CC BY
187
Информационные основы совершенствования территориального планирования в Российской Федерации
М.Я.Вильнер
Возможности совершенствования территориального планирования связаны с его местом в системе планирования пространственного развития и системе регулирования градостроительной деятельности. Определяются они его предметом, принципами и целями, характером информационного обеспечения.
Место территориального планирования в системе планирования пространственного развития и в системе регулирования градостроительной деятельности
Планирование пространственного развития может рассматриваться как совокупность видов инновационно-ориентированного планирования мер регулирования изменений пространственного распределения, касающихся:
- сочетаний основных видов производства, систем и форм расселения граждан (по изменениям их соотношения и взаимодействия), а также основных видов инфраструктур, обслуживающих производство и население (системное и отраслевое планирование повышения эффективности социально-экономического развития и конкурентоспособности объекта планирования пространственного развития и государства);
- сочетаний основных видов деятельности силовых структур, поддерживающих независимость, целостность и устойчивость развития государства (развитие оборонного комплекса, защита от опасности ЧС, усиление геополитических позиций и т.д.);
- обустройства территории для всей совокупности основных видов ее использования (территориальное планирование);
- финансового, организационного и информационного обеспечения реализации всех запланированных мер.
Характер задач, решаемых при планировании пространственного развития, определяется временем его реализации.
Стратегическое долгосрочное пространственное планирование решает задачи развития пространственного каркаса, районирования и зонирования территории его объекта посредством территориального планирования, а также задачи согласования размещения и развития территориальных объектов особого государственного значения посредством принятия взаимосогласованных решений территориального и отраслевого планирования.
Текущее среднесрочное и краткосрочное планирование решает задачи пространственной организации обустройства территории посредством принятия взаимосогласованных
решений градостроительного проектирования и местного отраслевого планирования.
В системе государственного и муниципального планирования и в системе регулирования градостроительной деятельности основной функцией территориального планирования является формирование градостроительной политики посредством анализа, прогнозирования, долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования пространственной организации обустройства территории - развития пространственной структуры его объектов для жизни людей. Сформированная таким образом градостроительная политика должна способствовать:
- повышению качества жизни, а также уровня трудового и интеллектуального потенциала граждан;
- поддержанию эффективности и устойчивости социально-экономического развития сообществ граждан;
- повышению уровня развитости внешних связей и конкурентоспособности сообществ граждан в мире;
- поддержанию особого образа среды, сформированной градостроительной деятельностью.
Предмет, принципы и цели территориального планирования
Предметом территориального планирования является установление на заданные сроки подлежащих реализации решений по осуществлению:
- градостроительной деятельности, определяющей развитие пространственного каркаса и, соответственно, районирования и зонирования территории;
- пространственной организации - формируемой градостроительной деятельностью материальной основы развития инфраструктур, реализующих планировочное решение.
Основные принципы территориального планирования предполагают:
- рассмотрение в качестве территориального объекта (федерального, регионального или муниципального значения) территорию (или часть территории страны, региона, муниципального образования) с правовым статусом, имеющую орган власти или собственника, ответственного за соблюдение требований градостроительного регулирования ее обустройства;
- рассмотрение среды, формируемой градостроительной деятельностью, во взаимосвязи с природной и освоенной хозяйственной деятельностью за ее пределами; нацеленность на поддержание ее биосферной совместимости (экологического равновесия);
- учет объективных закономерностей взаимосвязи изменений состояния природной и обустроенной деятельностью человека среды;
- учет особенностей требований основных социальных слоев общества к характеру формируемой градостроительной деятельностью среды для поддержания баланса их интересов;
- учет степени обеспеченности объекта территориального планирования требуемыми ресурсами и сбалансированности предоставления затребованных извне ресурсов с потребностью в них;
- учет особенностей пространственной структуры территории объекта с точки зрения степени соответствия изменяющимся потребностям ее сообщества и интегрированности в систему внешних связей;
- учет состояния и характера использования ценной природной и историко-культурной среды;
- учет опасности воздействий природных и техногенных процессов, чрезвычайных ситуаций, а также степени обеспеченности мерами защиты от них;
- обеспечение подготовки предложений по формированию градостроительной политики и принятию градостроительных решений на профессиональной и научной основе;
- обязательность учета на нижестоящем уровне решений вышестоящего уровня;
- установление сферы компетенции нижестоящего территориального уровня по остаточному принципу относительно вышестоящего;
- принятие на каждом территориальном уровне решений только в пределах сферы его компетенции.
Основными целями территориального планирования объекта являются:
1) повышение эффективности использования его территории, способствующее ускорению социального и экономического развития;
2) улучшение экологической ситуации и качества среды жизнедеятельности граждан;
3) повышение степени интегрированности его сообщества и территории в систему внешних связей;
4) повышение эффективности использования его ресурсов;
5) интенсификация разработки и использования инновационных технологий на его территории;
6) повышение темпов и устойчивости его экономического, социального и культурного развития;
7) повышение его роли и конкурентоспособности в современном мире.
Осуществление территориального планирования обеспечивается следующими основными его составляющими:
- административно-управленческой деятельностью специальных профессионально-ориентированных структур федеральных, региональных и муниципальных органов власти (подготовка и принятие необходимых правовых и норматив-
ных актов; организация подготовки документов территориального планирования (ДТП), их согласование и утверждение с учетом интересов реципиентов реализации принятых в них решений, общественного мнения и мнения профессионалов; контроль соблюдения положений правовых и нормативных актов, а также решений, принятых в утвержденных ДТП; содействие подготовке профессионалов и просвещению населения; участие в организации информационного обеспечения указанных видов деятельности);
- подготовкой и экспертизой организациями с профессионально подготовленными специалистами правовых и нормативных актов, регулирующих процесс принятия и реализации решений по пространственной организации обустройства территории на федеральном, региональном и муниципальном уровне; разработкой документов территориального планирования (ДТП) и градостроительного проектирования; созданием научных основ планирования пространственного развития и градостроительной деятельности;
- проведением изысканий и исследований, необходимых для принятия обоснованных решений по пространственной организации обустройства территории профессионально подготовленными специалистами;
- сбором, обработкой, хранением и анализом специальными информационными службами федеральных, региональных и муниципальных органов власти сведений о состоянии, использовании и планировании обустройства подведомственной им территории с предоставлением их специалистам для подготовки и принятия обоснованных решений по пространственной организации обустройства территории и гражданам - для обеспечения возможности влиять на принятие решений, затрагивающих их интересы;
- специальной подготовкой профессионалов-градостроителей необходимых видов и уровней квалификации соответствующими учебными заведениями;
- подготовкой и сертификацией профессиональными общественными организациями стандартов требований к ДТП и квалификации их разработчиков, проведением экспертизы этих документов; организацией обмена опытом и повышения квалификации специалистов, просвещением граждан в этой сфере деятельности.
Методологические основы информационного обеспечения территориального планирования
Информационное обеспечение территориального планирования в последние годы базируется на ведении Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) на уровне муниципальных районов и городских округов и на федеральном уровне - Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИСТП) после внесения соответствующих поправок в Градостроительный кодекс РФ. На региональном уровне ведение такой информационной системы до настоящего времени законодательно не предусмотрено. При об-
суждении проекта Градостроительного кодекса РФ в рабочей группе Государственной думы в 2004 году, а затем в ряде своих публикаций я обращал внимание на то, что отказ от вертикали системы информационного обеспечения градостроительной деятельности практически приведет к снижению возможности органов государственной власти эффективно управлять развитием подведомственных им территорий. В 2014 году в Государственную думу были внесены предложения о соответствующих поправках в Градостроительный кодекс и с учетом этого начата работа по совершенствованию ФГИСТП.
Основные проблемы с информационным обеспечением территориального планирования в настоящее время состоят в том, что:
- недостаточно эффективен действующий порядок обмена ФГИСТП и ИСОГД сведениями между собой и с другими информационными системами;
- ФГИСТП и ИСОГД недостаточно ориентированы на удовлетворение потребности своих основных клиентов;
- информация ФГИСТП и ИСОГД структурирована без жесткой привязки к территориальным объектам, управляемым юридически ответственными за регулирование градостроительной деятельности на подведомственной им территории лицами или органами власти, что, в частности, усложняет придание правового статуса градостроительным ограничениям;
- не отработана система своевременного проведения изысканий и исследований для подготовки полноценной исходной информации по их результатам;
- не отработана система контроля качества информации с учетом корреляции показателей, связанной с объективными закономерностями развития территории;
- информация не обеспечивает возможность оценки качества решений по пространственной организации обустройства территории;
- не решена задача формирования трехуровневой ГИСТП (ФГИСТП пока представляет собой библиотеку данных по разработанным документам территориального планирования, а не эффективно работающую информационную систему; ИСОГД функционирует без отлаженной связи с ФГИСТП и региональными информационными системами и только в ограниченном количестве муниципальных районов и городских округов).
Информационное обеспечение территориального планирования в Российской Федерации осуществляется специально созданными и создающимися органами власти информационными системами (ГИСТП). Требования к государственной информационной системе территориального планирования устанавливаются для создания предпосылок эффективного функционирования системы территориального планирования на основе использования предоставляемой ею информации с учетом общепринятых требований к эффективности информационных систем.
Удовлетворение потребностей системы территориального планирования в информации, необходимой для ее эффек-
тивного функционирования, предполагает обеспечение сведениями:
- о территориальных объектах, их иерархии по территориальным уровням и значению; об их составе на каждом из территориальных уровней (федеральном, региональном, муниципальном); о каждом территориальном объекте на его уровне;
- о состоянии, использовании и обустройстве территории каждого территориального объекта (с полным и структурированным набором характеристик и соответствующих слоев в ГИС и СУБД на каждом территориальном уровне);
- об условиях осуществления территориального планирования на каждом территориальном уровне (его обеспеченности действующими правовыми и нормативными актами, методиками, документами территориального планирования и градостроительного проектирования; их планируемом обновлении и его обеспеченности исходной информацией и заказами);
- о содержании и оценке качества согласованных и утвержденных ДТП на каждом территориальном уровне; о согласованности принятых в них решений с действующими планами и программами и о контроле их реализации;
- об основных профессиональных и других участниках территориального планирования (юридических и физических лицах), их правах, обязанностях, ответственности; о поддержании ими требуемого уровня квалификации;
- о содержании, применении и соблюдении положений действующих правовых и нормативных актов, оказывающих влияние на характер использования и обустройства территории, ее качество как среды жизнедеятельности граждан на каждом территориальном уровне; о стандартах требований к содержанию и качеству ДТП и профессиональных стандартах лиц, участвующих в их разработке, согласовании и утверждении;
- об основных реципиентах реализации положений территориального планирования, учете их интересов и соответствующего общественного мнения;
- об используемых методологиях, методиках и технологиях территориального планирования; об инновационных технологиях развития инфраструктур объектов территориального планирования; о НИР, справочной и другой профессиональной литературе (включая карты и атласы по объектам территориального планирования и их группам); о профессиональном общении и обмене опытом (конференции, форумы, симпозиумы и т.д.);
- о видах и условиях использования компьютерных технологий, математических методов и моделей при анализе ситуации для выявления проблем и возможных способов их решения;
- о порядке взаимодействия между информационными подсистемами ГИСТП разного территориального уровня; об основных клиентах ГИСТП и требованиях к составу и характеру предоставляемой им информации.
Удовлетворение требований к ГИСТП опирается на принятые представления о требованиях к информационной системе, в первую очередь к эффективности результатов использования ее информации, которая обеспечивается:
- структурированностью информации, способствующей объективному отображению действительности и тенденций ее изменения, создающей предпосылки подготовки обоснованных решений ее потребителями;
- достоверностью, полнотой и своевременностью предоставления информации;
- периодическим обновлением и активным использованием передовых информационных и информационно-коммуникационных технологий.
Структурированность предоставляемой ГИСТП информации, ориентированная на объективное отображение действительности и тенденций ее изменения, для подготовки решений, принимаемых ее основными потребителями, обеспечивается:
- нацеленностью этой информации преимущественно на повышение качества и реализацию решений по пространственной организации обустройства территории органами власти, юридическими и физическими лицами, представляющими интересы объектов территориального планирования и по своему правовому статусу ответственными за их состояние и условия развития;
- научно обоснованным определением состава и взаимосвязей территориальных объектов каждого административно-правового уровня и вида с учетом их значимости для объективного отображения состояния и условий их развития;
- возможностью выделения блоков информации, ориентированных на потребление основными клиентами системы для подготовки решений в сфере их компетенции.
В свете приведенных выше методологических требований могут рассматриваться варианты решения задач формирования и развития ГИСТП в зависимости от наличия информационно-аналитической подсистемы, позволяющей прогнозировать и оценивать ход и последствия реализации решений в области территориального планирования на основе использования передовых компьютерных технологий, математических методов и моделей, или ее отсутствия.
В 2014 году завершен второй этап НИР «Методологические основы использования математических методов и компьютерных технологий при решении задач пространственной организации обустройства территории», выполняемой в рамках научных исследований РААСН по теме «Научные основы пространственного развития территории России». Результатом проведенных мной и М.В. Дорофеевым на этом этапе исследований стал вывод о реальной возможности разработки в 2015 году технологий решения второго варианта задач формирования и развития ГИСТП, что позволит:
- обеспечить подготовку решений по пространственной организации обустройства территории в полуавтоматическом режиме и повысить их обоснованность;
- обеспечить контроль качества решений по пространственной организации обустройства территории;
- периодически оценивать ход реализации принятых решений с учетом возможности определения потребности в их корректировке;
- кардинально сократить объем трудозатрат, связанных с осуществлением территориального планирования;
- усовершенствовать систему территориального планирования на основе использования передовых технологий его информационного обеспечения при подготовке и осуществлении принимаемых решений.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. №289 «О федеральной государственной информационной системе территориального планирования».
3. ВильнерМ.Я. Формирование системы территориальной информации // Вестник «Зодчий 21 век». №2/206.
4. Вильнер М.Я. Градостроительный кадастр. Создание, разработка. Ведение, информационные материалы: пособие для архитектурных и строительных вузов и факультетов. М.: РААСН, 2000.
Lineratura
1. Gradostroitelnyj kodeks Rossiyskoy Federatsii.
2. Postanovlenie Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii ot 12 aprelya 2012 g. №289 «0 federalnoy gosudarstvennoy infor-matsionnoy sisteme territorialnogo planirovaniya».
3. VilnerM.Ya. Formirovanie sistemy territorialnoy informat-sii // Vestnik «Zodchiy 21 vek». №2/206.
4. VilnerM.Ya. Gradostroitelnyj kadastr. Sozdanie, razrabotka. Vedenie, informatsionnye materialy: рosobie dlya arhitekturnyh i stroitelnyh vuzov i fakultetov. M.: RAASN, 2000.
Informational Basis of Territorial Planning Development
in the Russian Federation. By M.Ya.Vilner
The article deals with the place of territorial planning in the planning system of spatial development and regulation of urban development, the subject, principles, goals and objectives of territorial planning, as well as methodological foundations of information, taking into account the impact on spatial planning options for the development of this system.
Ключевые слова: территориальное планирование, пространственное развитие, пространственная организация, обустройство территории, территориальные объекты.
Key words: territorial (spatial regional) planning, spatial development, spatial organization, arrangement of territory, territorial objects.
