CC BY
202
Но5(17)2008
Е.И. Иванова, Е.Ю. Хрусталёв
Информационные аспекты аудита эффективности использования средств федерального бюджета1
Для решения проблем обеспечения эффективности использования средств федерального бюджета в отношении расходов, анализируемых контрольно-счетными органами России, необходимо создать информационно-математический инструментарий, чтобы осуществлять независимый контроль деятельности хозяйственных субъектов. В статье изложены задачи и содержание аудита эффективности использования средств федерального бюджета в государственной информационно-аналитической системе контрольно-счетных органов РФ и информационные аспекты его осуществления.
Эффективность государственного управления во многом определяется тем, как государство распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, которые общество доверило ему в управление. В настоящее время необходимо в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российской государственности: качественное управление невозможно без четкого контроля. Поэтому современный этап развития экономики страны объективно требует внедрения новой формы государственного финансового контроля — аудита эффективности использования государственных ресурсов [1-3]. Внедрение аудита эффективности в систему государственного контроля обусловлено необходимостью не только контролировать целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность [4].
Для решения проблем обеспечения эффективности использования средств федерального бюджета в отношении расходов, анализируемых контрольно-счетными органами России (КСО РФ), необходимо создать информационно-математический ин-
струментарий, чтобы осуществлять независимый контроль деятельности хозяйственных субъектов. При этом, исходя из положений общей теории эффективности, основной задачей аудита является сопоставление предполагаемых (фактических) затрат ресурсов с планируемыми (полученными) результатами, имеющими то или иное измерение [5].
Практический опыт деятельности Счетной палаты России, а также некоторых КСО субъектов РФ показал, что повышению темпов экономического роста может способствовать создание специальной системы аудита эффективности ресурсного обеспечения задач государственного управления, включающей комплексы технических средств, функциональных подсистем и математических моделей, баз данных и знаний, функционирование которых осуществляется на основе вспомогательных компонентов (организационно-правового, методического, информационного и др.).
Методологические основы аудита эффективности
Целью формирования системы аудита эффективности является совершенствова-
Статья подготовлена при поддержке РФФИ (проект № 07-06-00213).
15
I
г
N95(17)2008
ние контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности в области использования (планирования, финансирования и расходования)средств федерального бюджета на основе обеспечения комплексной оценки и анализа результатов формирования и реализации планов и программ. При этом должны определяться отклонения от планов и программ по исполнению бюджета с персонификацией возможных и имевших место нарушений и недостатков [6].
На рис. 1 показаны роль и место государственного аудита эффективности использования средств федерального бюджета. С точки зрения системного подхода базовой целью аудита является своевременное выявление неэффективности стратегических целей, принятых управляющих решений, выбранных способов и методов реализации решений, организации и исполнения мероприятий по реализации решений.
Очевидно, аудит эффективности, охватывая в целом государственное управление, должен иметь возможность выделять средства, методы и цели конкретных контрольных мероприятий. Эти цели, а следовательно, и методы аудиторских мероприятий, анализа полученных результатов и совокупность самих результатов должны формироваться рационально и в соответствии с предусмотренными процедурами государственного управления.
В целом аудит — это сложная многофакторная система, требующая построения собственных моделей поведения, методологий и стандартов реализации. Являясь необходимым компонентом государственного управления, государственный аудит сам должен быть эффективным и рациональным. Это требует переосмысления роли и места технологий государственного контроля в процессах государственного управления.
Анализ и сопоставление данных Сбор и первичная обработка данных Методы и способы проведения анализа Цели и задачи контроля Бюджетная политика Стратегия развития государства
Формирование приоритетов в системе государственного контроля эффективности использования средств
Концепция развития
Решения по реализации концепции
О о о о о о
Методы и способы исполнения решений
О О О О О
Мероприятия по реализации решений
Рис. 1. Роль и место аудита эффективности использования средств федерального бюджета
в управлении государством
16
№5(17)2008
В настоящее время достаточно развиты и успешно применяются аудит финансовый (его осуществляют органы финансового государственного контроля и аудиторские организации) и аудит технический (осуществляемый надзорными органами и инспектирующими организациями). Аудит эффективности, интегрируя эти виды контрольной деятельности и дополняя их контролем эффективного и рационального использования специалистов, планирования мероприятий и принятия решений, позволяет своевременно выявлять ошибки и недостатки в организации и осуществлении государственного управления на объектах любой сложности и предметного направления (рис. 2).
Подход к государственному аудиту как к комплексному мероприятию по выявлению и оценке недостатков планирования, достижению конечных результатов государственного управления позволяет концептуально изменить эффективность самого государственного управления. При этом аудит используется в качестве точной и своевременной, объективной обратной связи и осуществляется переход к усилению профилактической составляющей контрольных функций государства.
Таким образом, рассмотренные проблемы государственного контроля эффективности и структура организации такого контроля позволяют формализовать предмет-
.р
1 *
со о
£
т о.
з: и
Ё ><
аэ _а ■& §
Аудит:
• кадрового обеспечения
> финансирования
■ бухгалтерского (бюджетного) учета
• документационного обеспечения
> состояния
■ исполнения
> планирования
Аудит
Аудит эффективности ИКТ объекта
квалифишии и количества специалистов
Область
Область
финансового аудита
технического аудита
Аудит подг иовки решений и мероприятий
Объекты управления и контроля
Объекты ИКТ
Примечание. ИКТ — информационно-коммуникационные технологии.
Рис. 2. Система государственного контроля эффективности использования бюджетных средств
17
N95(17)2008 ^
ную область аудита эффективности в рамках КСО РФ.
В целом система аудита эффективности в КСО РФ должна обеспечивать решение следующих основных задач:
• анализ (текущий и ретроспективный) уровня ресурсного обеспечения планов и программ исполнения бюджета, реализации приоритетов финансирования с использованием исходных данных и показателей, имеющихся (получаемых) в подсистемах и программных комплексах;
• оценка эффективности расходования средств федерального бюджета с учетом степени выполнения запланированных программных мероприятий и изменения ключей вых параметров (характеристик) системы Ц исполнения бюджета с использованием ис-
0 ходных данных и показателей;
§ • оценка участников формирования и
§ реализации планов и программ развития
<| системы исполнения бюджета по их готов-
■Ц ности к деятельности и результатам дея-
§ тельности;
<| • комплексная оценка эффективности
£ и целевого использования средств феде-
| рального бюджета по результатам форми-
§ рования планов и программ исполнения
г§ бюджета на этапе их реализации; <з • определение (идентификация) откло-
58 нений от утвержденных планов и программ; | • персонификация возможных и имев-
§ ших место нарушений и недостатков, обу-
Ц словивших отклонения от планов и про-
■ц- грамм, на множестве участников их форми-
Е рования и реализации; Ц • обнаружение логических закономер-
з ностей в единой базе данных первичной ин-
| формации об исполнении федерального
| бюджета и в выявленных отклонениях от по-
§ казателей, утвержденных законом о феде-
1 ральном бюджете.
И
В настоящее время много спорят о месте ■Ц и роли различных видов аудита [7, 8]. Их 5а значимость и взаимосвязь зависят от определений понятий этих аудитов, которые в об-
18 X
щем случае являются пересекающимися. Схема взаимоотношений между видами аудита представлена на рис. 3.
Оценка (аудит) эффективности представляет собой исключительно сложную многофакторную процедуру, неординарность реализации которой определяются сложностью как самого объекта контроля (социально-экономический и хозяйственный комплекс страны), так и системы контроля, для построения которой в России еще предстоит много сделать, в том числе и в концептуальных вопросах разработки методологии аудита эффективности и общей теории эффективности экономических процессов.
Аудит эффективности и электронное правительство
Аудит эффективности можно интерпретировать как специфический информационный процесс, включающий сбор, анализ и преобразование к требуемому виду данных о параметрах федерального бюджета и достигнутых результатах с учетом соответствующего временного лага. Такая информационная сущность аудита делает необходимым использование для его реализации современных информационных технологий, развитию которых в последнее время уделяется значительное внимание. На государственном уровне для этого используется термин «электронное правительство в Российской Федерации».
Концепция электронного правительства начала реализовываться на системной основе с момента утверждения в 2002 году федеральной целевой программы «Электронная Россия». Несмотря на то что в этой программе задача по созданию электронного правительства не выделена в отдельный самостоятельный проект, значительная часть мероприятий прямо или косвенно укладывается в современную логику «электронизации» системы государственного управления [9].
Для системы аудита эффективности важно то, что к середине третьего этапа вы-
№5(17)2008
Цели внешнего контроля
Заключение о результатах контроля
1Т-аудит
.р
1 *
со
о £
Рис. 3. Система государственного внешнего контроля использования бюджетных средств
полнения данной программы (2005-2010 годы) будут сформированы единая телекоммуникационная инфраструктура и система информационного обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, завершен переход на электронный документооборот федеральными органами власти и значительной частью органов власти на региональном и муниципальном уровнях. Таким образом, будут созданы информационные предпосылки для осуществления аудита эффективности всех направлений расходования средств федерального бюджета.
Информационные аспекты реализации аудита эффективности тесно связаны с проблемой организации аудита электронного правительства. Качество электронного правительства зависит от того, как будет организован процесс управления трансформацией традиционного правительства в электронное. Очевидно, система управле-
ния таким сложным объектом, каким является правительство, должна быть многоуровневой (рис. 4). В ней можно выделить:
• эффективную стратегию развития электронного правительства, определяемую правильной методологией;
• эффективную структуру и состав организационной компоненты управления развитием электронного правительства;
• эффективные технологические процессы реализации управления развитием электронного правительства.
Создание электронного правительства и реализацию аудита эффективности расходования государственных средств усложняют следующие общие проблемные вопросы:
• работа по информатизации органов государственной власти недостаточно ско-
19
N95(17)2008
I
г
л £
и
г
¡5
и
I
и
со
0
«
1
и §
8 и
15
и <0
Её
и <0
I
0 §
1
т, Т„
Рис. 4. Представление развития электронного правительства как кибернетической модели
ординирована. В результате министерства и ведомства создают похожие базы данных, несовместимые системы и изолированные друг от друга сети;
• информационная разобщенность государственных структур усугубляется из-за отсутствия в стране общефедеральной сети передачи данных, которая могла бы служить защищенной средой для межведомственного информационного обмена;
• отсутствует однозначная учетная информация о гражданах, предприятиях, имуществе, так как в ведомствах образовалось большое количество близких по содержанию информационных ресурсов.
Информационные ресурсы аудита эффективности
Для решения широкого круга глобальных информационных социально-экономических и хозяйственных проблем целесообразно определить и систематизировать
информационные ресурсы, необходимые для осуществления аудита эффективности [10, 11]. Для их формирования следует рассмотреть информационно-функциональные модели деятельности Счетной палаты и КСО РФ. Их основное предназначение состоит в осуществлении государственного и муниципального контроля и сводится главным образом к сбору, обработке и анализу информации о бюджетном процессе. При этом главными задачами представляются:
• контроль своевременности, законности и целевого использования (исполнения) федеральных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также целевых бюджетных и внебюджетных фондов;
• определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности.
20
На решение первой задачи, по сути, представляющей собой финансовый аудит, или контрольно-ревизионную систему контроля, направлена контрольно-ревизионная деятельность аудиторов и инспекций КСО всех уровней. Критериями оценки деятельности по решению первой задачи являются оперативность, достоверность и полнота (достаточность) данных ревизий и контрольных проверок. Как показывают результаты контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты последних лет, финансовые нарушения в виде незаконного и нецелевого использования государственных средств имеют еще значительные масштабы. Аналогичная ситуация характерна для деятельности и других КСО РФ. Поэтому актуальность финансового аудита как традиционного вида бюджетного контроля для России сохранится и в ближайшем будущем.
Для решения второй задачи проводится экспертно-аналитическая оценка целей и реализуемости проектов федерального бюджета на очередной год, результативности исполнения бюджетов, эффективности управления государственными ресурсами и активами. Ее решение предполагает применение другой, более обобщенной системы государственного финансово-экономического контроля — аудита эффективности, или экспертно-аналитической системы контроля расходования средств федерального бюджета. По сравнению с финансовым аудитом это принципиально другая парадигма контроля, в том числе: другие объекты и субъекты контроля, другой предмет контроля, новые — отличные от традиционно применяемых — принципы и методы, совершенно иная технология. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, для проведения аудита эффективности должны привлекаться не только ревизоры, бухгалтеры и экономисты, но и специалисты более широкого профиля: независимые эксперты, аналитики (системщики), консультанты различных областей знания.
№>5(17)2008
Критерием оценки деятельности, направленной на решение второй задачи, яв- § ляется качество оценок эффективности || бюджетной, денежно-кредитной, внешне- ^ экономической и структурной политики. и
В процессе решения обеих задач пред- § метом оценки, обобщения, экспертизы и jg анализа являются данные (информация) ^ о планируемых значениях показателей бюд- [¡j жетной классификации (бюджетной росписи), о состоянии экономики государства, о состоянии и прогнозах развития мировой экономики, о текущем исполнении федерального бюджета, целевых бюджетных и внебюджетных фондов.
При этом государственный финансово-экономический контроль должен не столько быть ориентирован на проведение отдельных мероприятий, направленных на выявление конкретных недостатков, сколько являться неотъемлемой частью системы государственного регулирования. Поэтому проведение контрольных мероприятий рассматривается лишь как одно из направлений деятельности органов государственного финансового контроля. Большое значение придается экспертно-аналитической деятельности органов государственного финансового контроля, цель которой — выявление и предупреждение системных недостатков в управлении государственными ресурсами.
В связи с отсутствием в России законодательно установленной системы государственного финансово-экономического контроля с четким разделением функций и полномочий органов внешнего (КСО РФ) и внутреннего (контрольные ораны исполнительной власти) контроля сдерживается развитие аудита эффективности. Анализ тенденций развития рассматриваемых систем контроля показывает, что функции и полномочия органов внутреннего контроля должны быть реализованы в рамках финансового аудита.
Таким образом, для поступательного развития экономики страны и социальной сферы общества необходимым и важней-
Ч 21
N95(17)2008 ^
шим фактором является усиление государственного регулирования и его составной части — государственного финансово-экономического контроля экономики и социальной сферы.
Организация аудита в рамках контрольно-счетных органов России
КСО РФ должны постепенно переходить от финансового аудита к аудиту эффективности, от проведения государственного и муниципального финансового контроля к государственному и муниципальному финансово-экономическому контролю использования ресурсов государства для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной й сферы общества, улучшения качества жиз-Ц ни российских граждан, усиления безопас-о ности государства.
§ Из всех разновидностей контроля (фи-§ нансовый и технический аудит, аудит эф-<| фективности и т.д.) определяющей долж-■Ц на стать система экспертно-аналитическо-§ го контроля. Соответственно из всех форм <| контроля (предварительный, текущий, последующий) определяющим должен стать | предварительный, или упреждающий, про-§ филактический, контроль федерального г§ бюджета на стадии составления и обосно-<з вания его проекта. Предварительный кон-¡8 троль федерального бюджета должен не | только выявлять в бюджетном процессе все § финансовые нарушения, но и заранее их _<| предотвращать, определять, насколько целесообразно и эффективно используют-Е ся государственная собственность и фи-Ц нансы.
з Концептуальным ядром системы госу-| дарственного финансово-экономического | контроля и регулирования расходования § средств федерального бюджета Россий-| ской Федерации является модель управле-§ ния экономическим развитием страны и общества. В этой системе ее главная компонента — подсистема финансово-экономи-5а ческого контроля должна осуществлять устойчивую обратную связь, обеспечивая
22
тем самым поступательное развитие экономики с учетом поставленных целей, задач и принятой социально-экономической стратегии развития государства.
Итог деятельности КСО РФ и Счетной палаты — информация, которая представляется политическому руководству страны и обществу. Она получена в результате сбора, обработки и анализа данных, которые используются для оценки эффективности расходования государственных средств и разработки предложений по ее повышению.
В рамках решения рассматриваемой проблемы не ставится задача дать общую оценку результативности работы проверяемого бюджетополучателя, так как при такой оценке нельзя учесть всю сложность и разнообразие сфер его деятельности. Государственный финансово-экономический контроль должен быть нацелен на разработку конкретных рекомендаций по совершенствованию деятельности проверяемых объектов, по реализации программ, нацеленных на повышение эффективности использования ими государственных средств.
При государственном финансово-экономическом контроле возникает опасность вовлечения органов КСО РФ в сферу политических взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, использования их аудиторской деятельности для решения политических задач. Поэтому во многих странах при проведении контроля законодательно запрещается давать политическую оценку государственным программам, комментировать политические решения правительства. В таких странах органы финансового контроля осуществляют, как правило, лишь проверки материалов, документов, фактов или информации, лежащих в основе политических решений, оценивают степень достижения целей проводимой политики и результаты ее практической реализации. Очевидно, такой подход не является системным, так как не реализует обратную связь в системе «объект контро-
ля — орган контроля» и не обеспечивает достижение глобальных стратегических целей системы.
Эффективность работы КСО РФ в решающей степени зависит от актуальности, полноты и достоверности получаемой информации, от глубины и качества ее анализа, а также от применения научно обоснованных методов измерения, оценивания и идентификации (распознавания) аномальных (критических) значений состояния основных показателей экономики при реализации правительством финансово-экономической политики государства.
Информационно-аналитическая
поддержка аудита эффективности
С учетом сложившейся распределенной многоуровневой инфраструктуры КСО РФ представляется необходимым выделить следующие 4 уровня единой системы информационного обеспечения их деятельности:
• федеральный;
• федеральные округа;
• субъекты Российской Федерации;
• муниципальные образования (свыше 12 000).
Поэтому системообразующей основой деятельности КСО РФ является единая четырехуровневая автоматизированная государственная информационно-аналитическая система (ГИАС) КСО, которая обеспечивает на каждом уровне оперативный сбор данных, их обработку и анализ результатов и без развития которой невозможно совершенствование работы КСО всех уровней.
Главной целью развития ГИАС КСО является создание и ввод в эксплуатацию законченного, целостного комплекса, обеспечивающего информационно-технологическую поддержку процессов государственного финансового контроля и эксперт-но-аналитической деятельности КСО, организацию и обеспечение информационного
№>5(17)2008
взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса и КСО субъектов § Российской Федерации на базе современ- ^ ных информационных технологий. ^
Назначением системы является обеспе- и чение единой информационной среды в ин- § тересах деятельности контрольно-счетных jg органов. Данная среда интегрирует мно- ^ жество информационных пространств, со- [¡j ответствующих предметным областям деятельности КСО РФ, обеспечивая правила структуризации и интерпретации данных, важных с точки зрения конкретной деятельности. ГИАС КСО должна обеспечивать решение ряда задач, она разрабатывается как комплекс взаимосвязанных подсистем.
Несмотря на то что в организационном плане КСО РФ являются независимыми друг от друга, в технологическом плане ГИАС КСО, как отмечалось выше, должна быть четырехуровневой.
Базовым элементом организационно-функциональной структуры федерального уровня является центр обработки данных (ЦОД) Счетной палаты. Он предназначен для централизованного формирования информационных ресурсов (в том числе внешних) системы, необходимых для решения задач, возложенных на контрольно-счетные органы Российской Федерации, для организации управления этими ресурсами и доступа к ним, а также для осуществления функций удаленного мониторинга, управления системой в целом и ее отдельными элементами.
Базовыми элементами организационно-функциональной структуры второго уровня являются ЦОДы контрольно-счетных органов в субъектах, в которых находятся аппараты представителей президента Российской Федерации в федеральных округах. Базовыми элементами организационно-функциональной структуры регионального уровня являются информационно-вычислительные комплексы, функционирующие в КСО субъектов РФ. На муниципальном уровне организационно-функциональная
Ч 23
N95(17)2008
структура строится на базе ЦОДов, функционирующих в контрольно-счетных органах муниципальных образований.
Сеть центров обработки данных в указанной иерархии архитектуры ГИАС КСО базируется на решении, обеспечивающем надежное, гибкое и масштабируемое хранение и обработку информации в КСО различных уровней. Это достигается благодаря применению современных технологий и архитектурных решений с централизованной системой управления, реализующей концепцию управления аппаратно-программными комплексами и информационными ресурсами из единого центра управления и контроля.
В составе информационно-аналитического обеспечения аудита эффективности должны быть использованы в автоматизированном режиме базы данных по исходным информационным ресурсам (БД ИР АЭ).
Указанные базы данных должны быть доступны и удобны при использовании для руководства, аудиторов и инспекторского состава КСО РФ, обеспечивать в автоматизированном режиме решение всех задач аудита эффективности с применением соответствующих информационно-аналитических систем и технологий, а также поддерживаться в актуальном состоянии.
В части объектов контрольной и экс-
Рис. 5. Методика применения информационно-аналитического обеспечения аудита эффективности
24
• о проектах и результатах реализации программы социально-экономического развития РФ, о национальных проектах, федеральных, ведомственных и региональных целевых программах и других документах целенаправленного развития (концепции, стратегии, планы);
• из Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности правительства РФ;
• из докладов о результатах и основных направлениях деятельности и из иной отчетности субъектов бюджетного планирования;
• из докладов об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ;
• из отчетности Росстата и иных уполномоченных органов исполнительной власти;
• из докладов о результатах и основных направлениях деятельности и иной отчетности КСО РФ;
• из иных источников информации.
В части объектов контрольных мероприятий БД ИР АЭ должны содержать:
• Послания Президента Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты, а также документы, относящиеся к работе объектов проверки, которые содержат показатели и критерии оценки результатов и/или установленные процедуры организации их деятельности;
• методические указания и рекомендации по выбору (определению) показателей и критериев оценки финансовых и нефинансовых результатов деятельности субъектов бюджетного планирования и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработанные уполномоченными федеральными органами исполнительной власти;
• результаты работы проверяемого объекта в предшествующие периоды;
• результаты работы других органов и организаций в государственном или частном секторе, которые осуществляют подобную деятельность или выполняют аналогичные виды работ;
И95(17)2008
• стандарты и правила, разработанные профессиональными ассоциациями и экс- §
у
пертными организациями; ^
ч
• отчеты о результатах проведения ана- ^ логичных проверок; и
• статистические данные и др. §
I
Создание ГИАС КСО может строиться на основе одного из трех подходов: ^
• поддержание статус-кво;
• эволюционный;
• корпоративный.
Подход, основанный на поддержании статус-кво, предполагает разработку отдельных компонентов ГИАС КСО без создания облика информационной системы в целом. В этом случае реализация и внедрение новых компонентов системы осуществляются как реакция на проблемы, возникающие при ее эксплуатации. Такой подход к развитию информационных систем является попыткой дать адекватный ответ на быстрые изменения в окружающей систему среде. При данном подходе реализуются только те проекты, которые в настоящий момент закрывают узкие места системы. Подход по поддержанию статус-кво, как правило, применяется для информационных систем небольших предприятий, в которых изменения в информационную систему вносятся достаточно редко и они являются незначительными. Использование данного подхода для развития ГИАС КСО неизбежно приведет к появлению большого числа разнородных, взаимно не связанных аппаратно-программных компонентов, к повышению сложности их сопровождения, т.е. к снижению эффективности вложения финансовых средств в развитие ГИАС КСО и к значительному отставанию в перспективе от развивающихся информационных комплексов других взаимодействующих государственных органов. В целом при достаточно умеренных объемах затрат на разработку и поставку новых аппаратно-программных средств такой под-
Ч 25
N95(17)2008
I
г
I £
и
г ■
¡5
и
I I
со
I
и
Её 8
и
15 £
<0
I §
I
I
ход ведет к увеличению стоимости эксплуатации системы.
Эволюционный подход предполагает поэтапное выполнение работ по отдельным сегментам в пределах структурированной архитектуры ГИАС КСО. При этом подходе на начальном этапе разрабатываются только общая архитектура и технические требования к системе, а уточнение требований и выбор конкретных программно-технических решений осуществляются на этапе реализации отдельных компонентов с обязательным соответствием требованиям профилей информационной системы, принятых, как минимум, на уровне ведомственных стандартов. Этот подход сосредоточен главным образом на удовлетворении функциональных потребностей пользователей системы. На первом этапе выполняется анализ существующей аппаратно-программной и телекоммуникационной инфраструктуры как наиболее важной системообразующей составляющей ГИАС КСО. На последующих этапах необходимо провести исследования и осуществить разработку базовых аппаратно-программных комплексов автоматизации основной деятельности КСО.
Корпоративный подход предполагает внедрение программно-аппаратных компонентов только после детальной проработки предметной области, которая включает создание всего комплекса информационных и функциональных моделей, описывающих бизнес-процессы КСО, формальные критерии и методики решения всех задач контрольно-ревизионной и экспертно-ана-литической деятельности, все виды отчетов и формы представления результатов работы КСО. После детальной проработки предметной области осуществляется переход на стадию создания проектной документации на систему. Он включает детальное описание архитектуры системы и всех ее компонентов. Только после создания проектной документации начинается реализация компонентов системы с нуля. Основными характеристиками данного подхода
являются: «паралич анализа» в условиях цейтнота времени, существенные начальные финансовые и временные затраты, большой интервал времени для достижения конечной цели. Несмотря на ресурсоем-кость, этот подход целесообразно применять для создания ГИАС КСО РФ.
Внедрение информационных технологий в деятельность контрольно-счетных органов осуществляется интенсивными темпами. В ряде регионов созданы основы информационно-технологической инфраструктуры, формируется организационно-методическое и кадровое обеспечение для эффективного использования информационных технологий. Повышается качество управления процессами использования информационных технологий. Значительное количество организаций реализует соответствующие программы, большинство из них имеет квалифицированный персонал, на который возложена ответственность за создание и внедрение информационных систем и ресурсов.
Исследование и оценка вариантов создания государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации должны осуществляться с позиций как оценки соответствия документального обеспечения, принятых технологических решений, технико-экономических показателей установленному порядку создания образцов автоматизированных информационных систем, так и достижения необходимой эффективности создаваемого информационно-аналитического обеспечения с точки зрения аудита эффективности, в соответствии со стратегическими целями общегосударственного и регионального развития.
Система информационного обеспечения деятельности КСО должна развиваться за счет использования наиболее современных информационных технологий и технических средств. Это обусловлено тем, что многие объекты контрольно-ревизионной деятельности КСО, особенно финансовые институты, используют самые современные
26
средства информатики и вычислительной техники.
Информационное обеспечение должно также ориентироваться на постоянное расширение состава источников информации. Бюджетные финансовые потоки являются частью общих финансовых потоков в стране, поэтому источниками информации, необходимой для решения задач КСО, потенциально могут быть все хозяйствующие субъекты.
Можно выделить следующие основные приоритеты в создании информационно-аналитических центров КСО субъектов Российской Федерации:
• повышение эффективности механизмов государственного контроля на основе создания общей информационно-технологической инфраструктуры, включающей государственные информационные системы и ресурсы, а также средства, обеспечивающие их функционирование, взаимодействие между собой, между населением и организациями в рамках предоставления государственных услуг;
• реализация государственной политики в сфере использования информационных технологий, призванная обеспечить координацию деятельности КСО по созданию информационных систем и повышение эффективности бюджетных расходов в этой сфере;
• формирование эффективной системы предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий.
В рамках дальнейшего совершенствования системы бюджетного контроля в России должна быть создана система информационного взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации всех уровней. При реализации программы информационного взаимодействия контрольно-счетных органов следует предусмотреть их место и учесть их роль в едином информационном пространстве РФ.
И95(17)2008
В законодательстве необходимо устано- =Sg
вить механизмы не только взаимодействия §
и взаимопомощи, но и контрольной дея- ^ тельности, предполагающие в некоторых ^
случаях ведущую роль Счетной палаты и
в проведении контроля на территории соот- §
ветствующего субъекта Российской Феде- ;§
рации. sa
Список литературы
1. Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики. М.: Высшая школа, 2005.
2. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука, 2004.
3. Саванин А.Е. Аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов — современный механизм финансового контроля // Финансы и кредит. 2006. № 10.
4. Степашин C.В. Моделируя будущее //Бизнес-обозрение. 2004. № 3/4.
5. Кокинз Г. Управление результативностью: Как преодолеть разрыв между объявленной стратегией и реальными процессами. М.: Альпи-на Бизнес Букс, 2007.
6. Пискунов А.А. Задачи и содержание аудита эффективности средств федерального бюджета и информационные аспекты его осуществления // Вестник Военного финансово-экономического университета. 2004. № 1.
7. Иванова Е., Мельник М., Шлейников В. Аудит эффективности в рыночной экономике. М.: Кнорус, 2007.
8. Голосов О.В., Гутцайт Е.М. Аудит: концепция, проблемы, стандарты, контроль, эффективность, кризис. М.: Бухгалтерский учет, 2005.
9. Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации. М.: Дело, 2004.
10. Иванова Е.И., Хрусталёв Е.Ю. Информационные методы повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2007. № 38.
11. Иванова Е.И., Хрусталёв Е.Ю. Организация и использование информационных ресурсов для нужд государственного финансового контроля. М.: ЦЭМИ РАН, 2007.
У 27
