CC BY
2600
Вопросы методологии
Информационные системы в государственном управлении
С.Г. Туронок
Важнейшая характеристика деятельности современного государства — это уровень ее информационно-аналитического обеспечения, оказывающего существенное влияние на все процессы социально-экономического развития общества. Мировой опыт совершенствования государственного управления подтверждает, что информационно-аналитическое обеспечение следует рассматривать как одно из стратегических направлений повышения эффективности деятельности на всех уровнях — государственном, отраслевом, региональном, международном и других.
С системной точки зрения1 концепция информационного обеспечения органов государственной власти и управления основана на представлении о государстве как сложной многофазной операционной системе, включающей в себя упорядоченное множество объектов организационного управления. Данные объекты, как правило, упорядочены по иерархическим уровням управления (согласно действующей в рассматриваемый период организационной структуре), отношения между ними характеризуются связями и процессами управления, подчинения и взаимодействия.
Деятельность органов государственного управления в этом свете представляет собой совокупность логически взаимоувязанных массовых действий - операций, направленных на осуществление возложенных на них управленческих функций. Речь, таким образом, идет о своеобразных операционных системах, реализующих класс календарно развивающихся операций, семантика которых определяется компетенцией соответствующих органов. Операции могут быть нацелены на достижение как стратегических целей государства, так и решение задач более низких уровней. Операции могут быть упорядочены по времени, последовательности их выполнения и составу участников — властных органов, других юридических и физических лиц. Именно для реализации операций государственного управления и необходим комплекс организационно-методических и технических средств и технологий информационно-аналитического обеспечения.
1 Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И. Информационное обеспечение государственного управления. М., 2000.
Информационные системы федерального уровня
Эффективность работы высших органов представительной, исполнительной и судебной власти всех уровней в значительной мере определяется качеством и оперативностью их информационно-аналитического обслуживания. Эта проблема должна решаться по многим направлениям. Одно из них — разработка и применение автоматизированных систем административного управления и контроля офисного типа, создаваемых на основе внедрения новых информационных технологий. Эти системы должны обеспечивать работников аппарата качественной и своевременной информацией, создавать условия для ее оперативного нахождения, анализа, оценки и представления пользователям в необходимом виде в требуемое время. Данный класс информационных систем использует не только информацию конкретной организации, где размещаются данные системы, но и информационные ресурсы других органов, используя для этого различные каналы связи, коммуникации и средства взаимообмена данными.
Информационная система, обеспечивающая деятельность объектов данного типа, должна иметь соответствующие программно-технические средства для коллективной и индивидуальной подготовки и принятия решений, быть многопользовательской, многофункциональной, территориально распределенной, обеспечивать возможность удаленного доступа к базам данных высших федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации и других организаций, как отечественных, так и зарубежных.
Рассмотрим в качестве примера информационно-аналитическое обеспечение деятельности высшего законодательного органа власти — Парламента2. Основными целями такого обеспечения в данном случае являются:
- повышение эффективности законотворческой деятельности;
- обеспечение эффективности принятия стратегических решений в штатных и кризисных ситуациях;
- совершенствование взаимодействия руководства и парламентариев с гражданами и другими органами государственной власти;
- повышение эффективности функционирования аппарата.
Этому и призвана способствовать информационно-коммуникационная система, выполняющая следующие функции:
- информационное обеспечение деятельности парламентариев, комитетов, комиссий и подразделений аппарата;
- формирование и ведение информационных фондов;
- информационное взаимодействие (включая электронную почту) парламентариев, комитетов, комиссий и подразделений аппарата как между собой, так и с внешними абонентами;
- обеспечение прохождения законодательных актов и законопроектов;
- обеспечение информационно-аналитической деятельности органа законодательной власти;
- обеспечение коллективной подготовки и принятия решений;
- обеспечение документооборота и делопроизводства;
- обеспечение редакционно-издательской деятельности;
2 Там же. С. 146-149.
- доступ пользователей к информационным фондам и базам данных органа законодательной власти, других органов государственной власти и организаций, отечественных и зарубежных;
- обеспечение офисной деятельности отдельных парламентариев, членов комитетов, комиссий и подразделений аппарата;
- технологическое обеспечение заседаний;
- информационное обеспечение поездок делегаций и отдельных парламентариев, а также выездных мероприятий органа законодательной власти.
Основу информационного обеспечения системы составляют базы данных, электронные справочники, архивы и гипертекстовые документы, которые в своей совокупности образуют информационный фонд органа законодательной власти. Его предназначение — создавать такие условия, когда необходимая руководству, парламентариям, сотрудникам аппарата информация может быть оперативно найдена, проанализирована, оценена и представлена в удобном виде.
Информационно-аналитическое обеспечение деятельности высшего органа исполнительной власти — Правительства, наряду с общими принципами и подходами, упомянутыми выше, имеет и свою специфику. Типовыми процессами и процедурами, подлежащими автоматизации и информатизации, здесь являются: регистрация документов, контроль за их подготовкой, прохождением и исполнением, сбор данных по обсуждаемым вопросам, с учетом того, какие решения принимались ранее и какими документами сопровождались, что было «исполнено - не исполнено», кому поручалось дальнейшее сопровождение вопроса, как в результате закрыт вопрос и т. д. В ходе выполнения этих работ необходимо проводить информационно-аналитические расчеты, интегрировать данные показателей в разрезе, например, отраслей, подотраслей, видов деятельности, регионов, городов, зарубежных государств. Одновременно может потребоваться подготовить аналитический доклад, отредактировать текст, построить наглядные диаграммы, графики, оформить проекты законов, соглашений, распоряжений, поручений, переслать на согласование и визирование в другие смежные подразделения аппарата и взаимодействующие с ними объекты организационного управления.
Информация, предоставляемая пользователям в режиме коллективного анализа и обсуждения принимаемых решений (это относится, например, к обеспечению Правительства), может потребовать применения средств наглядного отображения и оперативной передачи данных (видеоконференций, экранов, проекторов), электронного голосования, лингвистических систем электронного перевода и т. д. При этом следует отметить, что использование в этих целях электронных систем должно подвергаться сертификации и лицензированию в соответствии с действующим законодательством.
Информационно-коммуникационные системы специального назначения
Информационно-коммуникационные системы, предназначенные для обеспечения индивидуальной и коллективной деятельности членов высших органов государственной власти и сотрудников аппарата, с учетом важности ре-
шаемых задач, сложности сбора и обработки информации, территориальной рассредоточенности, относятся к классу больших территориально распределенных систем государственного значения. Создание подобных систем должно базироваться на концептуально единой интегрированной системной архитектуре программно-технических средств с широкими функциональными возможностями и предполагает использование общепринятых стандартов.
Главные принципы построения подобных ИКС — открытость, простота управления и администрирования, модульность, защищенность, — позволяют достичь необходимой надежности функционирования при оптимальном соотношении таких параметров, как стоимость, производительность и возможности эволюционного развития.
Создание подобных систем должно базироваться на концептуально единой интегрированной системной архитектуре программно-технических средств с широкими функциональными возможностями и предполагает использование общепринятых стандартов. Действительно, информация необходимая для выработки и реализации адекватных политико-управленческих решений, порой бывает рассредоточена по множеству информационных фондов и баз данных. В частности, она может быть получена из систем оборонных, правоохранительных, других министерств и ведомств, региональных информационных фондов, информационных банков предприятий и организаций различных форм собственности, независимых аналитических центров, информационных агентств и т. д.
Однако информационное взаимодействие государственных органов затруднено как в методическом, так и в организационном отношении. Даже знание о наличии необходимой информации не гарантирует ее получения, ибо отношения между источниками и потребителями информации в целом не регламентированы. Государственные органы, как правило, не заинтересованы в предоставлении информации, находящейся в их распоряжении или являющейся продуктом их собственной деятельности, ибо не могут в полной мере отвечать за то, как она будет использована после передачи. А зачастую не обеспечено методологическое единство деятельности государственных органов, сопоставимость исходных данных, получаемых из разных источников.
Кроме того, информатизация государственных органов, проводимая в рамках соответствующих федеральных и отраслевых программ, ограничена фактически созданием ведомственных информационных систем, а это нередко порождает параллелизм в работе. Организационно-технические решения в таких случаях слабо координируются, что приводит к распылению и без того мизерных бюджетных средств. Ведомственные информационные системы развиваются весьма неравномерно и находятся на разных стадиях внедрения. Многие ведомственные системы не предусматривают вариант взаимодействия с другими информационными системами. Нередко их внедрение из-за слабого и нерегулярного финансирования растягивается на многие годы, и в результате они морально устаревают еще до сдачи в эксплуатацию. А поскольку разработка этих систем не координируется, многие из них несовместимы в программном и информационном отношении.
Ввиду очевидной неадекватности сложившейся ситуации целям и задачам, определяющим основные направления информационно-аналитического
обеспечения принятия государственных решений, в России в соответствии с Указом Президента РФ № 820 от 3 августа 1992 г. осуществляется масштабный проект по созданию Информационно-телекоммуникационной системы специального назначения (ИТКС) в интересах органов государственной власти, которому с 1995 года придан статус Президентской программы. Концептуальная разработка и общее руководство ходом реализации данной программы было поручено Федеральному агентству правительственной связи и информации (ФАПСИ).3
Программа предусматривает создание и развитие информационноаналитических систем и объектов Администрации Президента и Аппарата Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной думы и Совета безопасности; информационно-аналитических систем министерств и ведомств; региональных информационно-аналитических центров (РИАЦ); специальных информационно-аналитических систем и обеспечение их безопасности; телекоммуникационных систем.
Предусмотрена 4-уровневая система информационного обеспечения принятия управленческих решений:
- высший уровень — управленческие решения в масштабе государства, принимаемые Президентом и руководством Правительства РФ;
- аналитический уровень — информационно-технологическое обеспечение: ситуационных центров Президента, Администрации Президента, Совета безопасности, Правительства РФ, а также информационно-аналитических подразделений названных органов власти (включая создание системы автоматизированной поддержки аналитических исследований);
- федеральный уровень — информационно-технологическое обеспечение руководства субъектов Федерации, глав администраций, министерств и ведомств, Госкомстата, Центрального банка РФ;
- региональный уровень — информационно-технологическое обеспечение субъектов хозяйствования в государственной и негосударственной сферах, территориальных органов министерств и ведомств, политических и общественных организаций, информационных агентств, независимых аналитических центров и т. д.
Основная задача высшего уровня — стратегическое управление страной, определяющее долгосрочную ориентацию ее развития в целом или отдельных сфер, объектов, территорий, задающее направление деятельности каждому звену управления. Данный вид управления, как правило, тесно увязывается с общим политическим курсом государства или с той или иной доктриной.
В основе стратегического управления — стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. В процессе стратегического управления необходимы ситуационный анализ для выявления проблем и возможностей, потенциала и скрытых резервов, оценка реального положения, краткосрочных и долгосрочных последствий уже принятых решений.
3 Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И. Информационное обеспечение государственного управления. М., 2000.
На федеральном уровне ИТКС должна обеспечить информационное обслуживание тактического и оперативного управления страной. Тактическое управление выражается в конкретных действиях по реализации стратегических установок. При этом на базе надежной информации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период, принимаются корректирующие меры, что может также привести к пересмотру некоторых целей, если выявились ранее не учтенные и не контролируемых факторы. Федеральные органы исполнительной власти могут выполнять также функции, связанные с прогнозированием и планированием.
Оперативное управление, в свою очередь, призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений вопросы. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры (задачи) и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант, исходя из сложившихся условий. Информационное обеспечение в данном случае осуществляется федеральными, ведомственными и региональными ситуационноаналитическими центрами.
Региональный уровень. Федеративное устройство государства, природные, хозяйственные и геополитические различия между регионами предопределяют актуальность повышения эффективности регионального управления, поиска оптимального варианта разграничения прав и ответственности между центром и субъектами Федерации.
Информационное обеспечение регионального уровня заключается во взаимодействии с а) государственными органами власти, б) федеральными органами исполнительной власти на территории субъекта и в) местным самоуправлением.
Таким образом, данная Федеральная программа нацелена на создание интегрированной территориально-распределенной информационнокоммуникационной среды, обеспечивающей информационно-аналитическое обслуживание органов государственной власти всех уровней. Реализация такой системы предполагает коммуникацию и координацию различных информационных систем органов государственной власти. ИТКС объединяет в единое информационное и коммуникационное пространство десятки сложных ИКС федерального (высшего и ведомственного) и регионального уровней государственной власти, предоставляя информационно-коммуникационные, аналитические, административные и иные услуги.
Следует отметить, что за годы, прошедшие с момента начала реализации столь масштабного проекта, проделан большой объем работы, однако темпы разработки и внедрения проектируемых систем оставляют желать лучшего. Во многом низкие темпы реализации проекта ИТКС связаны с фактом ликвидации основного курирующего органа — ФАПСИ. С 2003 года реализация проекта ИТКС осуществляется в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» под эгидой Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Конкурсным исполнителем проекта выбран ФГУП Научно-исследовательский институт автоматики.
Создание ИТКС, как выделенного сегмента специальной связи органов государственной власти, в рамках реализации ФЦП «Электронная Рос-
сия» позволит обеспечить эффективное и устойчивое информационнотелекоммуникационное обеспечение органов государственной власти РФ при решении задач управления государством в различные периоды, а также при чрезвычайных ситуациях.
В последнее время в способе разработки и обслуживания ИКТ-систем произошли изменения, которые должны сделать эти технологии более применимыми к потребностям организации как в настоящий момент, так и в будущем. Основные элементы этих изменений приведены в следующей таблице4.
Таблица 1
Новые подходы к организации информационных технологий
Старый подход Новый подход
Основан на ИТ-задачах Основан на бизнес-задачах
Рассчитан на долгий срок службы Рассчитан на возможность изменения
Продолжительные этапы разработки Постепенное построение и развертывание
Сегментированные наборы приложений Совместно работающие решения
Жесткие связи Нежесткие связи
Объектная ориентация Ориентация на сообщения
Знакомый способ реализации Новый способ реализации
Основным средством реализации нового подхода является переход на сервис-ориентированную архитектуру (Service Oriented Architecture), которая предоставляет основные средства не только для удовлетворения текущих потребностей организаций, но и для обеспечения гибкости и возможности соответствия потребностям, которые могут возникнуть в будущем. В условиях такой архитектуры потребности организации определяют технологическую инфраструктуру, а не наоборот, когда технологические ограничения определяют организационную конструкцию. Сервис-ориентированная архитектура имеет и другие преимущества. Информационные и коммуникационные технологии не только более тесно согласованы с потребностями бизнеса, но и упрощают интеграцию существующих систем с помощью новых решений. Это имеет явные преимущества как с точки зрения затрат, так и с точки зрения информационных систем, поскольку позволяет использовать существующие данные и технологии, а не заменять их на новые.
Архитектура информационной системы — это согласованный набор стандартов и правил, которым должны соответствовать все разработки в области информационных и коммуникационных технологий; это план согласованных внутренних интерфейсов и функциональных возможностей систем для обеспе-
4 Основные задачи в области информационных систем // Современные информационные технологии для муниципальных и региональных органов власти. Материалы второго ежегодного Форума Microsoft для государственных деятелей Европы. // Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск № 27.
чения их совместной работы, независимо от того, кто их поставлял и устанавливал.
Однако архитектура информационной системы должна не только удовлетворять особые потребности заинтересованных сторон, но также обеспечивать предоставление услуг высокого уровня надежности, безопасности, завершенности, полезности, успешности и совместимости.
Таким образом, определение оптимальной архитектуры информационной системы в области государственного управления требует выработки целостной стратегии.
Стратегии в области информационных систем должны не только быть способными удовлетворять изменяющимся требованиям к реализации функций органов власти, но также обеспечивать способность всей сети изменяться и адаптироваться к возможным новым потребностям. Любая стратегия в области информационных систем должна помогать в достижении целей деятельности организации. Стратегия должна предоставлять некие преимущества каждой заинтересованной стороне и удовлетворять потребности ее деятельности. Важно, чтобы стратегию определяли потребности всех заинтересованных сторон.
Стратегия должна обеспечивать эффективность работы в терминах затрат, времени, поддержки рациональных процессов и эксплуатации. Следует признать, что сами по себе ИТ-инвестиции, особенно в тех случаях, когда они абсолютно не связаны с поставленной задачей, зачастую могут и не приносить никакой выгоды государству и обществу. Поэтому программное обеспечение и информационные технологии должны действительно использоваться для того, чтобы помочь органам власти реализовать свои стратегические цели.
Очевидно, что затраты на реализацию такой стратегии могут быть оправданы только в том случае, если они принесут значительную отдачу более широкому сообществу — бизнесу, некоммерческому сектору, гражданскому обществу. Время реализации и развертывания решений также должно создавать преимущества, а стратегия должна быть достаточно гибкой, чтобы удовлетворять потребности, которые возникнут в будущем. Степень поддержки эффективных процессов должна выражаться в простоте, с которой может быть осуществлен переход от существующих к новым моделям.
Основу стратегии в области информационных систем призвана составлять организация безопасной, надежной сетевой инфраструктуры в сочетании с общими стандартами совместимости в рамках всей организации (и в идеальном случае — увязывание этих стандартов совместимости со стандартами, существующими во внешней среде, в том числе с теми, которые используются на других уровнях государственного управления).
Например, для обеспечения возможности связи различных систем приложений между собой согласованным образом может потребоваться установление общего набора стандартов архитектуры организации для открытых интерфейсов. В результате пользователи смогут получать доступ к надежным и разнообразным информационным системам согласованным образом и иметь перед собой всю информацию. Такой подход не только дает немедленные преимущества, но также является прогрессивным шагом в направлении реализации так называемого семантического веба (semantic web). Идея этого подхода со-
стоит в том, что данные в распределенной сети администрирования (в том числе построенной на интернет-технологиях) должны определяться и связываться друг с другом такими способами, чтобы их можно было бы автоматизировать, объединять и многократно использовать в различных приложениях, а не только отображать на экране.
Следует остановиться более подробно на проблеме обеспечения безопасности информационных систем в государственном управлении. Очевидно, что муниципальные и региональные органы власти нуждаются в защите целостности, конфиденциальности и механизмов доступа к данным, содержащимся в различных информационных системах — как тех, что подключены к Интернету, так и тех, что обслуживают внутренние процессы. Обеспечение безопасности требует постоянных усилий, поскольку каждый день возникают новые угрозы и обнаруживаются попытки взломов, что усложняет уже и так довольно сложную практику эксплуатации информационных систем, требующую неусыпной бдительности. Вторжения, попытки сорвать предоставление услуг и незаконное раскрытие информации — вот примеры постоянно существующих угроз. Организации должны создать противодействие этим угрозам путем реализации жестких программ по обеспечению безопасности информации в рамках всего спектра их деятельности — как во внутренних системах и процедурах, так и в тех, что непосредственно представлены в Интернете.
Стратегия на обеспечение совместимости информационных ресурсов и систем различных государственных служб и органов федерального, регионального и муниципального уровней неизбежно поднимает ряд вопросов конфиденциальности, в значительной степени связанных с озабоченностью тем, что увеличение совместного использования информации влечет за собой потенциальный компромисс в виде снижения уровня защиты данных. Когда люди имели дело с отдельными государственными учреждениями, они в некотором смысле были больше уверены в сохранности своих данных, а некоторые из них даже утверждают, что если информация никому не передается, то это обеспечивает лучшую защиту гражданских свобод. Но такой подход является нерациональным. Государство обязано охранять конфиденциальность граждан, но оно также должно эффективно выполнять свои функции.
Один из способов решения этого комплекса задач состоит в использовании только государственных сетей (если органы власти сами развернули безопасную внутреннюю сеть). В таких сетях могут применяться все стандарты и технологии Интернета (TCP/IP, HTTP, XML и т. д.), но доступ к ним и возможность получения услуг будут предоставляться только ограниченному кругу пользователей. Между такой безопасной сетью и Интернетом устанавливается граница, которая позволяет пользователям муниципальных и региональных органов власти работать с Интернетом и не думать о защите от побочных продуктов цифровой эры (например, вирусов и хакеров).
Недостаток такого подхода заключается в том, что некоторые государственные организации, которым тоже необходимо обмениваться данными, но которые, возможно, не удовлетворяют требованиям в области безопасности или не соблюдают пороговые параметры доверия при подключении, могут быть частью пользовательского сообщества.
Другая, более гибкая модель — это использование Интернета в качестве средства передачи данных. При этом осуществляется изоляция виртуального государственного сообщества с помощью защищенных соединений и общей схемы проверки подлинности и авторизации. Например, защита связи может производиться путем использования взаимной процедуры проверки подлинности между доверенными организациями с помощью протокола 128bit SSL (или технологий виртуальных частных сетей).
Основным международным стандартом безопасности является стандарт ISO/IEC 17799:2000 — кодекс правил управления информационной безопасностью, разработанный Международной организацией по стандартизации (ISO). Некоторые органы власти уже начали применять у себя этот стандарт, а также требовать его соблюдения от своих поставщиков. Это может стать хорошим примером для других государственных учреждений. Стандарт охватывает следующие области:
— планирование непрерывности деятельности;
— управление доступом к системам;
— разработка и обслуживание систем;
— физическая безопасность и безопасность сети;
— соответствие требованиям;
— управление компьютерами и сетями;
— классификация активов и управление ими;
— политика в области безопасности.
Еще один важный стандарт безопасности — это Common Criteria (CC), разработанный государственными структурами и принятый во всем мире стандарт ISO для оценки безопасности продуктов и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий. При прохождении сертификации на соответствие стандарту Common Criteria, которую осуществляет аккредитованная независимая лаборатория, программный продукт подвергается строгим тестам и проверкам, результаты которых документируются. В 2002 году Европейский союз призвал входящие в него страны распространять стандарт Common Criteria и продвигать использование соответствующих ему продуктов.
Между тем, по оценке экспертов, зачастую государство не демонстрирует большого стремления создать общую атмосферу доверия к электронным операциям. Поэтому здесь и для государственного, и для частного сектора существует широкое поле деятельности по поиску механизмов, обеспечивающих надежность идентификационной информации, которая необходима для любого рода онлайновой деятельности. При этом пользователи должны быть абсолютно уверены в безопасности своих данных и иметь все возможности для удобной работы.
Тема доверия регулярно поднимается участниками соответствующих дискуссий, при этом высказывается мнение, что для того, чтобы граждане начали доверять государству, само государство должно начать доверять гражданам. Кроме того, ряд экспертов полагает, что в целях создания атмосферы доверия объединенные государственные службы должны сосредоточиться на совместном использовании знаний, а не личной информации, т. е. органы власти должны интегрировать свои подходы к сбору, систематизации, сравнению и анализу данных, касающихся запросов на услуги, демографической ситуации и т. п.
«Многие люди, занимающиеся вопросами электронного правительства, постоянно говорят об управлении идентификационной информацией, — отмечает в этой связи Колм Батлер. — Я полагаю, мы должны поставить вопрос по-другому и больше говорить об охране такой информации и конфиденциальности. Потому что это не просто защита, гарантирующая работоспособность системы; это защита, вызванная тем, что в электронном мире, где информация и данные распространяются повсеместно, каждому участнику абсолютно необходимо полностью осознавать последствия злоупотребления его персональными данными или последствия того, что кто-нибудь присвоит его идентификационную информацию в неблаговидных целях. Это вопрос, на который мы предпочитали смотреть в перевернутом виде, т.е. с точки зрения информационных технологий. Однако фундаментальное требование каждого гражданина состоит в том, чтобы защитить свои собственные данные и обеспечить сохранность своей идентификационной информации»5.
В целях обеспечения безопасности личных данных и повышения доверия граждан к внедряемым информационным системам в области государственного управления, в процессе разработки и внедрения таких систем необходимо строго придерживаться единого набора общих правил работы, включающего следующее:
- информация должна обрабатываться в соответствии с законом и исключительно в тех целях, для которых она была предоставлена;
- информация должна предоставляться в минимальном необходимом объеме;
- при обращении с информацией должны соблюдаться права граждан и организаций, к которым она имеет отношение;
- информация должна своевременно обновляться, быть точной и релевантной; она должна храниться не дольше, чем того требуют обстоятельства;
- информация должна храниться в безопасных условиях;
- информация не должна передаваться другим организациям и учреждениям без соответствующего уведомления и защиты.
В разных странах понятие «личные сведения» («personal information») может несколько отличаться, что будет отражать различные традиции демократии и баланс прав и обязанностей между гражданами и государством.
Таким образом, подводя итоги сказанному, основные принципы информационной стратегии, которая должна работать в русле целей деятельности муниципальных и региональных органов власти, могут быть определены следующим образом:
- установление единых стандартов для всех систем с целью обеспечения согласованности процесса обмена данными и совместимости систем, а также создание единообразной системы безопасности;
- разделение информации для ограниченного использования и общедоступной информации, с целью соблюдения требований в области безопасности на соответствующих уровнях и обеспечения защиты конфиденциальной информации;
5 Материалы второго ежегодного Форума Microsoft для государственных деятелей Европы. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск № 28, 2005.
- построение соответствующей модели метаданных для обеспечения универсальности значения информации и данных, хранящихся в различных системах (а также для обеспечения совместимости с объектами внешней среды, в том числе при обмене данными между подразделениями и организациями);
- соблюдение необходимого равновесия между централизацией и делегированием прав на физическое расположение информации и управление ею с одновременным обеспечением постоянного уровня доступности и защиты;
- предоставление пользователям максимальных возможностей для обмена любыми данными с другими авторизованными пользователями;
- эксплуатация существующих информационных ресурсов и систем благодаря их интеграции и совместимости;
- достаточная гибкость для быстрой адаптации к изменениям и масштабируемость для обеспечения возможности расширения решения на другие объекты;
- приемлемая совокупная стоимость владения.
Системы поддержки принятия решений
Системы поддержи процесса принятия решений (СППР), согласно классическому определению Майкла Скотта-Мортона, «объединяют интеллектуальные ресурсы человека с возможностями компьютера в целях повышения качества принимаемых решений. Они представляют собой компьютеризованные системы поддержки принятия решений управленцами, имеющими дело со сложно структурированными проблемами»6.
Приведенное определение тем не менее оставляет открытыми ряд вопросов: кто является лицом, принимающим решения? Какого рода данные выступают вводными для процесса принятия решений? Что представляет собой сам процесс принятия решений? Какого рода риски и ограничения ассоциируются с процессом принятия решений? Каким образом решения на выходе данного процесса оцениваются, реализуются и отслеживаются?
Таким образом, понимание природы ИАТ поддержки принятия решений предполагает формулирование некоторой упрощенной модели принятия решений — определенного набора видов деятельности, поддержку которых осуществляют ИАТ. Ключевые элементы такой модели могут быть представлены следующим образом:
- лицо, принимающее решения: индивид или группа лиц, уполномоченная принимать конкретное решение;
- совокупность вводных процесса принятия решений: данные, числовые или качественные модели для интерпретации данных, исторический опыт с аналогичными наборами данных либо аналогичными ситуациями, требующими решения, а также различные культурные и психологические нормы, ограничения, ассоциируемые с процессом принятия решений;
6 Keen P.G. and M.S. Scott-Morton. Decision Support Systems: An Organizational Perspective, Reading, Massachusetts: Addison-Wesley, 1978.
- процесс принятия решений: осознанная последовательность шагов, необходимых для преобразования элементов ввода в элементы вывода в форме решений;
- совокупность элементов вывода процесса принятия решений: включая сами решения, а также (в идеале) набор критериев оценки соответствия принятых решений определенным целям, потребностям или исходных проблемам, инициировавшим процесс принятия решений.
ВВОДНЫЕ ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ИСХОДЯЩИЕ
Рис. 1. Процесс принятия решений
Данная модель, в достаточной степени упрощенная, тем не менее подсказывает нам, что разговор о ИАТ поддержки принятия решений вне конкретной сферы принятия решений не может быть содержательным и плодотворным. Даже если мы выделим всего два значимых параметра — а именно, временные рамки принятия решения, а также риски и ограничения, ассоциируемые с процессом принятия решения, станет очевидным, что существуют значительные количественные и качественные различия между принятием решений в государственных ведомствах, общественных организациях и коммерческих компаниях.
Наконец, сам процесс принятия решения требует определенной дезагрегации в виде последовательности шагов, в целях выявления места и роли ИАТ на каждом из этих этапов (рис. 1). Типовой процесс принятия решения, применительно к тематике данного материала, можно упрощенно представить в виде следующей последовательности:
1. Инициирование решения, как результат осознанной потребности в изменении исходного состояния управляемой системы. На этом этапе происходит поиск и сбор вводных элементов, необходимых для структурирования, оценки и принятия решения.
2. Структурирование решения, когда решение формируется, моделируется и изучается на предмет возможных и желаемых последствий, обстоятельств, а также взаимосвязей с другими решениями.
3. Принятие решения, когда один из альтернативных вариантов решения признается оптимальным с точки зрения решения исходной проблемы.
4. Имплементация решения, когда содержание принятого решения доводится до конкретных исполнителей и реализуется на практике.
5. Оценка решения, когда отслеживается реализация принятого решения с точки зрения эффектов управленческого воздействия на исходную ситуацию, согласно намеченным целям и критериям оценки.
СППР обеспечивают поддержку данного процесса принятия решений на каждом из выделенных этапов.
• На этапе инициирования решения СППР предоставляют доступ к данным, необходимым в качестве вводных для процесса принятия решений (статистическим, нормативно-правовым, финансово-экономическим, организационно-техническим и т. д.)
• На этапе структурирования решения СППР обеспечивают средства и модели для упорядочивания вводных некоторым осмысленным образом, позволяющие оценить потребности заинтересованных сторон, возможные последствия и их вероятностные значения и другие элементы контекста.
• На этапе принятия решения СППР способны автоматизировать полностью либо частично данный процесс, производя оценку и сравнение нескольких альтернатив с точки зрения оптимального соотношения заданных критериев, с помощью таких инструментов, как Экспертные системы и модели с элементами искусственного интеллекта.
• На этапе имплементации решения СППР обеспечивает оперативное доведение содержания принятого решения до конкретных исполнителей и контроль над исполнением.
• На этапе оценки решения, СППР обеспечивают инструментарий для отслеживания результатов согласно принятому набору количественных и качественных критериев оценки результативности и эффективности.
На практике широкое применение получили СППР, основанные на методе ивент-анализа. Ивент-анализ (от англоязычного слова event — «событие») является одним из базовых способов описания политических явлений, позволяющий упорядочить и структурировать сложные политические процессы в виде событийного ряда. В качестве типовых событий могут выступать:
- принятие нормативных актов,
- публичные заявления политических лидеров,
- массовые демонстрации и акции протеста,
- террористические акты,
- политические убийства и т. д.
Каждое событие, кроме того, обладает набором типовых признаков, таких
как:
- временная и географическая локализация,
- характер события,
- участники события, их организационная и социальная природа,
- интересы и намерения,
- характер предпринятых действий,
- наличие или отсутствие материального ущерба и человеческих жертв и т. д.
Таким образом, метод ивент-анализа предлагает методологический инструментарий, позволяющий упорядочить поток политических событий, структурировать их таким образом, чтобы сквозь череду разрозненных фактов проявились объективные тенденции, скрытые порой от самих действующих лиц этого процесса. На этой основе появляется возможность осуществлять мониторинг и прогноз развития событий, а также определять наиболее эффективные точки приложения управленческих воздействий в целях контроля и целенаправленного изменения ситуации.
Первоначально методика вент-анализа была разработана в 1960-е годы для нужд Государственного Департамента США и предназначалась для мониторинга социально-политической ситуации в странах, представляющих интерес для американской внешней политики. В последующие десятилетия ивент-анализ востребован и адаптирован многими аналитическими и консультативными центрами в десятках стран мира, и на сегодняшний день он остается одним из наиболее популярных и широко используемых методов, лежащим в основании более сложных и комплексных аналитических систем, позволяющих решать более широкий круг задач, связанных с информационно-аналитическим обеспечением выработки и принятия решений7.
Среди проектов, опирающихся на методологию ивент-анализа, широкую известность приобрели WEIS (World events interaction survey)8, PANDA (Protocol of nonviolent direct action)9 и World Handbook of political and social indicators10.
Основной проблемой существующих систем ивент-анализа является нехватка суммирующих индикаторов, способных отразить динамику эскалации конфликтных ситуаций. Так, WEIS был построен на неранжированных сериях дискретных форм описания событий, ориентированных на новостные и иные подобные сообщения, согласно схеме «кто, что, в отношении кого, где, когда и как». Такой подход придавал инструментарию WEIS известную гибкость и широту охвата, в сравнении с альтернативными подходами, однако ограничивало возможности получения комплексных суммирующих измерений. Этому же способствовало отсутствие кодирования акторов и целей, согласно принципу независимости форм описания событий от конкретных участников.
В рамках проекта PANDA перед разработчиками стояла задача адаптации инструментария WEIS к проблематике внутригосударственных событий, что потребовало появления новых форм (демонстраций протеста и т. д.), а также сделало очевидным необходимость разработки суммирующих индикаторов конфликтных процессов, в частности таких, как «конфликтный потенциал».
7 Gurr T.R. Politimetrics. An Introduction to Quantitative Macropolitics. Englewood Cliffs (N.J.), 1972
8 McClelland C. «World event/interaction survey (WEIS) project, 1966-1978» / №rd ICPSR edition, Ann Arbor, 1978.
9 Bond J. & Bond D. PANDA Codebook. ^e Program on nonviolent sanctions and Cultural Survival. Cambridge, MA. 199S.
10 Russett B. et al. World Handbook of political and social indicators. New Haven, Yale University Press, 1964; Taylor C. & M. Hudson. World Handbook of political and social indicators. Second Edition. New Haven, Yale University Press, 1972; Taylor, C. & D. Jodice. World Handbook of political and social indicators. Third Edition. New Haven, Yale University Press, 1983.
Проект PANDA, стартовавший в 1988 году в целях систематической оценки ненасильственных протестных выступлений в глобальном масштабе, осуществляется без малого два десятилетия в рамках Weatherhead Center for International Affairs. Основная цель проекта заключалась в определении условий успеха ненасильственной борьбы за социальные, политические или экономические изменения, либо сопротивления тирании.
World Handbook, выдержавший три издания, был своего рода первопроходцем в области ивент-анализа внутриполитических событий в глобальном масштабе. Индикаторы охватывали проблематику как мирных, так и насильственных акций, связанных с массовым политическим протестом, а также правительственными санкциями, гражданскими конфликтами. Однако с момента публикации последнего, третьего издания прошла уже четверть века, и сегодня подобные проекты сравнительно-исторического характера практически исчезли из исследовательской практики. На смену им пришли более узкие и специфические исследования, ориентированные на конкретные страны и временные периоды. В итоге, информационно-аналитическое обеспечение принятия политических решений сталкивается сегодня с дефицитом эмпирических баз данных, позволяющих осуществлять комплексный анализ и оценку международных и внутриполитических процессов.
Ивент-анализ имеет долгую и богатую историю в области исследования международных конфликтов, однако в последние десятилетия он был отчасти отодвинут на второй план более простыми методами мониторинга, что было обусловлено двумя характерными для данного метода проблемами: 1) трудоемкостью процесса генерирования больших объемов высококачественных данных и 2) негибкостью традиционных форм описания событий и ограниченностью аналитического инструментария прогнозирования развития конфликтных ситуаций.
Первая из указанных проблем была отчасти преодолена с развитием автоматизированных систем кодирования, таких как KEDS (Kansas events data system), пришедшей ей на смену TABARI (Texture Analysis by augmented replacement instructions) и VRA Knowledge Manager. Задачи, на выполнение которых в прошлом уходили месяцы и годы, теперь могли решаться в течение недель, с показателями надежности, сопоставимыми с ручным кодированием. Решению второй проблемы посвящен проект IDEA. Рассмотрим упомянутые информационные системы более подробно.
Основная задача проекта KEDS заключалась в создании автоматизированной компьютерной программы, способной заменить трудоемкий процесс ручного кодирования большого объема слабоструктурированной информации. Проект реализовывался в течение 10 лет в Университете Канзаса (США), его результаты включают в себя ряд отдельных баз данных за период 1979-1997. На основе этих баз данных строились модели раннего предупреждения политических изменений с применением различных методов, включая факторный, дискриминантный и кластерный анализ, а также скрытую модель Маркова.
TABARI — наиболее свежая версия программы автоматического кодирования с открытым кодом, написанная на языке С++, предназначенная для С Linux, Macintosh, Windows (последняя версия — 2006 года).
VRA Knowledge Manager. Компания VRA (Virtual Research Associates) основана в 1996 году в целях дальнейшего развития технологий распознавания естественного языка применяемых в анализе событий и прогностическом моделировании социально-экономических и политических процессов. Система позволяет выявлять уязвимости и внутриполитические вызовы для отдельных стран на основе мониторинга международных новостных событий, их оценки и анализа, а также представления результатов в графической, картографической и табличной формах в реальном времени, используя WEB-интерфейс.
VRA позволяет аналитикам идентифицировать и оценивать тренды, выявляемые на основе большого массива данных, при этом предоставляя возможность локализовать каждое отдельное событие в целях углубленного анализа. Клиентами VRA являются государственные, корпоративные, академические, межправительственные и неправительственные организации.
Проект IDEA (Integrated Data for Event Analysis) предлагает комплексную рамочную структуру анализа событий в области международных отношений, существенно расширяющую применявшиеся ранее формы описания событий и акторов. На этой основе возможно создание индикаторов для раннего предупреждения и оценки конфликтных ситуаций, с учетом динамики их эскалации.
В качестве примера прикладного применения ивент-анализа можно упомянуть разработку, осуществленную российским Институтом анализа и управления конфликтами и стабильностью (ИАУКС) в рамках комплексного проекта «САУКС-Россия», заказчиками которого выступали Совет Безопасности РФ и ФАПСИ (Соисполнитель: Научно-исследовательский центр «Контур»). Конечная цель проекта — на основе теории политической стабильности, конфликта, кризиса и циклических конфликтных процессов осуществить разработку комплексной экспертной системы, основанной на использовании методов полити-метрического и математического моделирования политических процессов.
Далее приведен фрагмент базовой схемы рубрикации для пособытийного ввода данных в подсистему мониторинга политической стабильности.
^руктура ввода информации в федеральную систему мониторинга политической стабильности России
1. Территориально-временные рамки дестабилизирующего события:
1.1 Продолжительность события
1.1.1 начало события
1.1.2 окончание события
1.2 Географическая локализация события
1.2.1 регион события
1.2.1.1 город
1.2.1.2 район
1.2.2 межрегиональное событие
2. Форма дестабилизирующего события
2.1 Протест
2.1.1 Демонстрация протеста
2.1.1.1 санкционированная
2.1.1.2 несанкционированная
2.1.1.2.1 марш протеста
2.1.1.2.2 голодовка
2.1.1.2.3 отказ от платежей
2.1.1.3 демонстрация, подавленная силами правопорядка
2.1.1.4 демонстрация, перешедшая в массовые беспорядки 2.1.2 Массовые беспорядки
2.1.2.1 погром
2.1.2.2 блокирование объектов
2.1.2.3 волнение в тюрьмах
2.1.2.4 волнение в воинских частях 2.1.3 Забастовка
2.1.3.1 санкционированная
2.1.3.2 несанкционированная
2.2 Внутренний политический конфликт
2.2.1 Вооруженное нападение
2.2.1.1 инициированное восставшими
2.2.1.2 инициированное силами правопорядка
2.2.1.3 обоюдное столкновение 2.2.2 Террористический акт
2.2.2.1 политическое покушение
2.2.2.2 захват заложников
2.2.2.3 диверсия
2.2.2.3.1 против гражданских объектов
2.2.2.3.2 против военных объектов
2.2.2.3.3 против объектов государственной власти
3. Субъекты дестабилизирующего события
3.1 Неструктурированная масса
3.2 Групповой субъект
3.2.1 этническая группа
3.2.2 религиозная группа
3.2.3 социальная группа
3.3 Организованный субъект
3.3.1 Объединение
3.3.1.1 этнокультурное объединение
3.3.1.2 общественное объединение
3.3.1.3 религиозное объединение
3.3.1.4 политическая партия
3.3.2 властные структуры
3.3.2.1 местные власти
3.3.2.2 региональные власти
3.3.2.3 администрация организаций и предприятий
3.4 Восставшие
4. Характер дестабилизирующего события
4.1 Требования участников
4.1.1 Социально-экономические требования
4.1.1.1 изменение режима собственности
4.1.1.2 повышение (выплата) зарплаты
4.1.1.3 изменение социального статуса
4.1.1.4 другие
4.1.2 Политические требования
4.1.2.1 в отношении политических властей
4.1.2.1.1 политического лидера
4.1.2.1.2 состава органа власти
4.1.2.2 в отношении политического режима
4.1.2.2.1 внутренней политики
4.1.2.2.2 политического участия и представительства
4.1.2.2.3 законодательных норм
4.1.2.3 в отношении политической общности
4.1.2.3.1 межобщинных отношений
4.1.2.3.2 административно-территориального устройства
4.1.2.3.3 национально-государственного устройства
4.1.3 Экологические требования
(.......)
Внесение в базу данных записей в соответствии с приведенной рубрикацией позволяет построить гибкую систему индексов, отражающих динамику событий и позволяющих сделать обоснованные заключения относительно обозначившихся тенденций, отражающих общее состояние политической стабильности в том или ином регионе, а также их пороговые значения.
