CC BY
82
Н.В. Блинова
ИНФЛЯЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация
Статья ставит под сомнение распространенный тезис о неразрывной связи динамики развития демократии, гражданского общества и местного самоуправления. Основным аргументом в подобном рассуждении является рассмотрение местного самоуправления, как неотъемлемого условия развития гражданского общества, а, следовательно, демократических институтов и ценностей. На примере современной России в статье показано, как предоставление широких полномочий в какой-либо сектор публичного управления в ходе демократической трансформации (здесь - местное самоуправление) приводит к инфляции соответствующей системы общественных отношений и усилению государственного регулирования в итоге. Основной причиной такой инфляции автор представляет отсутствие сформированной потребности в этих полномочиях у широких слоев населения, а публичное демократическое управление предполагает широкое гражданское вовлечение, которое невозможно сформировать регулирующими и предписывающими мерами.
Цель статьи - обосновать возможность развития гражданского общества в отсутствие полноценной системы местного самоуправления. А в качестве мер преодоления текущей ситуации сокращения автономии местного самоуправления автором представлен ряд направлений административного реформирования.
Ключевые слова:
Местное самоуправление, гражданское общество, государственное регулирование, государственное управление, власть.
N. Blinova
LOCAL GOVERNMENT INFLATION
Abstract
The article calls into question the widespread thesis about the inextricable link between the dynamics of democracy, civil society and local self-government. The main argument is the consideration of local self-government as an integral condition for the development of civil society, and, consequently, democratic institutions and values.
On the example of modern Russia, the article shows how the provision of broad powers in any sector of public administration in the course of democratic transformation (here - local government) leads to inflation of the relevant system of public relations and strengthening of state regulation in the end. The main reason for such inflation is the lack of needs for those powers among broad sectors of the population, and public democratic governance assumes the broad civic engagement that is impossible to create a regulatory and prescriptive measures. The purpose of the article is to substantiate the possibility of civil society development in the absence of a full-fledged system of local self-government. And as measures to overcome the current situation of reducing the autonomy of local self-government, the author presents several areas of administrative reform.
Key words:
local government, civil society, state regulation, public administration, power.
Одним из первых решений в стране, которая объявляет о демократической трансформации является, как правило, учреждение местного самоуправ-
ления. Теоретические рассуждения о формировании гражданского общества, правового государства и укреплении демократии, неизменно содержат тезисы о необходимости формирования и развития местного самоуправления. Основным аргументом в подобном рассуждении является рассмотрение местного самоуправления, как неотъемлемого условия развития гражданского общества, а, следовательно, демократических институтов и ценностей [5, с. 10]. Автор также во многих предыдущих работах отстаивал и защищал эту позицию: «институт местного самоуправления является ключевым элементом гражданского общества и базовых демократических ценностей, поэтому мы считаем важным принципом реформирования - нацеленность на развитие автономии муниципальных образований» [3, с. 158; 4, с. 326].
Однако, ряд исследований гражданской активности и социального капитала последних лет [6, с. 37-54; 9, с. 43-66; 28; 29], а также практика российского законодательства, значительно ограничившая местное самоуправление в политическом и экономическом плане за последнее десятилетие: по сути встроив целиком и полностью органы местного самоуправления в региональный бюрократический аппарат, что, в свою очередь, не встречает сопротивления общественности, - приводят к предположению об ошибочности позиции, отстаивающей первостепенную важность местного самоуправления для развития гражданского общества. Развитие гражданского общества и социальной активности происходит на фоне лимитации и выхолащивания местного самоуправления.
Дополнительным аргументом является активное формирование и подъем сектора НКО на фоне аналогичного (по сравнению с местным самоуправлением) ужесточения государственного регулирования, что свидетельствует о развитии и усложнении гражданского общества [10, с. 114-119; 15, с. 176], росте гражданской активности, волонтерства и самоуправления общества. Причем, эта тенденция общемировая, большой тренд [22, с. 24]. Однако, местное самоуправление не признается широкими слоями общества как важная часть жизнеустройства и обеспечения общественной жизнедеятельности [12, с. 138], вследствие чего раздутые полномочия и свободы на местном уровне оказались инфлированы, то есть не подкреплялись инициативами граждан, вследствие чего плодами «лопнувшего» полномочного «пузыря» воспользовались губернаторы, которые перетянули «свободные» полномочия, невостребованные гражданами, вместе с бюджетами на свой уровень властеосуществления.
Цель статьи - обосновать возможность развития гражданского общества в отсутствие полноценной системы местного самоуправления. То есть показать на примере современной России, как предоставление широких полномочий в какой-либо сектор публичного управления (здесь - местное самоуправление) приводит к инфляции соответствующей системы общественных отношений и усилению государственного регулирования в итоге. Основной причиной инфляции представляется отсутствие сформированной потребности в этих полномочиях у широких слоев населения, а публичное демократическое управление предполагает широкое гражданское вовлечение, которое невозможно сформировать регулирующими и предписывающими мерами.
Основной тезис статьи содержит несколько посылок, требующих отдельного представления и обоснования.
Во-первых, работа ограничена российской практикой и охватывает практику реализации властных полномочий и регулирования местного самоуправления с 2003 года. Частично затрагиваются вопросы трансформации законодательства с начала 90-х гг. ХХ века, когда, по сути, закон о местном самоуправлении был калькой с европейской Хартии местного самоуправления и наделял органы местного самоуправления широчайшими полномочиями и свободами, исходя из установки: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Эта фраза Б.Н. Ельцина, произнесенная 8 августа 1990 года, относилась к национальным республикам на территории РСФСР [14]. Однако, именно этот политический курс (раздачи полномочий всем и вся) отразился и на исходной системе местного самоуправления в форме Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], который продолжал действовать по ряду положений вплоть до 1 января 2009 года, наряду с законом 2003 года [3].
Во-вторых, предметом работы выступает местное самоуправление, как уровень публичной власти, то есть как самостоятельное решение населением определенной территории местных вопросов, связанных с жизнедеятельностью этого населения на этой территории. Однако, важным для обоснования ключевого тезиса статьи является представление о гражданском обществе в самом широком смысле, то есть всех отношений, не связанных с государственными институтами и организациями. Автор понимает сложность такого представления, так как в данном случае местное самоуправление, отдельное от государственного по Конституции России 1993 года [1], стано-
вится частью гражданского общества, однако, в восприятии граждан местная власть является продолжением власти государственной. «Можно сделать вывод о том, что россияне слабо представляют себе сущность местного самоуправления, его природу и назначение. Чаще всего они воспринимают органы местного самоуправления как низовой уровень системы государственной власти» [18, с. 10]. Отдельный интерес представляет восприятие самими муниципальными служащими себя государственными, как подчиненными аппарату губернатора [18, с. 11].
В связи с этим, автору представляется целесообразным не рассматривать местное самоуправление (по крайней мере, на современном этапе развития этого института в Росси) в качестве элемента гражданского общества или даже, по истоновской традиции, - транслятора интересов гражданского общества, то есть вообще не считать данный институт общественным самоуправлением, а рассматривать современное местное самоуправление в России как уровень государственной власти - административное управление в пределах небольших территориальных образований, реализующих общегосударственную политику под контролем и при финансировании региональных государственно-управляющих структур.
В-третьих, тезис отталкивается от понимания невозможности предписывающими мерами включить население в какие-либо общественные процессы, в том числе в принятие решений, например, по вопросам, отнесенным сегодня законодателем к местному уровню. Например, если человек не хочет идти на субботник, то он найдет поводы, причины туда не ходить. Если нет внутренней мотивации посадить дерево возле своего дома, он его не станет сажать даже по предписанию, а если же сумма штрафной санкции, например, будет существенной, то посадит он это дерево, но это не будет самоуправлением точно. Это будет прямое проявление государственного насилия и принуждения. Аналогично с вопросами местного значения более политической окраски: предложения вводить штрафы за неявку на выборы того же порядка. Выборы и местный референдум - наиболее яркое проявление политической активности местного сообщества, его политической осознанности [21, с. 16]. Европейское сообщество переживает сейчас схожую ситуацию в вилке «самоуправление - принуждение», когда местное население не согласно с политическими решениями относительно мигрантов из Африки [23, с. 56]. Если нет мотивации, общественного запроса на само-
управление, то методами государственного принуждения невозможно сформировать самоуправление.
«Наложение «юридической» концепции местного самоуправления на данные массовых социологических опросов дает основания сделать вывод о наличии принципиального расхождения между доктринальными представлениями и тем, как соответствующие практики воспринимаются через призму общественного мнения. Происходящие процессы в полной мере не соотносятся ни с одним из выделенных конститутивных признаков местного самоуправления, так как деятельность муниципальных властей не может быть охарактеризована ни как инклюзивная, ни как доступная, ни как автономная. Наиболее ярко это выражается в фиксируемом на протяжении последних четырех лет существенном снижении уровня доверия к местным органам власти» [12, с. 140]. Таким образом, в настоящее время на местном уровне реализуется административное управление территорией за счет привлечения ресурсов населения и бизнеса, но не самостоятельное управление собственными силами и решение «под свою ответственность вопросов местного значения» [3] местными жителями «непосредственно или через органы местного самоуправления» [3].
В-четвертых, автор вводит понятие «инфляции» полномочий, что требует некоторого пояснения ввиду публицистичности термина. С одной стороны, изначальное наделение широкими полномочиями (еще в 1995 году) органов местного самоуправления, а также трансляция в СМИ свободы гражданского участия в работе этого уровня власти, привела к чрезмерности ожиданий и граждан, и государственной власти, что все само заработает на местах. Все договорятся и как-то будут собирать местные налоги и на них чинить дороги, обновлять и ремонтировать жилищный фонд, обеспечивать коммунальные и бытовые услуги. Однако, практика муниципального управления (по ряду объективных причин, впрочем, в первую очередь финансовых) 1990-2000-х гг. показала неспособность и несостоятельность местной власти решать все вопросы, которые были щедро переданы на ее уровень. Результат - неэффективность системы местного самоуправления с раздутыми полномочиями без обеспечения. Эту ситуацию автор и называет «инфляцией». Раздутый пузырь где-то лопнул, где постепенно стал сдуваться, а главными интересантами и претендентами на необеспеченные полномочия стали губернаторы. Претензия губернаторов на усиление контроля на местах понятна, так как неэффективная местная власть в сумме дает неэффектив-
ное губернаторское управление. Таким образом, постепенно выработались механизмы сначала бюджетного контроля за местной властью, а затем и политического (участие в выборах главы муниципального образования представителей губернатора, как высшее проявление этой тенденции).
В ходе административных реформ децентрализация часто становилась главным трендом во многих европейских странах, опираясь на идею увеличения самостоятельности регионов и муниципалитетов, либо многоуровнего управления. Тем не менее, существуют и противоположные тренды развития национальной политики.
Оценить автономию можно по трем параметрам [4, с. 330]:
- ресурсная территория (финансовые, материальные, человеческие);
- правовой базис (право местного самоуправления как института народовластия сопротивляться субординационному подчинению, либо вышестоящей власти);
- политическая автономия (зависимость национальных партий, гражданских институтов, общественных организаций).
Конституция РФ проводит четкое разграничение между местным самоуправлением и государственным управлением. Однако местные органы власти по-прежнему лишены реальной самостоятельности; решения федеральных и региональных властей зачастую сводят на нет многие важнейшие решения местных органов власти [16, с. 46]. Помимо традиционного ограничения перечня вопросов местного значения, задаваемого федеральными властями, а также жесткого бюджетно-налогового регулирования, формируется тенденция усиления контроля не только со стороны региональной государственного управления, но и со стороны федеральных органов исполнительной власти по всем направления местных дел: начиная от порядка формирования местных органов власти и заканчивая принятием решений по выбору поставщиков для муниципальных нужд и кадрового подбора.
Источником информации служили публичные данные аппарата комитета Совета Федерации Парламента РФ по местному самоуправлению, а также материалы совещаний по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. Данные собраны методом контент-анализа, в дальнейшем путем обобщения и факторного анализа автором подготовлены интерпретации о причинах, выявленных тенденций, а также даны рекомендации по преодолению, выявленных проблемных тенденций.
Основная теоретическая и практическая идея формирования самостоятельной (выбираемой населением каждой территории) системы власти на местном уровне (системы самоуправления) заключается в возможности формирования местными сообществами собственной муниципальной политики, принятия решения на каждой территории с учетом местных традиций, особенностей, интересов населения. Органы местного самоуправления должны заниматься теми вопросами, которые они считают важными именно для этой территории (муниципального образования). Без определенного уровня автономии или ограничений влияния вышестоящих уровней власти это затруднительно, скорее невозможно. Поэтому всегда есть разница в том, как муниципалитеты и центральная власть представляют себе то, как органы местного самоуправления должны работать.
Если обратиться к опыту западных стран, то в ходе административных реформ децентрализация часто становилась главным трендом во многих европейских странах, опираясь на идею увеличения самостоятельности регионов и муниципалитетов, либо многоуровнего управления. Исходная готовность местного населения взять на себя ответственность [24, с. 288], в полном смысле, включая финансовую за решение местных вопросов. Тем не менее, существуют и противоположные тренды, направления развития национальной политики в сфере самоуправления территорий.
Ведомственное нормотворчество - проблема актуальная. Есть вполне определенные уполномоченные органы власти - представительные на всех уровнях публичной вертикали власти, но при этом до применения закона нормы, установленные депутатами обрастают, как снежный ком подзаконными актами. Конечно, есть и объективные причины: российская система законодательства относительно молода и многие практики регулирования претерпевают существенные изменения, либо начинаются только описываться и формироваться, кроме того, появляются и активно развиваются новые отрасли экономической и хозяйственной деятельности (например, интернет и информационное пространство, персональные данные, Большие Данные (Big Data), видеонаблюдение и прочие новые технологии, которые требуют осмысления и формулировки в нормах закона). Однако, перекос доходит до того, что, например, прокуратура продавливает на местах принятие каких-либо актов [17, с. 8], либо внесения поправок в нормативные правовые акты на местах, пытаясь подменить надзор нормотворчеством. Но не надо забывать кто есть кто. Конечно, качество нормативно-правовых ак-
тов в смысле юридической техники их исполнения на местном уровне еще оставляет желать лучшего, но здесь работа налажена и предварительные проверки проектов прокуратурой и антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных правовых актов, как правило, снимают большую часть юридических недоработок.
Следующим направлением административной реформы, влияющей на местное самоуправление - это ведомственный подход (не системный, а вертикально ориентированный), что усугубляет выявленную проблему, так как давление по вертикали государственного управления происходит одновременно по всем отраслям и сферам деятельности (культура, спорт, образование, здравоохранение, безопасность, экология и т.д.). Каждое ведомство давит в отдельности по своей линии, при этом отсутствие межведомственных согласований приводит к перенапряжению муниципальных ресурсов и ставит муниципалитеты перед жестким выбором: работа на исполнительную центральную власть или по собственной программе. А этот выбор равносилен выбору между наличием и отсутствием соответствующей финансовой поддержке центральной власти.
Главной причиной усиления контроля и снижения уровня реальной автономности местного самоуправления является системный конфликт ответственности между уровнями публичной власти. Центральная власть определяет стратегию для работы местных властей, однако, органы местного самоуправления, условно политически независимые от центральной власти, могут иметь собственную позицию по решению тех или иных вопросов местного значения, которая может противоречить позиции центральной власти, а также мешать (не способствовать) реализации решений, принятых государственными чиновниками.
Ведомственное нормотворчество должно быть минимизировано или оптимизировано (например, по линии перевод части их в государственные полномочия, переданные на местный уровень с соответствующим финансированием). Правила должны устанавливаться только представительными органами власти - это условие реализации принципа разделения властей, обеспечивающего баланс в системе власти. К таким вопросам могут быть отнесены образование, культура, библиотеки, спорт, ЖКХ и т.п. Если же государство не готов взять на себя ответственность и обеспечение этих направлений по тем стандартам, которые ныне предъявляются местному самоуправлению, то стоит сделать шаг в сторону денормирования этих сфер, то
есть полного отказа от государственного контроля за реализацией. Безусловно, это приведет к упадку этих сфер во многих муниципальных образованиях, и, соответственно, к более существенному разрыву в качестве инфраструктуры в разных территориях и поселениях, то есть к активации вопроса конкуренции территорий.
Ключевой вопрос, поднимаемый таким подходом, который витает в воздухе: а может не надо нам местного самоуправления. Сегодня, действительно, слова «местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность» звучит скорее, как мантра, как заклинание, давно утратившее реальный смысл. Никакой самостоятельности у органов местного самоуправления нет. Справедливости ради - почти нет. Слишком велика бюджетная зависимость/обязанность [13, с. 5]. Конкуренция территорий - вещь кардинальная и сложная, но она необходима, если следовать намерению созидания общества
Эффективность решения вопросов местного значения во многом определяется на сегодняшний день степенью взаимодействия на межтерриториальном (горизонтальном) уровне. Внедрение дополнительного механизма государственного управления по объектного, где в качестве объекта управления будет выступать каждая конкретная территория, может способствовать преодолению сложившейся негативной, на взгляд автора, тенденции снижения подлинной муниципальной автономии. Безусловно, главная задача в этой модернизации отводится центральному правительству: без развития межведомственных взаимодействий административная реформа обречена на провал, а в сфере регулирования местного самоуправления - может привести к ликвидации местной автономии как таковой.
Конституция России проводит четкое разграничение между местным самоуправлением и государственным управлением. Однако местные органы власти по-прежнему лишены реальной самостоятельности; решения федеральных и региональных властей зачастую сводят на нет многие важнейшие решения местных органов власти. Помимо традиционного ограничения перечня вопросов местного значения, задаваемого федеральными властями, а также жесткого бюджетно-налогового регулирования, формируется тенденция усиления контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти [31, с. 155] по всем направления местных дел: начиная от порядка формирования местных органов власти и заканчивая принятием решений по выбору поставщиков для муниципальных нужд и кадрового подбора.
Изменение местного самоуправления в России с момента его последнего юридического рождения в Конституции России 1993 года по настоящее время происходит самым интенсивным образом. Муниципальные образования пережили троекратную смену базового федерального закона, регламентирующего основы местного самоуправления. Сотни изменений в десятки других федеральных и региональных законов, которые прямо или косвенно определяют работу органов местного самоуправления и, собственно, изменяют нормативную подсистему местного самоуправления, требуют от исследователей российского самоуправления понимания того, насколько корре-лируются правовые основы местного самоуправления и реальная муниципальная практика.
В 2006 году вступил в полную силу закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» [3], знаменующий начало нового реформаторского этапа. Однако, в течение последующих пяти лет работы в новых нормативно-правовых, бюджетных и налоговых рамках в регулирующее законодательство о местном самоуправлении было внесено количество поправок и дополнений, сопоставимых с принципиальным реформированием: изменения многократно вносились и в перечень вопросов местного значения, и в полномочия органов местного самоуправления, и порядок формирования органов местного самоуправления, и в бюджетное законодательство. Таким образом, времени на адаптацию у муниципалитетов нет: изменения происходят постоянно и достаточно интенсивно.
Как отмечает Д.Ю. Знаменский «В целом нельзя не констатировать преимущественно непубличный характер процесса выработки властных решений, в том числе приоритетов государственной политики в современной России. Участие гражданского общества (в первую очередь - определенного достаточно узкого круга экспертов и групп интересов) при этом зачастую весьма ограничено» [7, с. 63]. То есть регулирование каждого муниципального шага вошло уже в привычку как у регулятора, так и у муниципалитетов. Решения на местном уровне принимаются исключительно с оглядкой на указания, поручения и послания «сверху».
Ведомственный подход (не системный, а вертикально ориентированный) к проведению административных реформ в России [11, с. 77] усугубляет выявленную проблему, так как давление по вертикали государственного управления происходит одновременно по всем отраслям и сферам деятельности (культура, спорт, образование, здравоохранение, безопасность, эко-
логия и т.д.). Каждое ведомство давит в отдельности по своей линии, при этом отсутствие межведомственных согласований приводит к перенапряжению муниципальных ресурсов и ставит муниципалитеты перед жестким выбором: работа на исполнительную центральную власть или по собственной программе. А этот выбор равносилен выбору между наличием и отсутствием соответствующей финансовой поддержке центральной власти.
В дополнение к указанным проблемам стоит отметить тенденцию усиления контроля и надзора со стороны проверяющих структур, в первую очередь прокуратуры.
Одним примером рекордных количеств подготовленных отчетов среди муниципалитетов (сведения комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению) являются следующие данные: 4035 отчетов за год (то есть в среднем 16 отчетов в день), 370 проверок в год, не считая ответов на прочие запросы, поступающие в муниципалитет, а также без учета проверок муниципальных учреждений (здравоохранение, образование, культура, спорт и т.д.) [4, с. 330]. Такое количество контрольных мероприятий не частный случай: все муниципальные структуры находятся под пристальнейшим вниманием проверяющих и инспектирующих инстанций. Острота вопроса уже вынудила провести соответствующее совещание Минрегион РФ - Генпрокуратура - муниципальные власти [19], аналогичные встречи прошли также и во всех федеральных округах в течение первого полугодия 2011 года.
Конечно, справедливо возникает объяснение, что постоянное выявление нарушений различными проверяющими инстанциями, свидетельствует о необходимости и об оправданности пристального внимания к органам местного самоуправления. Однако, такой вывод представляется преждевременный.
До сих пор все новации законодателя в сфере местного самоуправления, не предоставили возможностей муниципалитетам для преодоления ключевой проблемы несбалансированности между обязанностями органов местного самоуправления и ресурсами муниципального образования так и не произошло, а с учетом налоговых новаций и объективных трудностей с администрированием местных налогов (в первую очередь земельного), можно отметить возросшую ограниченность возможностей муниципалитетов обеспечивать потребности населения в муниципальных услугах как в смысле эффективности, так и результативности.
Достаточно четко сформировалось движение в сторону централизованного принятия решений и финансирования (равно управления) важнейших местных вопросов: образование, медицина, охрана общественного порядка. Такой подход государства может свидетельствовать и о недоверии органам местного самоуправления, но и о сознательном или бессознательном отказе от первоначального смысла осуществления местного самоуправления (муниципальной автономии в решении вопросов местного значения).
Таким образом, по-прежнему в повестке дня нерешенных проблем можно отметить следующие:
- распределения полномочий между государственными и местными органами власти;
- поиск баланса между централизацией и децентрализацией;
- поиск баланса между моделями вертикальной интеграции и горизонтального взаимодействия.
При этом, по мнению автора, ключевым вопросом обеспечения эффективности решения вопросов местного значения на сегодняшний день является степень взаимодействия на межтерриториальном и межведомственном (горизонтальных) уровнях.
Главной причиной усиления контроля и снижения уровня реальной автономности местного самоуправления, по мнению автора, является системный конфликт ответственности между уровнями публичной власти. Центральная власть определяет стратегию для работы местных властей, однако, органы местного самоуправления, условно политически независимые от центральной власти, могут иметь собственную позицию по решению тех или иных вопросов местного значения, которая может противоречить позиции центральной власти, а также мешать (не способствовать) реализации решений, принятых государственными чиновниками.
Внедрение дополнительного механизма государственного управления пообъектного, где в качестве объекта управления будет выступать каждая конкретная территория или конкретная проблема, может способствовать преодолению сложившейся негативной, на взгляд автора, тенденции снижения подлинной муниципальной автономии. Безусловно, главная задача в этой модернизации отводится центральному правительству: без развития межведомственных взаимодействий административная реформа обречена на провал [5, с. 112].
Базой для построения такого механизма должны стать следующие основополагающие начала - принцип минимизации роли государства в жизни общества и личности и принцип субсидиарности [20, с. 45], то есть основные принципы управления общественными отношениями в демократическом правовом государстве. И вот здесь на первый план может выйти гражданское общество в том смысле, как это описано в методологической части статьи. Такие отношения в последние годы становятся предметом научного интереса [8, с. 10; 25].
Минимизация сопоставима с логикой прокладки дорожки на новом газоне: дорожку сразу не выкладывают, а смотрят, где ходят люди и когда маршрут будет проложен - там и делают прочное основание. Это позволяет и удовлетворить потребность общества, и газон сохранить, и не тратить дополнительные средства на обучение хождению по новому маршруту. Но этот метод требует от благоустроителя времени, внимания к объекту благоустройства и готовности принять выбор тех людей, которые, собственно, и ходят в этом месте.
Логика следующая: все равно ходить будут там, где удобнее всего, но конечно же, есть и разумные пределы такому невмешательству и слепому следованию - прокладывать дорожку в опасных для прохода местах, с угрозой жизни и здоровью - крайняя нелепица. Минимизация регулирования как раз и является той гранью, где регулирование ограничивается безопасностью граждан.
Конечно, детальное регламентирование - это не есть зло само по себе. Страны более опытные в правовом развитии (США, например), доказывают обратное, но правовая норма должна быть релевантной, учитывать потребности и интересы объекта регулирования и сложившуюся практику отношений по рассматриваемому вопросу [26, с. 25], кроме того, каждая новая норма в законе должна приближать нас к стратегической цели, а не становиться условием эксперимента.
Принцип субсидиарности, как перераспределение полномочий и ресурсов, соответственно, на тот уровень власти и управления, который лучше всего справится с этими полномочиями [30, с. 78], давно описан в учебниках, но упорно игнорируется государственной стратегией. Не надо регулировать (в том числе прописывать в законах) те отношения, которые уже сложились, но если вдруг есть какая-то необходимость расставить все точки
над i, то следует учесть вероятность того, что ходить по неудобной дорожке просто никто не будет.
Безусловно, недостатки и даже провалы в работе органов местного самоуправления имеют место. Органы местного самоуправления поражены теми же болезнями отечественных органов власти, которые не уходят из поля общественного внимания - коррупция, воровство, непрозрачность, формализм, кумовство и т.п. Бороться с ними надо с равной силой и давлением федерального законодательства.
Конечно, проблемы не решить «невидимой рукой рынка» и «неслышной поступью демократии» - полагаться исключительно на естественный отбор нельзя, но самоуправление в ручном режиме управления государством -абсурд. Самоуправление предполагает активное гражданское участие в обсуждении, в решение, в реализации местных вопросов и в решении местных проблем, в том числе финансово (в виде местных сборов или личного участия (волонтерство, дежурства, общественные организации и советы), однако, текущая ситуация такова, что «в обществе укоренилось сомнение в том, что органы местного самоуправления действуют в интересах локалитетов и их жителей, а также в том, что простые граждане имеют возможность влиять на принимаемые решения. На это, в частности, указывают данные опроса, проведенного осенью 2017 года в рамках Мониторингового исследования, согласно которым в возможность российских граждан влиять на политику муниципальных (городских) властей в той или иной степени верят 35% респондентов, в то время как не верят 65% [12, с. 140].
Местные органы самоуправления - это та точка, в которой встречаются представители власти и простые люди. Они достаточно близки к местному населению, чтобы понять и решить местные проблемы и удовлетворить потребности людей [27, с. 37]. Если граждане будут воспринимать местные органы власти как своих представителей, способных оказывать действенную помощь местному населению, то эти органы власти будут также и самым эффективным инструментом реализации государственной политики.
Итак, ключевыми точками для качественной реализации местного самоуправления можно отметить следующие: совершенствование федерального законодательства в сфере местного самоуправления по вопросу стратегического перспективного развития местного самоуправления в России; внедрение механизма межведомственного согласования решений органов государственной власти, затрагивающие муниципальные образования; расшире-
ние и развитие приоритетности межтерриториальных взаимодействий муниципальных образований; совершенствование механизмов достижения согласия в обществе и сплоченности местного сообщества; повышение квалификации государственных и муниципальных служащих; регламентация количества и качества проверок органов местного самоуправления.
Едва вздохнув, местное самоуправление в современной России, как и в конце XIX века, попало под каток государственного регулирования и контроля. Государственная бюрократия не выдержала в очередной раз проверку на доверие населению. А нужно ли оно в принципе это самоуправление. и кому больше нужно? Власти или населению?
Демократические преобразования на местном уровне оказались мета-морфозной, то есть внешним изменением, а сама сущность власти не поменялась. Стремление к централизованному и плановому управлению по всей вертикали развивается с новой силой, имея стремление «сверху» и не встречая сопротивления «снизу». Вероятно, для России - это оптимальный вариант государственного управления, если многократно в ходе исторического развития страны разные правители, в совершенно разные эпохи, политические режимы, формации и внешние факторы, приходили к общему итогу: ничего доверять в самостоятельное и под свою ответственность населению нельзя! И пусть предлоги были разные: недопущение развития политической реакции, сопротивление контрреволюции, обеспечение реализации государственной политики - результат один: усиление государственного контроля над решением вопросов местного значения.
Задача укрепления и развития местного самоуправления должна остаться в приоритетах государственной политики. Доступными и до сих пор не использованы в полной мере такие ресурсы, как улучшение координации работы органов самоуправления с местным населением, содействие формированию ответственного отношения к принятию решений на местном уровне, наращивание потенциала лиц, занятых управлением на местном уровне (органы местного самоуправления, представители местного бизнес- сообщества и некоммерческих организаций), в вопросах развития и управления муниципальными ресурсами (информационными, финансовыми, кадровыми и т.д.); внедрение механизмов работы, основанных на принципах прозрачности принимаемых решений и устойчивого сотрудничества с местным населением.
Литература
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства РФ. 2014. №31.
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Кон-сультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/ (дата обращения 15.04.2019).
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / КонсультантП-люс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 15.04.2019).
4. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) / КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_20361/ (дата обращения 15.04.2019).
5. Гаганова Е.В. Основные проблемы и направления совершенствования кадровой политики в государственных органах власти субъектов РФ // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2014. №7.
6. Гужавина Т.А. Гражданское участие как экстерналия социального капитала // Социологическая наука и социальная практика. 2019. Т. 7. №1.
7. Знаменский Д.Ю. Российская национальная модель государственной политики: структура и особенности // Управление. 2018. Т. 6. №2.
8. Лунёва Е.И., Бабушкина Д.А. Взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления // Материалы Афанасьевских чтений. 2018. №2(23).
9. Марарица Л.В. Вклад личности в социальный капитал группы: структура альтруистического инвестирования // Социальная психология и общество. 2018. Т. 9. №1.
10. Маяцкая И.Н., Никонова О.В. Некоммерческий сектор социального обслуживания как ресурс развития человеческого капитала // Отечественный журнал социальной работы. 2018. №3.
11. Омельченко Н.А. Культура политического управления в государственно-политическом развитии России: опыт факторного исследования // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2011. №20.
12. Петухов Р.В. К проблеме социального содержания местного самоуправления // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. 2018. №6(148).
13. Рой О.М. Бюджетная недостаточность местного самоуправления в условиях централизации власти // Муниципальная академия. 2014. №3.
14. Синцов Г.В., Битюцкий Е.В. Роль и последствия «парада суверенитетов» 1990-1991 гг. в становлении и развитии российской государственности // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2019. №1(49).
15. Туровский А.А. Социальное партнерство и гражданское общество в Москве // Скиф. Вопросы студенческой науки. 2017. №8(8).
16. Туровский А.А., Карелина И.М. Модернизация властных и общественных отношений // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2010. №22.
17. Шумилов А.В. Опыт политических институтов в формировании инновационного развития новых поколений // Youth World Politic. 2016. №1.
18. Шумилов А.В. Особенности электорального процесса в Российской Федерации (региональный аспект): дис. ... канд. полит. наук; Московский гуманитарный университет. Москва, 2007.
19. Щербаков А.В. Взаимодействие прокуратуры с органами власти и местного самоуправления // Законность. 2014. №10(960).
20. Анализ опросов общественного мнения о местном самоуправлении в России // Центр политической коньюнктуры России. Результаты исследования. URL: http://www.zircon.ru/upload/iblock/1ee/Obshhestvennoe_mnenie_o_ mestnom_samoupravlenii_1992-2002.pdf (дата обращения 15.04.2019).
21. Заседание совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации 2015 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/21097 (дата обращения 15.04.2019).
22. Elazar D. Covenant and Civil Society: Constitutional Matrix of Modern Democracy. Routledge, 2018.
23. Gavazza A., Nardotto M., Valletti T.M. Internet and politics: Evidence from uk local elections and local government policies // Available at SSRN 2700587. 2018.
24. Hajnal P.I. Civil society in the information age. Routledge, 2018.
25. Klinke A., Renn O., Lehners J.P. Ethnic conflicts and civil society: proposals for a new era in Eastern Europe. Routledge, 2018.
26. Marginson S. Limitations of human capital theory // Studies in Higher Education. 2019. Т. 44. №2.
27. Mayne Q., Vigoda-Gadot E. Symposium on the Politics of Local Public-Sector Reform: A Global Perspective on Local Government Reinvigoration. 2018.
28. Navarro-Galera A., Alcaraz-Quiles F., Ortiz-Rodriguez D. Enhancing Sus-tainability Transparency in Local Governments - An Empirical Research in Europe // Sustainability. 2018. T. 10. №7.
29. Newton K., Stolle D., Zmerli S. Social and political trust // The Oxford handbook of social and political trust. 2018.
30. Pickvance K. Democracy and environmental movements in Eastern Europe: a comparative study of Hungary and Russia. Routledge, 2019.
31. Pushkarev S. Self-government and Freedom in Russia. Routledge, 2019.
32. Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations. Routledge, 2018.
33. Swianiewicz P., Kurniewicz A. Coming out of the shadow? Studies of local governments in Central and Eastern Europe in European academic research // Local Government Studies. 2019. T. 45. №2.
References
1. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii: Prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrya 1993 g. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2014. №31.
2. Federal'nyi zakon ot 28 avgusta 1995 g. №154-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii» / Konsul'tantPlyus. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_7642/ (data obrashcheniya 15.04.2019).
3. Federal'nyi zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii» / Konsul'tantPlyus. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_44571/ (data ob-rashcheniya 15.04.2019).
4. Evropeiskaya khartiya mestnogo samoupravleniya (soversheno v Strasburge 15.10.1985) / Konsul'tantPlyus. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_20361/ (data obrashcheniya 15.04.2019).
5. Gaganova E.V. Osnovnye problemy i napravleniya sovershenstvovaniya kadrovoi politiki v gosudarstvennykh organakh vlasti sub"ektov RF. Vestnik Universiteta (Gosudarstvennyi universitet upravleniya). 2014. №7.
6. Guzhavina T.A. Grazhdanskoe uchastie kak eksternaliya sotsial'nogo kapitala. Sotsiologicheskaya nauka i sotsial'naya praktika. 2019. T. 7. №1.
7. Znamenskii D.Yu. Rossiiskaya natsional'naya model' gosudarstvennoi politiki: struktura i osobennosti. Upravlenie. 2018. T. 6. №2.
8. Luneva E.I., Babushkina D.A. Vzaimodeistviya institutov grazhdanskogo obshchestva s organami mestnogo samoupravleniya. Materialy Afanas'evskikh chtenii. 2018. №2(23).
9. Mararitsa L.V. Vklad lichnosti v sotsial'nyi kapital gruppy: struktura al'truisticheskogo investirovaniya. Sotsial'naya psikhologiya i obshchestvo. 2018. T. 9. №1.
10. Mayatskaya I.N., Nikonova O.V. Nekommercheskii sektor sotsial'nogo obsluzhivaniya kak resurs razvitiya chelovecheskogo kapitala. Otechestvennyi zhurnal sotsial'noi raboty. 2018. №3.
11. Omel'chenko N.A. Kul'tura politicheskogo upravleniya v gosudarstvenno-politicheskom razvitii Rossii: opyt faktornogo issledovaniya. Vestnik Universiteta (Gosudarstvennyi universitet upravleniya). 2011. №20.
12. Petukhov R.V. K probleme sotsial'nogo soderzhaniya mestnogo samoupravleniya. Monitoring obshchestvennogo mneniya: Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny. 2018. №6(148).
13. Roi O.M. Byudzhetnaya nedostatochnost' mestnogo samoupravleniya v usloviyakh tsentralizatsii vlasti. Munitsipal'naya akademiya. 2014. №3.
14. Sintsov G.V., Bityutskii E.V. Rol' i posledstviya «parada suverenitetov» 1990-1991 gg. v stanovlenii i razvitii rossiiskoi gosudarstvennosti. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedenii. Povolzhskii region. Obshchestvennye nauki. 2019. №1(49).
15. Turovskii A.A. Sotsial'noe partnerstvo i grazhdanskoe obshchestvo v Moskve. Skif. Voprosy studencheskoi nauki. 2017. №8(8).
16. Turovskii A.A., Karelina I.M. Modernizatsiya vlastnykh i obshchestvennykh otnoshenii. Vestnik Universiteta (Gosudarstvennyi universitet upravleniya). 2010. №22.
17. Shumilov A.V. Opyt politicheskikh institutov v formirovanii innovatsionnogo razvitiya novykh pokolenii // Youth World Politic. 2016. №1.
18. Shumilov A.V. Osobennosti elektoral'nogo protsessa v Rossiiskoi Federatsii (regional'nyi aspekt): dis. ... kand. polit. nauk; Moskovskii gumanitarnyi universitet. Moskva, 2007.
19. Shcherbakov A.V. Vzaimodeistvie prokuratury s organami vlasti i mestnogo samoupravleniya // Zakonnost'. 2014. №10(960).
20. Analiz oprosov obshchestvennogo mneniya o mestnom samoupravlenii v Rossii // Tsentr politicheskoi kon'yunktury Rossii. Rezul'taty issledovaniya. URL: http://www.zircon.ru/upload/iblock/1ee/ Obshhestvennoe_mnenie_o_ mestnom_samoupravlenii_1992-2002.pdf (data obrashcheniya 15.04.2019).
21. Zasedanie soveta po mestnomu samoupravleniyu pri Prezidente Rossiiskoi Federatsii 2015 g. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/21097 (data obrashcheniya 15.04.2019).
22. Elazar D. Covenant and Civil Society: Constitutional Matrix of Modern Democracy. Routledge, 2018.
23. Gavazza A., Nardotto M., Valletti T.M. Internet and politics: Evidence from uk local elections and local government policies // Available at SSRN 2700587. 2018.
24. Hajnal P.I. Civil society in the information age. Routledge, 2018.
25. Klinke A., Renn O., Lehners J.P. Ethnic conflicts and civil society: proposals for a new era in Eastern Europe. Routledge, 2018.
26. Marginson S. Limitations of human capital theory // Studies in Higher Education. 2019. T. 44. №2.
27. Mayne Q., Vigoda-Gadot E. Symposium on the Politics of Local Public-Sector Reform: A Global Perspective on Local Government Reinvigoration. 2018.
28. Navarro-Galera A., Alcaraz-Quiles F., Ortiz-Rodriguez D. Enhancing Sustainability Transparency in Local Governments - An Empirical Research in Europe // Sustainability. 2018. T. 10. №7.
29. Newton K., Stolle D., Zmerli S. Social and political trust // The Oxford handbook of social and political trust. 2018.
30. Pickvance K. Democracy and environmental movements in Eastern Europe: a comparative study of Hungary and Russia. Routledge, 2019.
31. Pushkarev S. Self-government and Freedom in Russia. Routledge,
2019.
32. Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations. Routledge, 2018.
33. Swianiewicz P., Kurniewicz A. Coming out of the shadow? Studies of local governments in Central and Eastern Europe in European academic research // Local Government Studies. 2019. T. 45. №2.
