Информационно-логическая модель деятельности федеральных органов исполнительной власти Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Информационно-логическая модель деятельности федеральных органов исполнительной власти

А.И. Олейник, канд. тех. наук, доцент, М.А. Белова, канд. экон. наук,

Государственный университет -высшая школа экономики

Статья посвящена одной из важных задач административной реформы РФ - повышению эффективности и качества осуществления функций исполнительными органами государственной власти. Решение указанной задачи предполагает разработку административных регламентов на основе описания и совершенствования административно-управленческих процессов. В работе предлагается применение информационно-логической модели для оптимизации административных регламентов. Основой такой оптимизации является процесс совершенствования АУП, предполагающий моделирование деятельности органов власти путем описания существующих процессов, создание системы взаимосвязанных ключевых показателей результативности и применение современных информационных технологий.

По мнению экспертов, Россия является сегодня страной, в которой уровень развития государственных институтов не только отстает от достигнутого уровня экономического развития, но и является препятствием, как для дальнейшего экономического роста, так и для решения стоящих перед страной социальных проблем.

В целом по России затраты времени граждан на обращения в государственные службы оцениваются примерно в 3—4 млрд человеко-часов в год, что составляет 2—3% от всего рабочего времени граждан России. Так в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868.

Многочисленные проблемы способа внутренней организации заставляют государственные учреждения обратить внимание на то, каким образом организованы их административно-управленческие процессы (АУП) и как ими управлять. В настоящее время отсутствует ориентация АУП в федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ) на улучшение их показателей результативности, на повышение качества государственных услуг. Первопричиной избыточных временных и материальных затрат, в частности, и неэффективной работы госаппарата в целом является отсутствие формализованных и нормативно закрепленных АУП ФОИВ.

В ходе проведения административной реформы планируется концентрация деятельности на таких приоритетных направлениях, как управление по результатам в органах исполнительной власти, внедрение административных регламентов (АР) и современных информационных технологий (ИТ) [1].

В широком смысле слова, АР представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, т.е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций и предоставление государственных услуг исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц [1].

Благодаря единым регламентам должна возникнуть связь между целями, функциями и процессами с одной стороны и ресурсами - кадровыми, финансовыми, информационными - с другой.

При разработке АР в настоящее время возникают значительные затруднения:

1 ) авторитетных специалистов, потенциально способных создать такой документ, отсеять лишнее, предвидеть перспективы - наперечет;

2) это работа для солидного института, а не для группы экспертов. Одному человеку или группе со стороны невозможно создать регламент специфического госведомства;

3) при таком подходе трудно избежать субъективизма, даже с учетом работы коллектива;

4) значительные временные и материальные затраты на разработку конкретного АР, которые могут существенно изменяться в зависимости от специфики ФОИВ.

Но основное препятствие состоит в том, что нельзя достичь целей административной реформы, сохраняя старые методы управления деятельностью госорганов и ненаучные методы организации и анализа их работы. Иначе разработанные АР будут повторять существующие не оптимизированные и, соответственно, не эффективные административно-управленческие процессы. И в таком случае автоматизация окажется дорогостоящим, но бесполезным мероприятием.

Существующая на сегодняшний день функционально-ориентированная система управления, некоторое время назад казавшаяся незыблемой и эффективной,

Экономика, Статистика и Информатика 21 №3, 2008

стала задерживать развитие государственных органов [2].

В данной статье предлагается концептуальный подход к разработке и оптимизации административных регламентов предоставления государственных услуг на основе применения процессного подхода к управлению деятельностью государственных органов.

Анализируя недостатки функционального подхода, специалисты пришли к выводу, что следует обратить внимание на процессы, существующие в организации, так как они проходят через все подразделения, задействуют все службы, ориентированы на конечный результат. Каждый процесс при этом имеет свою цель, которая является критерием его эффективности - оптимально данный процесс ведет к ее достижению. Реализация целей всех процессов позволяет достичь цели верхнего уровня - цели компании. Управляя процессами и постоянно их совершенствуя, организация добивается высокой эффективности своей деятельности.

Способ управления, рассматривающий организацию не как совокупность отделов, а как совокупность бизнес-процессов (БП), получил название процессного подхода [2, 3].

Основные преимущества процессного подхода перед функциональным методом - в направленности на конечный результат, что позволяет:

1) быстрее реагировать на изменения внешней и внутренней среды организации, так как наборы функций, не видя связи между ними, перестраивать гораздо сложнее;

2) нацеливать всех сотрудников на результат процессов (продукт, услугу). При функциональном подходе деятельность подразделений направлена на удовлетворение требований руководителя, а не клиента;

3) эффективнее сокращать затраты, так как работа с процессами позволяет избегать дублирования и затрат, не необходимых для достижения результата;

4) оценивать эффективности операций (функций), выполняемых в рамках процесса, с точки зрения эффективности процесса в целом. При функциональном подходе результаты работы сотрудников оцениваются, исходя из субъективного представления руководителя функционального подразделе-

Рис. 1. Первый этап информационно-логической модели оптимизации административных регламентов

II. МОДЕЛИ СУЩЕСТВУЮЩИХ АУП

т?! с Ф1 ^ПРХПД^ПВ',^

г л> 1

Р11 Р12 «• Р1А

р - р21 Р22 — Р2к

Рис. 2. Второй этап информационно-логической модели оптимизации административных регламентов

Рис. 3. Третий этап информационно-логической модели оптимизации административных регламентов

IV,Модели усовершенствованных ЛУП

" Пр„ П|>|2 .. ■ пРи "

5 - Пр21 Пр22 . ■ ПР2*

^ ПР,»| Прт2 — ПР тк^

ГГп — г Л

Я' = Г21 г22 ••* г2к

, ГП| Г п2 ... гпк ^

Рис. 4. Четвертый этап информационно-логической модели оптимизации административных регламентов

ния о качестве результата операции, а не с точки зрения добавления стоимости конечному результату процесса;

5) сокращать время выполнения процесса при повышении качества выполняемых работ за счет исключения операций передачи информации по иерархии управления [4, 5].

Таким образом, качество АР может быть существенно улучшено на основе оптимизации, опирающейся на совершенствование АУП, применение процессного подхода к управлению государственными органами и ИТ в деятельности ФОИВ.

В данной работе для реализации проектов по совершенствованию АУП и созданию оптимальных АР ФОИВ на основе процессного подхода разработана информационно-логическая модель, представленная на рис. 1—4.

Структура модели соответствует этапам проекта по совершенствованию АУП и разработке АР.

На первом этапе проекта на основании исследования оргструктуры ФОИВ, его документов и функций определяются услуги у , оказываемые ФОИВ, цели ц и основные АУП А ФОИВ (рис. 1).

Задачей второго этапа является детальное описание существующих АУП и соответствующих ресурсных моделей для проведения их дальнейшего анализа и совершенствования. Базой для этого является информация об основных АУП, представленная в модели ФОИВ.

Модель существующих АУП можно представить следующим образом:

ФГ

с прг с т: а,

пвj

где

пд b

пвj =

}, j =

где а, = {пв\, пв 2, ....пвТ, . пв а}, г = 1, к, — г-й АУП, представляющий собой вектор процессов верхнего уровня,

{пдт,пдТ,пд:,

1,а> —7-й процесс верхнего уровня г-го АУП, представляющий собой вектор подпроцессов, где пд ■ = {пр * , пр Т , пр Т , . пр ? }, 2 = 1, ь, _ z-й подпроцесс 7-го процесса верхнего уровня г-го АУП, представляющий собой вектор процедур, где прТ = {Ф?, фТ, ... фТ, ...Ф}, I =

'?, — 1-я процедура 2-го подпроцес-

са j-го процесса верхнего уровня г-го АУП, представляющая собой вектор функций, где Ф = {Т^ , Т 2 , Т, W }, r = — r-я функция l-й процедуры z-го подпроцесса /-го процесса верхнего уровня i-го АУП, представляющая собой вектор трансакций, где Т - — v-я трансакция r-й функции l-й процедуры z-го подпроцесса j-го процесса верхнего уровня г-го АУП (рис. 2).

Третий этап проекта по разработке АР включает в себя работы по формированию системы взаимосвязанных показателей эффективности деятельности ФОИВ, выделив в качестве показателей ключевые показатели результативности (КПР). Целевые значения КПР процессов КПРц представляют собой такие значения ключевых показателей результативности процессов, которые должны быть достигнуты при совершенствовании АУП для обеспечения достижения стратегических целей ФОИВ. Целевые значения КПР КПРц являются функцией целей деятельности ФОИВ Ц (рис. 3).

Задача совершенствования АУП заключается в максимальном приближении фактических значений КПР к целевым значениям:

АКПР=_[АКПРг]® 0,i = 1 ,...,n где А КПР — вектор отклонений фактических значений КПР от целевых значений:

А КПР^КРП, — КРП* — отклонение i-го фактического значения КПР от i-го целевого значения;

КРП, ' = 1П, — i'-е фактическое значение КПР.

Четвертый этап предназначен для построения усовершенствованных моделей административно-управленческих процессов «как должно быть». Задачей данного этапа является определение последовательности действий и принципов совершенствования процессов верхнего уровня, предпринимаемых для изменения процессов организации, с целью достижения их соответствия заданным показателям КПРц.

Из совокупности сценариев АУП si выбирается оптимальный сценарий AOn, обеспечивающий достижение целевых значений КПР процесса Aon е S' где AL — модель административно-управленческого процесса

«как должно быть», обеспечивающая достижение целевых значений КПР процесса. Матрице сценариев соответствует определенная матрица необходимых ресурсов Л' (рис. 4).

Для формирования модели административно-управленческого процесса «как должно быть», с учетом специфики задачи, целесообразно применять имитационное моделирование деятельности ФОИВ. Именно метод системной динамики позволяет оценить эффект, который производит на организационную систему изменение тех или иных параметров, позволяет сравнить альтернативные решения с выбором наилучшего (оптимального).

После выбора оптимального сценария АУП определяется совокупность мероприятий по доработке модели процессов и ресурсов «как есть» до модели административно-управленческих процессов «как должно быть».

Таким образом, на основе математической формализации разработана информационно-логическая модель оптимизации административных регламентов предоставления государственных услуг. Данная модель отражает последовательность и взаимосвязь между этапами проекта по совершенствованию АУП и позволяет управлять информационным потоком данных.

Предлагаемый в статье подход применялся для разработки административного регламента Федерального Агентства МЭРиТ РФ по предоставлению государственной услуги «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности».

Данная услуга запрашивается как физическими, так и юридическими лицами и государственными учреждениями. Для получения услуги необходимо представить в письменном виде заявку в Отдел документационного обеспечения. На входе в данном АУП образуется три потока документации: заявки, доставленные нарочным, из почтового отделения и заявки, доставленные фель-дьегерской службой. Обработка статистических данных и анкетирование позволили определить интенсивность поступления заявок по трем потокам соответственно и временной диапазон обработки заявок на разных этапах прохождения заявки.

Для анализа АУП «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в

Экономика, Статистика и Информатика 23 №3, 2008

с

с

с

федеральной собственности» было выполнено моделирование в инструментальной среде ДЫБ.

В ходе анализа существующего АУП были получены следующие результаты.

Коэффициент загрузки исполнителей (отношение времени, затраченного сотрудником на выполнение работы, к восьмичасовому рабочему дню) изменяется от 17 до 99%.

Самый высокий коэффициент загрузки, требующий совершенствования, оказался у сотрудников управлений ФА, рассматривающих поступившую заявку. Самый низкий коэффициент загрузки у сотрудников, получающих почту от фельдъегерской службы и нарочных.

Кроме неравномерной загрузки сотрудников, было установлено, что среднее время обработки документа в течение рабочего дня увеличивается.

Из результатов моделирования следует, что задержка по обработке документов возникает в управлениях, что приводит к образованию и монотонному увеличению очереди. По сравнению со временем обработки документов в управлении, время обработки документов в других отделах несравнимо меньше.

Результаты моделирования представлены в табл. 1 и 2.

1 Т01БК - среднее время, необходимое на обработку документа, доставленного фельдъегерской службой;

2 Т02БК - среднее время, необходимое на обработку документа, доставленного нарочным;

3 Т03БК - среднее время, необходимое на обработку документа, доставленного из почтового отделения.

Анализ полученных результатов показывает, что система не справляется с существующим потоком заявок: растет среднее время обработки документа, возникает очередь.

Повысить эффективность деятельности организации в данном случае возможно двумя путями: уменьшением времени обработки документов за счет различных факторов или увеличением числа сотрудников в управлении. Для анализа влияния изменения указанных параметров с целью получения целевых значений КПР было выполнено имитационное моделирование.

В результате выполненного имитационного моделирования и анализа АУП предоставления государственной

услуги «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности» предложены мероприятия по совершенствованию АУП:

1) в связи с низким коэффициентом загруженности (16) сократить численность сотрудников, задействованных в обработке входящих заявок, доставленных нарочным и фельдъегерской службой, с 2 человек до 1;

2) в связи с низким коэффициентом загруженности (20) сократить численность сотрудников, задействованных в обработке входящих заявок, доставленных из почтового отделения, с 4 человек до 2;

3) в связи с высоким коэффициентом загруженности (99) увеличить численность сотрудников управлений ФА с 5 до 10 человек.

При выполнении указанных мероприятий выравнивается загрузка сотрудников и уменьшается время обработки заявок, что позволяет избежать образования очереди (табл. 3). Таким образом, эти меры оптимизируют нагрузку сотрудников проблемных участков процесса и время, затрачиваемое на выполнение работ, что позволит достичь одной из главных целей оптимизации АУП: удовлетворение запросов

физических и юридических лиц в кратчайшие сроки.

Кроме того, в результате моделирования были объединены выполняемые последовательно функции и добавлена функция определения срочности исполнения заявки, что позволило оптимизировать рассматриваемый АУП.

На основании совершенствования процесса был разработан административный регламент «Выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности».

Применение предлагаемого подхода к разработке оптимальных АР с применением современных инструментальных средств позволит значительно сократить время и стоимость разработки АР.

Литература

1. Проект Федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» от 10 ноября 2004 г.

2. Григорьев Л.Ю. Процессное управление - первые итоги и перспективы // www.big.spb.ru

3. Андерсен Б. Бизнес-процессы. Инструменты совершенствования. М.: РИА «Стандарты и качество», 2005.

Таблица 1

Статистические характеристики процесса обработки документов (в течение дня)

TOSR1 TOSR2 TOSR3

Среднее значение, мин. 100,5 101,2 103,5

Min , мин 14,5 9,1 10,1

Max, мин 237,1 235,6 236,1

Дисперсия 5039,6 4560,1 5248,0

СКО, мин 70,99 67,5 72,4

Таблица 2

Статистические характеристики процесса обработки документов (в течение месяца)

TOSR1 TOSR2 TOSR3

Среднее значение, мин 8869,4 8506,4 8490,4

Min , мин 14,5 9,1 10,1

Max, мин 20220,3 20219,8 20218,2

Дисперсия 434281 426117 435124

СКО, мин 658,93 652,76 659,64

Таблица 3

Статистические характеристики процесса обработки документов при увеличении числа сотрудников в управлении (в течение дня)

TOSR1 TOSR2 TOSR3

Среднее значение, мин 65,6 55,6 57,1

Min , мин 8,6 8,9 8,15

Max, мин 100,93 99,72 101,23

Дисперсия 413,84 331,08 344,18

СКО, мин 20,4 18,2 18,5