуют данные из других систем.
К центральной системе также относится процедура подготовки бюджета, которая представляет собой многократно повторяющийся процесс с участием отраслевых министерств и министерства финансов. Этот процесс требует обмена значительным объемом информации, хотя число трансакцией сравнительно с исполнением бюджета невелико. Система информационной поддержки процедур подготовки бюджета выполняет следующие функции:
• запись бюджетных предложений и ожидаемых результатов;
• подготовка бюджетных сценариев, их сравнение и формулировка кратких обобщенных выводов;
• подготовка проектов документов для рассмотрения органами законодательной власти (после завершения обсуждения правительством);
• регистрация бюджетной информации и любых проверок в бюджетном исполнении и учетных системах.
Системы подготовки бюджета связаны с процедурами исполнения бюджета. Всесто-
ронний и полный контроль над исполнением бюджета поддерживается базовыми информационными системами по исполнению бюджета, бухучету и финансовой отчетности.
Для финансового контроля также важны предметно-ориентированные системы, например системы управления долгом, планирования движения денежных средств, управления программами и государственными агентствами, пенсионные системы, системы аудита, мониторинга и др. Все эти системы имеют свою специфику. Так, системы управления долгом используются для учета долга и составления прогнозов. Системы подготовки и обновления денежных планов, управления доходами достаточно просты, но большое число участников и необходимость использовать различные базы данных усложняют процессы обмена данными.
Отдельные участники бюджетного процесса должны отчитываться за свою финансовую деятельность и вести свои счета. Однако при интегрированном подходе их подсистемы бухгалтерского учета должны быть согласованы с центральной базовой системой бухгалтерского учета. Это требование является необходимым условием успешного функционирования интегрированной системы в целом.
Исполнение бюджета и учет, который осуществляется в рамках рассматриваемого подхода, требуют создания базовых систем, реализующих такие функции, как контроль исполнения бюджета (запись бюджетов, их распределение, распределение лимитов денежных средств и т.д.), бухгалтерская и финансовая отчетность, контроль и надзор, управление различными выплатами и оплатами (например, информация о платежах), учет доходов и расходов и др. Эти функции могут осуществляться разными системами или единой системой, но должны быть взаимосогласованными и взаимоувязанными.
Существуют альтернативные способы организации систем учета и исполнения бюджета, например когда оплата осуществляется через казначейство. В этом случае
компьютеризированные агентства напрямую регистрируют свои трансакции в учетных и бюджетных системах, которыми управляет казначейство.
В другом случае оплата может осуществляться агентствами напрямую, тогда все трансакции фиксируются ими непосредственно, а электронные связи устанавливаются между ними и министерством финансов. Очевидно, что без эффективных современных информационных систем децентрализованное устройство исполнения бюджета может вызвать трудности при контроле и надзоре за управлением бюджетом. Компьютеризация может в значительной степени облегчить контроль, но не заменит эффективного управленческого контроля и систем внутреннего аудита.
Конечно, к потенциальным трудностям следует отнести достаточно высокую стоимость изначальных инвестиций и последующие расходы на поддержание и управление системами. В некоторых странах с переходной экономикой, где число подразделений очень велико, существует проблема снабжения техническим оборудованием и информационным обеспечением, которое требует значительных финансовых затрат. Для полного перехода на интегрированную информационную систему потребуется много лет. Все преобразования должны осуществляться последовательно и постепенно. Можно, например, предложить сначала внедрять систему только в центральных органах, наиболее важных, а можно ограничить число функций, которые она будет выполнять. Самое главное - чтобы компьютеризация не приводила к потере информации.
НЕКОТОРЫЕ МЕХАНИЗМЫ РАЗРАБОТКИ И ВНЕДРЕНИЯ ИНТЕГРИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ ГФК
Для того чтобы система успешно выполняла свои функции и соответствовала стратегии ее применения, необходимо разработать
и спроектировать адекватную архитектуру систем. Этот технический аспект проблемы требует привлечения соответствующих специалистов и принятия коллегиальных решений. Для контроля исполнения бюджета часто предпочтительна многоуровневая сеть, которая включает различные узлы, а не централизованная база данных. Преимущества такой системы состоят в том, что распределение связей между узлами равномерное. Благодаря этому система становится менее уязвимой. В случае отсутствия устойчивых и надежных средств связи обмен информацией между узлами и центром может быть периодическим. Такой подход отвечает стратегии постепенного реформирования и модернизации ГФК. С технической точки зрения формирование и реализация интегрированного подхода потребует осуществления ряда шагов. Например, необходимо определить администратора сети, обеспечить безопасность информации, что особенно важно в условиях развития таких явлений, как хакерство, и других компьютерных преступлений.
Механизмы разработки и внедрения интегрированной системы могут быть различными. По отношению к базовым системам учета и исполнения бюджета существуют два варианта таких механизмов:
• разработка всей системы и стратегии ее внедрения;
• покупка готового пакета программного обеспечения, приспособление его к имеющимся реалиям и осуществление необходимых дополнительных разработок.
У каждого варианта есть преимущества и недостатки. Например, второй вариант обеспечивает сравнительно быстрое внедрение системы, возможность ее обновлений, но не учитывает специфику страны и самой процедуры финансового контроля. Приспособление такой программы к реальным условиям может оказаться ресурсо- и времяемким процессом. В любом случае выбор стратегии и принятие соответствующего решения требует взвешенного подхода с учетом всех возможных факторов.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что на начальном этапе формирования нового подхода к организации информационной системы ГФК в отсутствие единой системы финансового контроля должно быть обеспечено единообразие поступление информации из различных источников. Прежде всего необходима информация, основанная на статистических материалах, информация по документам отчетности и результатам контрольных проверок. Контрольные мероприятия органов ГФК проводятся по направлениям, каждое из которых нуждается в обеспечении собственными информационными системами. К ним относится, например, информация об условиях проверок, информация по всему блоку запрашиваемых документов, по итогам проверок и др.
В этой связи большое значение приобретает теория константного финансового контроля, которая может выступать как основа единой концепции развития финансового контроля в стране на базе единой методологии и политики контроля (Быстряков, 2003). Эта теория рассматривает контрольную деятельность как постоянное и непрерывное сопровождение различными функциональными (проверки, ревизии, обследования, доклады и т.д.) и регламентирующими (запрещение и порядок возмещения законодательно установленных форм и видов нарушений) процедурами движения финансовых потоков на всех стадиях воспроизводственного цикла.
При разработке и создании информационных систем органов ГФК к информации предъявляются определенные требования, в том числе такие, как надежность, адекватность, своевременность, доступность, полнота. Вся поступающая в органы принятия решения всех уровней информация должна быть исчерпывающей и стандартизированной для ее дальнейшего эффективного использования и анализа. Всеобъемлющая полная информация финансового характера, а также информация о событиях, имеющих отношение к принятию решений в финансово-бюджетной сфере, - условие для формирования адек-
ватной и эффективной системы контроля и принятия оптимальных решений. Информационная система должна также располагать соответствующими базами данных и знаний, включающими полную базу инструктивных материалов, законодательных актов по ГФК и отраслевым направлениям, информацию об отечественном и зарубежном опыте, данные по мониторингу текущей экономической ситуации и т.д.
Реформирование и модернизация ГФК невозможны без разработки и внедрения современных информационных технологий, осуществление которых потребует серьезных решений, начиная с правовой базы и стандартизации и заканчивая решением технических задач. В этом случае ИС и информация становятся инструментом и механизмом выработки оптимальных решений в финансово-бюджетной сфере.
Важен также порядок хранения информации и ее безопасность, что является частью обеспечения национальной экономической безопасности. ИКТ в сфере ГФК подвержены действию разнообразных внешних и внутренних факторов риска, поэтому требуется создание систем элиминирования возможных факторов риска или компенсации возможных негативных последствий их проявления. На международном уровне этому вопросу уделяется большое внимание. Так, в 1996 г. была предпринята попытка установить международные стандарты безопасности и контроля в сфере информационных технологий. Для этого использована интегрированная модель для поддержки бизнес-процессов, предложенная Ассоциацией аудита и контроля (Бровкина, 2009).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение можно формулировать следующие выводы.
1. ИС позволяют обеспечить доступ к надежной и своевременной информации
для принятия оптимальных решений на всех уровнях - федеральном, региональном и, что особенно важно, муниципальном.
2. До сих пор ИС для ГФК внедряются в практике стран с переходной экономикой как отдельные проекты, отвечающие специфическим требованиям, т.е. фрагментарно.
3. Интегрированная ИС должна опираться на единый стандарт, разрабатываться поэтапно и модульно, основываясь на взаимосвязанных, взаимозависимых и взаимодействующих компонентах финансового управления.
4. Опыт стран ЕС показывает, что для снижения объема инвестиций рекомендуется на начальном этапе внедрять ИС только в центральных органах или ограничить число функций, реализуемых остальными подсистемами.
Субботина М.М. Внутренний контроль в стране и мире // Финансовый контроль. 2010. № 4. С. 76-83.
Штрик А.А. Использование информационно-коммуникационных технологий для экономического развития и государственного управления в странах современного мира // Приложение к журналу «Информационные технологии». 2009. № 6.
Allen R., Tommasi D. Managing Public Expenditure. A reference book for transition countries. Paris, OECD, 2001.
Рукопись поступила в редакцию 08.02.2010 г.
Литература
Афанасьев Мст.П., Беленчук А.А., Криворогов И.В. Бюджет и бюджетная система. М.: Юрайт, 2009.
Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля: Учеб. пособие / Под ред. М.В. Мельник. М.: Магистр, 2009.
Быстряков А.Я. Реформа государственного финансового контроля в Российской Федерации. (Вопросы теории и практики). М.: Изд-во РАГС, 2003.
Кольцов Р.А. Внешний государственный контроль организации управления проектами на основе специализированной базы знаний // Вестник АКСОР (Ассоциации контрольно-счетных органов России). 2009. № 4. С. 216-218.
Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998.
Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М.: Наука, 2008. С. 289.
