CC BY
34DOI 10.47643/1815-1337_2022_7_14 УДК 321.01
«ИМПЕРСКИЙ» ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ "IMPERIAL" FEDERALISM IN THE RUSSIAN SYSTEM OF STATE ADMINISTRATION
БРЕДИХИН Алексей Леонидович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России. 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: axel_b@mail.ru;
ПАРФЕНОВ Николай Петрович,
кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры математики и информатики Санкт-Петербургского университета МВД России. 198206, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: parfenov-nikolai@mail.ru;
BREDIKHIN Alexey Leonidovich,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of History of State and Law St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: axel_b@mail.ru;
PARFENOV Nikolay Petrovich,
Candidate of Technical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Mathematics and Computer Science St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilyutov Pilot str., 1. E-mail: parfenov-nikolai@mail.ru
Краткая аннотация: В настоящей статье автор рассматривает федеративную форму политико-территориального устройства современной России как проекцию имперской модели территориального устройства, существовавшей в период Российской Империи. Автор приходит к выводу, что федерализм в его классическом понимании в России не показал свою жизнеспособность. Федеративная идея, заложенная в Конституции РФ, не может быть реализована в полной мере в текущих условиях территориального устройства, поэтому с помощью политических, административных и законодательных инструментов на текущий момент сложилась система территориальной организации схожая с системой имперского управления.
Abstract: In this article, the author examines the federal form of the political-territorial structure of modern Russia as a projection of the imperial model of the territorial structure that existed during the period of the Russian Empire. The author comes to the conclusion that federalism in its classical understanding has not shown its viability in Russia. The federal idea, laid down in the Constitution of the Russian Federation, ca nnot be fully implemented in the current conditions of the territorial structure, therefore, with the help of political, administrative and legislative instruments, a system of territorial organization similar to the system of imperial government has developed at the moment.
Ключевые слова: Империя, федерализм, федерация, унитарное государство, субъекты РФ, политико-территориальное устройство.
Keywords: Empire, federalism, federation, unitary state, subjects of the Russian Federation, political-territorial structure.
Статья поступила в редакцию: 14.06.2022
В современном государствоведении выделяют несколько форм политико-территориального устройства.
Под унитарным государством понимают, например, «единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев, и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств или государственных образований» [3, С. 96].
В целом, унитаризм свойственен государству в классическом его понимании и характеризуется наличием единой иерархически выстроенной системы органов государственной власти, при которой административно-территориальные единицы не наделены признаками государственности. Унитарная форма политико-территориального устройства характерна в основном для небольших по площади и моноэтнических государств (например, Белоруссия, Польша, Венгрия). Между тем, в ряде унитарных государств (Италия, Испания) имеются административно -территориальные единицы с особым статусом, которые имеют большую национально-культурной автонимию в сравнении с другими, что не меняет в целом характера унитарного государства.
Федеративным называется «сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, обладающих признаками государственности» [6, С. 105]. Федерация представляет собой децентрализованное государство, в котором субъекты федерации наделены значительной степенью государственности и собственными полномочиями. Федерациями являются в основном большие по площади государства с многонациональным составом населения (Россия, США, Канада и пр.).
Иногда, в качестве условной формы государственного устройства выделяется еще и конфедерация. Конфедерация (от лат. confoederatio — союз, объединение) — это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов [5, С. 169]. При этом многие авторы не считают конфедерацию формой государственного устройства в чистом виде.
Таким образом, общепринято в качестве форм государственного устройства выделять унитарное государство, федерацию и, условно, конфедерацию. Следовательно, все существующие государства традиционно распределены по своей форме правления именно на эти виды.
Безусловно, система управления любого государства уникальна, но концептуально все формы территориального управления базируются на одной из форм.
Современные конституции государств воспринимают сложившуюся доктрину, поэтому указывают обычно свою форму правления (республика или монархия) и форму государственного устройства. В качестве конституционного положения или в названии страны отдельно обозначается как правило федерализм, т.к. унитаризм подразумевается.
На первый взгляд, все является логичным и бесспорным, что все государства так или иначе можно распределить по этим формам.
Между тем, некоторые ученые (Например, Н.И. Грачев) выделяют дополнительно еще такие формы территориального устройства как протекторат и империю. Протекторат, по его мнению, представляет собой «отношение покровительства между сильным и слабым государством на основе международного договора, который устанавливает неравенство сторон» [4, С. 260].
Ни протекторат, ни империя в современной конституционно-правовой практике не получили распространение в качестве форм территориального устройства, а имеют больше политический смысл, поэтому правовая наука, основанная на формальной определенности социальных явлений, воспринимает только юридически обоснованные формы государственно-правового устройства: унитаризм и федерацию.
Российская Федерация, исходя из своего названия и содержания Конституции Российской Федерации, представляет собой именно федеративную организационную модель политико-территориального устройства.
Однако, говоря об особенностях российского федерализма, нужно рассмотреть путь становления федерации, а это и обуславливает его специфику. В отличие от некоторых стран, Российская Федерация была создана не как объединение субъектов, обладающих государственностью или потенциально обладающих предпосылками государственности, а из частей имперской территории - Российской Империи. В связи с чем, российский федерализм унаследовал особенности системы территориального управления в Российской Империи и обусловил существующие проблемы его развития на современном этапе.
На имперский характер территориального устройства современной России указывалось и ранее, но в основном в политической и гуманитарной литературе1. Современная юридическая наука и международная правовая практика не признают существования империй, тем более как юридической формы существования государства. Таким образом, для анализа сущности империи нужно с аккуратностью использовать политологическую и иную гуманитарную научную литературу.
Одно из определений империи понимает ее как «государственно-территориальную форму цивилизации, преодолевающую как крайность государственно-правового универсализма, уничтожения национальных организмов с их самобытностью и неповторимостью, так и крайность обособления, самоизоляции нации в своих этнических стандартах и границах» [3, С. 120]. Другое определение: «Империя - высшее состояние государства, вырастающее из иерархии человеческих союзов (семьи, рода, этноса, сословий, нации) и перерастающее свои национальные границы как проект государственного и культурного объединения различных этносов и народов государствообразующей имперской нацией [7, С. 8]».
В целом можно предложить множество определений империи, но в политико-правовом аспекте важны следующие особенности:
1. У истоков становления любой империи стоит национальное моноэтническое государство с развитой системой государственного управления и вооруженными силами. Т.е. империя возникает вокруг какого-либо государства, к которому присоединяются (насильственно, добровольно или без сопротивления) территории земли. Империя не возникает сама по себе изначально.
2. Имперские территории, выходящие за пределы компактного проживания титульной нации, как правило, не имели своей государственности либо утратили ее после присоединения к империи. Необитаемые территории априори не могли претендовать на государственность как таковую, поэтому присоединялись к империи по факту объявления этой территории частью этой империи.
3. Имперское законодательство чаще всего содержит особые нормы, регулирующие отношения с имперскими территориями, особые взаимоотношения титульной нации с иными народностями.
4. Государственные структуры организованы и располагаются в пределах проживания титульной нации, а на имперских территориях действуют представители империи либо местные лояльные верховной власти лица [9, С. 70].
Такие же черты были свойственны Российской Империи накануне Октябрьской Революции 1917 г. После прихода к власти большевиков и провозглашения республики как формы правления, имперская организация власти не могла вписаться в новый политико-правовой порядок. Поэтому территориальная организация должна была быть организована только в рамках республиканской модели управления как унитарное государство или федерация.
Если говорить о федерации, то она возникла в США как объединение равных субъектов, поэтому там централизованная классическая модель государства и не подходила для создания новой страны. В связи с чем, в США федерация приобретала суверенные права, а автономным образованиям-штатам были оставлены достаточно широкие полномочия.
По иному обстояли дела с преобразованием Российской Империи в Советскую республику. Создать централизованное управление территориями и народами бывшей Российской Империи в форме унитаризма было неосуществимым, т.к. могло встретить сопротивление местного населения и нарушило бы устоявшийся порядок в обособленных национально-культурных автономиях. Следовательно, логичным было создание именно федеративной модели устройства - Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР). Состоявшийся советский федерализм имел большие отличия от американского ввиду его имперских корней, но в рамках советской административной системы
1 См: Рогов И.И. Империя как политическая система. Структура имперской организации //Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2011. №
1. С. 197-206; Каганский В.Л. Ландшафт. Империя. Россия //Международный журнал исследований культуры. 2013. №2. - С. 8-11.;
федеративные привилегии отдельных частей страны были нивелированы.
Современная Россия после распада СССР унаследовала федеративную модель политико-территориального устройства, но уже на основе демократической конституционной основе. Концепция нового демократического правопорядка предполагала признание большего объема прав за субъектами федерации, но если для моноэтнического государства это вполне естественно и логично, то для многонациональной и поликультурной страны стала огромной проблемой. Национальные республики взяли курс на суверенизацию, в своих конституциях обозначили полномочия и символы, которые свойственны государствам, а не субъектам федерации.
За время советского периода эталонный федерализм так и не состоялся. На современном этапе развития Российская Федерация осталась империей по факту, но в федеративной юридической «оболочке». Об этом свидетельствует специфика субъектного состава России, сложившаяся исторически в рамках развития российской цивилизации - империи. Статья 5 Конституции Российской Федерации указывает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
Республики в составе Российской Федерации представляют собой государственные образования, которые образованы компактно проживающими национальностями, которые в период существования империи не имели своей государственности. Т.е. переход к федеративному устройству позволил обеспечить право наций на собственную государственность.
Краем в России исторически назывались периферийные территории государства, имевшие обширную территорию и занимавшие «окраинное» положение. В федерации округа стали субъектами по большей части ввиду исторически сложившихся границ, а не национально-культурной автономии.
Области, как правило, расположены в местах исторического проживания титульной нации (центральная часть России), либо в удаленных от центра местностях, где титульная нация составляет подавляющее большинство населения. Исключение - Еврейская автономная область, которая была создана искусственно для обеспечения права на компактное проживание еврейского населения.
Города федерального значения - это особые субъекты, которые были отнесены к числу субъектов федерации в силу исторического и политического статуса, города - символы. Москва - столица России, Санкт-Петербург - бывшая столица Российской Империи, Севастополь -военно-морской оплот на южных рубежах России.
Автономные округа в Российской империи - это огромные, малопригодные для проживания и ведения хозяйственной деятельности территории, рассматривавшиеся прежде всего в качестве ресурсной базы для центральной власти, заселенные немногочисленными малыми народностями, которые не имели своей государственности и не претендовали на ее становление. Именно присутствие коренных народностей, обладающих уникальной культурой, которые исторически обитали на данной территории, обусловили наименование округов как «автономных».
Таким образом, признаками реальной субъектности федеративных отношений в России могут обладать только национальные единицы - республики в составе РФ и остальная Россия в целом (как территория проживания титульной нации). Следовательно, основываясь на природе феномена федерализма, общее число субъектов федерации может составить немногим более двадцати. Здесь на лицо также коренное отличие от американской (базовой) модели федерализма, не носившей ярко выраженный национальный характер. Нужно констатировать, также, что в системе российского федерализма невозможно обеспечить фактическое равенство субъектов федерации ввиду того, что некоторые из них (в частности автономные округа) не могут претендовать на какую-либо государственность.
За постсоветское время практическая реализация конституционной модели российского федерализма обнаружила существенные проблемы такой системы. Некоторые национальные республики стали охотно проводить политику суверенизации, что не соответствовало интересам Российской Федерации и угрожало территориальной целостности. Некоторые субъекты в условиях предоставления им широких прав не могли по определению выполнять государственные функции ввиду отсутствия политического опыта, ресурсов, воли и тому подобных факторов. Т.е. статус субъекта федерации им и не требовался.
Начавшееся с начала 2000-х годов укрепление вертикали власти привело к значительному ослаблению центробежных федеративных процессов. Конституционные федеративные принципы нивелировались на уровне законов и подзаконных актов, в результате чего федеральный центр получил возможность определять политику и прямо управлять федеративными единицами. Во - первых, главы республик стали фактически назначаться Президентом РФ с соблюдением формальных конституционных процедур. Во-вторых, в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] введена глава IV. 1, которая устанавливала общие принципы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти, тем самым более четким стало разделение конкурирующих полномочий установленных в ст. 72 Конституции РФ.
Свою роль в укреплении федерации сыграл Конституционный суд РФ, часто признававший несоответствующими Конституции РФ положения региональных Конституций (уставов).
По итогам проведенной работы, провозглашаемые суверенные права в региональном законодательстве, были упразднены. Конкретные полномочия субъектов РФ были установлены в названном федеральном законе, а собственная исключительная компетенция субъектов по остаточному принципу оказалась минимальной. Фактически осталось право принимать свое законодательство и контролировать его исполнение.
Более того, далеко не все субъекты федерации являются самодостаточными, поэтому даже в рамках предоставленных полномочий не всегда имеется финансовая возможность в должной мере обеспечивать данные полномочия без внешних заимствований.
Современное состояние федеративных отношений с помощью политических, административных и законодательных инструментов в
большей степени тяготеет к унитарной форме государства. Фактически воспроизведена имперская модель управления территорией России (, которая учитывает особенности отдельных местностей и соответствует исторически сложившимся традициям властвования.
Говоря о перспективах развития федеративных отношений в России, нужно констатировать, что альтернативы имперской модели государственного управления (в форме федеративного государства) в ближайшем будущем не предвидится.
Библиогра фия:
1. Конституция РФ. - М., 2022.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Справочная правовая система «Консультант плюс» (дата обращения - 04.05.2022).
3. Бабурин С.Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. М., 2010.
4. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: Монография. - М.: ООО «Книгодел», 2009.
5. Мелехин А. В. Теория государства и права: учеб. / А. В. Мелехин. — М. : Маркет ДС, 2007.
6. Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учебник для вузов. - 2-е изд. - М, РИОР, 2009.
7. Смолин М. Апология русского империализма. - М., 2004.
8. Теория государства и права: учебник. Под ред. В.К. Бабаева. - М., 2001.
9. Бредихин А.Л. Россия как «федеративная империя»//В сборнике: Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (к 300-летию Российской империи). Материалы XVIII международной научной конференции, в 2-х частях. Санкт-Петербург, 2021. С. 68-72.
References:
1. The Constitution of the Russian Federation. - M., 2022.
2. Federal Law No. 184-FZ dated 06.10.1999 "On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation" // Reference legal system "Consultant plus" (accessed 04.05.2022).
3. Baburin S.N. The World of Empires: the territory of the state and the World order. M., 2010.
4. Grachev N.I. State sovereignty and forms of territorial organization of the modern state: basic patterns and trends of development: Monograph. - M.: LLC "Knigodel",
2009.
5. Melekhin A.V. Theory of state and law: textbook / A.V. Melekhin. — M. : Market DS, 2007.
6. Narratives L.P. Theory of state and law: Textbook for universities. - 2nd ed. - M, RIOR, 2009.
7. Smolin M. The Apology of Russian Imperialism. - M., 2004.
8. Theory of state and Law: textbook. Edited by V.K. Babaev. - M., 2001.
9. Bredikhin A.L. Russia as a "federal empire"//In the collection: State and Law: evolution, current state, development prospects (to the 300th anniversary of the Russian Empire). Materials of the XVIII International Scientific Conference, in 2 parts. St. Petersburg, 2021. pp. 68-72.
