CC BY
160
Безопасность
Глеб АКСЮЧЕНКО
иммиграция как источник вызовов безопасности
Бзгляд сквозь призму отношений между Россией и Евросоюзом
В последние годы развитые страны Европы, и в рамках своей национальной, и в рамках общей политики Евросоюза, неизменно держат курс на ужесточение иммиграционной доктрины. Это во многом объясняется стремлением обеспечить интересы национальной и региональной безопасности в свете нарастающей угрозы международного терроризма, а также негативных социально-экономических последствий иммиграции для стран-реципиентов. Волна террористических актов, а также социальных выступлений в Европе и США, совершенная иммигрантами и выходцами из мусульманского мира, вызвала целый ряд дискуссий.
Острие этой дискуссии оказалось направленным против миграции.
Миграция далеко не всегда входила в сферу вопросов национальной безопасности и устоявшейся на Западе дисциплины «исследования безопасности». Согласно теории неореализма, господствовавшей в науке о международных отношениях в период с 60-х по 90-е годы, предметом исследований в области безопасности должны были быть внешние геополитические и военные угрозы. Теорию безопасности, присущую неореализму, можно резюмировать следующим образом: основная угроза исходит извне, то есть из-за границ государства, и может носить лишь военный характер. При этом единственным объектом, на который может быть направлена угроза, является государство.
Так называемая модель «секторной безопасности» появилась благодаря работам Барри Бузана. Он расширил понятие безопасности, включив в него пять основных секторов:
• военная безопасность;
• политическая безопасность (стабильность государственного строя, правительства);
• экономическая безопасность (ресурсы, финансовая стабильность, рынок);
• социальная безопасность;
• природная безопасность (состояние окружающей среды).
Расширение понятия безопасности, безусловно, заслуживает внимания, однако объектом, на который направлен любой тип угрозы, по Бузану, остается государство. Пять вышеупомянутых секторов
— это всего лишь направления, по которым государству может угрожать какая-либо опасность. Однако миграция — источник потенциальных угроз не только государству, но и обществу, экономической жизни. Модель Бузана, для которого центральным звеном национальной безопасности было именно государство, просто не подходила для объяснения всех многообразных последствий миграции для национальной и международной безопасности.
Джеф Гюйсманс в своей статье о миграции и интеграции в Европе одним из первых отметил, что миграция как политическое явление начинает рассматриваться с точки зрения безопасности1. Еще до этого, в 1993 году представители так называемой Копенгагенской школы теории международных отношений начали заниматься
АКСЮЧЕНКО
Глеб
Валерьевич —
Нижегородский
государственный
лингвистический
университет
1 Huysmans J. 1996. European Identity and Migration Policies: Socio-Economic and Security Questions in a Process of Europeanisation, Working Paper No. 9. Budapest
миграцией как потенциальным источником угроз безопасности общества. Миграция очень удачно вписывается в секторную модель безопасности, которую разработал Барри Бузан, с одним лишь отличием: наряду с государством, объектом, который расположен в центре схемы, то есть объектом, на который направлены угрозы, могут быть еще и общество, экономическая система, культурная идентичность. Считается, что миграция может оказывать на безопасность принимающего государства воздействие по четырем направлениям — политическому, социально-экономическому, культурному и правоохранительному.
Появление и развитие в рамках постпозитивистских исследований теории секьюритизации тесно связано с ужесточением миграционной политики развитых демократических стран. Теория, выдвинутая Оле Вевером и впоследствии доработанная Джефом Гюйсмансом, описывает процесс секьюритизации, при котором определенная проблема превращается в угрозу национальной безопасности благодаря особым чертам политического дискурса в отношении этой проблемы.
Для России, страны, которая чрезвычайно заинтересована в преодолении визовых барьеров с Европой, особенно важно, будут ли процессы секьюритизации влиять на развитие двухсторонних отношений. Иными словами, вопрос состоит в том, будут ли лидеры объединенной Европы настороженно относиться к потенциальным мигрантам из России, и в соответствии с этим отношением формировать свою политику или нет. Для того, чтобы сделать вывод о курсе, выбранном ЕС, необходимо посмотреть, как развивались отношения России с Европой в данном направлении в последние годы.
В мае 2005 года Россия и Европейский союз подписали так называемые дорожные карты — пакетные соглашения, которые содержат рекомендации сторонам по проекту о создании четырех общих пространств: общего экономического пространства, пространства свободы, безопасности и правосудия, общего пространства внешней безопасности, а также пространства в области исследований, образования и культуры. Сотрудничество в сфере иммиграционной политики и
визового режима ведется в рамках общего пространства свободы, безопасности и правосудия.
Есть несколько направлений, по которым работают российская и европейская стороны: иммиграционная политика, пограничный контроль, политика в отношении беженцев, облегчение визового режима, реадмиссия1.
В сфере иммиграционной политики стороны сталкиваются с такими явлениями, как торговля людьми, подделка или использование краденых документов. Для борьбы с этими проблемами «дорожные карты» предусматривают следующие меры:
• демаркировать все ранее необозна-ченные границы между странами ЕС и Россией, выделить дополнительные средства на усиление пограничных пунктов, расширить взаимодействие пограничных служб двух сторон;
• изучить возможности использования базы данных утерянных и украденных документов Интрепола;
• ввести биометрические данные в удостоверениях личности в ближайшем будущем (кстати, в Калининградской области уже начали использовать биометрические данные в работе с иностранцами, получающими визы для поездок в Россию).
По нашему мнению, одним из важных шагов со стороны России и Европы в данном направлении должно стать создание статистического аппарата, который смог бы с большой точностью предоставлять информацию о числе нелегальных мигрантов и стране, из которой они прибыли. «Евростат» — статистическая служба Европейского союза, занимающаяся сбором статистической информации по странам — членам ЕС и гармонизацией статистических методов, используемых данными странами, — к сожалению, на данный момент не располагает такой полной и точной информацией, которая была бы весьма ценной как для Евросоюза, так и для нашей страны. Для России введение такой системы было бы серьезным шагом вперед. Не секрет, что наша страна нацелена на достижение договоренностей о безвизовом режиме с Евросоюзом. Главным препятствием является боязнь европейских госу-
1 Реадмиссия — согласие государства на прием обратно на свою территорию своих граждан (а также в некоторых случаях иностранцев, прежде находившихся или проживавших в этом государстве), которые подлежат депортации из другого государства
дарств наплыва нелегальных мигрантов с территории РФ как последствия введения такой меры. Как считает помощник президента РФ Сергей Ястржембский, «проблема в головах: жители Европы относятся с опасением к России1». С другой стороны
— Россия имеет действующее соглашени о реадмиссии с Литвой, за время действия которого не было зарегистрировано ни одного случая реадмиссии.
Соглашение о создании четырех общих пространств не содержит в себе каких-либо ограничительных мер в отношении беженцев из России. Возможно, это объясняется относительно невысоким числом россиян, ищущим убежища в странах Европы, по сравнению с выходцами из некоторых других государств, например странами Магриба или Ливией. Да и в целом число россиян, просящих убежище в развитых странах мира, резко сокращается: в первом квартале 2006 года на 42% по сравнению с последним кварталом 2004 года, как говорит доклад Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). С другой стороны — Европа заинтересована в притоке рабочей силы, способной «прокормить» стареющее население ЕС, особенно такой квалифицированной, которую может предоставить Россия.
Соглашение об упрощении визового режима было подписано председе-телем Европейской комиссии Франко Фраттини и помощником президента России Виктором Ивановым в октябре 2005 года. В принципе соглашение касается только краткосрочных виз, выдаваемых на период не более 90 дней. Изменения в визовом режиме можно разделить на три вида: вопросы, касающиеся времени рассмотрения заявки, сокращения числа требуемых документов, а также визовых сборов.
Что касается первого пункта, теперь решение о выдаче/невыдаче визы должно быть принято в течение 10 дней после подачи запроса. В том случае, если требуется более скурпулезный анализ, срок может быть продлен до 30 суток.
Сокращение числа документов, требуемых для получения визы, коснется только определенных категорий граждан России, таких, как бизнесмены, близкие
1 http://www.strana.ru/stories/06/10/20/3717/2957 39.html. Через пять лет россияне смогут ездить в Европу без виз
родственники, участники спортивных, политических и культурных мероприятий. Люди, принадлежащие одной из этих категорий, теперь должны предоставить лишь пакет из основных документов и необходимых удостоверений личности.
Визовый сбор снижается до 35 евро, в определенных ситуациях виза может стоить до 70 евро, однако некоторые категории людей вообще не будут платить визовый сбор. Необходимо отметить, что стоимость обычной Шенгенской визы не так давно повысилась до 60 евро, однако россияне продолжат платить взнос в размере всего 35 евро.
Соглашение об упрощении визового режима, особенно та его часть, которая касается сокращения сроков рассмотрения прошений, безусловно, является серьезным и значительным шагом на пути к интеграции с Европой. Считается, что процесс выдачи виз странами Евросоюза занимает слишком много времени. Однако, по нашему мнению, не стоит преувеличивать значимость договора и называть его прорывом в отношениях России и Европы и вот почему: визовые сборы уменьшены незначительно и не для всех категорий граждан, при этом договор не имеет силы для Великобритании, а также Ирландии, поскольку эти государства не подчиняются общей визовой политике ЕС и не являются участниками Шенгенского договора.
Соглашение никоим образом не решает проблему коммуникации с Калининградской областью, которая встанет в полный рост с присоединением стран Балтии — новых членов ЕС к Шенгенскому договору, запланированным на 2007 год. Это значит, что для решения проблемы поездок в Калининградскую область потребуются дополнительные договоренности со странами Балтии. В то же время с недавних пор для граждан Евросоюза стало возможным получать визы для поездки в Калининград прямо на границе в случае наличия приглашения от администрации особой экономической зоны (ОЭЗ), что должно дать серьезный толчок развитию экономики области.
Соглашение об упрощении визового режима в целом отражает необходимость и желание Евросоюза привлекать квалифицированную рабочую силу из-за пределов Европы. «Мировой демографический
прогноз говорит о двух наиболее важных для стран ЕС тенденциях: число местных жителей будет сокращаться, а население
— стареть»1. Привлечение рабочей силы из-за рубежа может отчасти решить эти проблемы.
На встрече 26—27 марта 2006 года, а также на ноябрьском саммите Россия
— ЕС стороны обсуждали соглашение о реадмиссии нелегальных мигрантов, которое вскоре должно вступить в силу. «Соглашение о реадмиссии содержит в себе обязательства сторон относительно того, как и в каком случае нелегальные мигранты должны быть возвращены в государство, из которого они прибыли. Соглашение распростраяется на граждан РФ, ЕС, третьих стран, а также на людей без гражданства»2. Для России это означает, что она будет вынуждена принимать не только нелегально проживающих на территории ЕС граждан РФ, но и попавших в Европу через Россию граждан третьих стран. Несмотря на то, что «договоренность о реадмиссии граждан третьих стран и людей без гражданства вступит в силу лишь через три года»3, соглашение о реадмиссии может иметь очень серьезные последствия для нашей страны. За последние годы Россия превратилась в транзитное государство, по территории которого нередко пролегают маршруты нелегальных мигрантов в Европу из стран СНГ, а также с востока. Это объясняется «относительной прозрачностью границ между государствами СНГ, а также соглашениями между странами СНГ о безвизовых поездках»4. В связи с этим для России существует два выхода из складывающейся ситуации: быть подготовленной к наплыву высланных из Европы мигрантов экономически или строже относиться к собственным границам с тем, чтобы не допускать нелегалов на свою территорию. Разумно
1 Joseph-Alfred Grinblat «Иммиграционные сценарии для стареющей Европы» http://www.archipelag. ru/agenda/povestka/povestka-immigration/europa-dis/ staraya_europa
2 EU-Russia relations: next steps towards visa facilitation and readmission agreement, Luxembourg IP/05/1263 12 October 2005; http://europa.eu.int/ comm/external_relations/russia/intro/ip05_1263.htm
3 Там же
4 Ирина Ивахнюк. «Две миграционные системы в Европе: тенденции развития и перспективы взаимодействия» http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/ povestka-immigration/strategii/dve_sistemi_ 1 /
предположить, что второе решение подразумевает следующие шаги:
— усиление пограничного контроля в пунктах пересечения границы и на всем ее протяжении;
— особое внимание должно уделяться южным границам России, через которые в страну проникает подавляющее большинство нелегалов (понимая серьезность проблемы, ЕС предложил оказать России техническую и организационную помощь в рамках сотрудничества с организациями Frontex и Еит]ш1 в усилении южных рубежей — Прим. авт.);
— временный отказ от безвизовых режимов со странами — источниками нелегальных мигрантов;
— подписание соглашений о реадмиссии со странами, граничащими с Россией и являющимися источниками нелегальной миграции.
В договоре встречаются пункты, выполнение которых прямо или косвенно потребует серьезных усилий со стороны Москвы. Однако нам представляется, что эти силы не будут потрачены впустую. В конечном итоге такие политические решения, как подписание договора о реадмиссии в случае их грамотного воплощения в жизнь, принесут пользу: Россия укрепит свои границы, оптимизирует государственную иммиграционную политику.
Подводя итоги, нельзя не отметить, что в целом европейские власти, считающие миграцию потенциальным источником вызовов безопасности, не проводят политику секьюритизации миграционной политики в отношении России. Единственным исключением из правил является договор о реадмиссии, однако он скорее направлен против нелегальных мигрантов, попадающих в ЕС с территории России из третьих стран, чем против граждан РФ. Такое положение дел не может не радовать, особенно на фоне общей тенденции секьюритизации миграционной политики развитых стран и ЕС.
При этом сотрудничество Евросоюза и РФ не носит характер слепого открытия границ для своего соседа. Это означает, что введения безвизового режима для поездок граждан России в Европу не стоит ожидать в ближайшие годы. Как мы видим, многое в решении этого вопроса будет зависить и от самой России.
