CC BY
891
Зарубежный опыт
Иммиграционная политика Великобритании: наследие прошлого — проблемы для будущего
А.Е. Шапаров
Великобритания относится к государствам, своей политикой оказавшим большое влияние на развитие политического процесса в разных странах мира.
Правительственные действия в иммиграционной сфере после Второй мировой войны и до середины 1950-х годов свидетельствуют о сохранении у политического класса иллюзии полной подконтрольности государству процессов иммиграции. Процесс формирования британской послевоенной иммиграционной политики отразил существование двух противоположных политикоуправленческих императивов: 1) сохранения прежних отношений со странами Содружества; 2) реализации интересов национального государства, каковым фактически являлась Великобритания. Это обусловило противоречивость и непоследовательность правительственных действий в иммиграционной сфере в послевоенную эпоху.
С одной стороны, для послевоенной иммиграционной политики Великобритании был характерен эквализирующий императив. В Законе о британском подданстве 1948 г. (British Nationality Act)1 статус британского подданного фактически распространялся на всех граждан Великобритании и стран Содружества. С другой стороны, в послевоенный период лейбористское правительство посредством миграции трудовых ресурсов пыталось решить экономические и демографические задачи. Однако в этом случае ставка была сделана на выходцев из государств Европы. Сохранение в Законе 1948 г. за жителями стран Содружества статуса британского подданного открыло «ящик Пандоры» масштабной послевоенной иммиграции в Великобританию. К тому же Законом 1948 г. на всех граждан стран Содружества распространялось право на труд в Великобритании. Это явилось дополнительным стимулом для иммиграции.
В конце 1961 г. был принят Закон, призванный ограничить иммиграцию из стран Содружества и упорядочить предложение рабочей силы на рынке труда (Commonwealth Immigrants Act). Важная особенность Закона 1961 г., повлиявшая на природу этнорасовой иммиграции в Великобританию, состояла в том,
1 British Nationality Act, 1948. URL: <http://www.uniset.ca/naty/BNA1948.htm>.
что законодатель разрешал въезд прямым родственникам иммигрантов, уже проживавшим в стране. Последовавшее ужесточение законодательства для иммигрантов из стран Содружества привело к замене установок на временную миграцию установками на постоянное пребывание в Великобритании. Непоследовательные действия британского правительства в отношении мигрантов из стран Содружества запустили механизм «цепной» иммиграции.
После продолжительного периода колебаний 1940-50-х гг. интересы национального государства в Великобритании возобладали над стремлением сохранить прежние отношения со странами Содружества. Это задало дифференцирующий императив государственно-управленческим практикам, и иммиграционная политика Великобритании с 60-х гг. прошлого века окончательно приняла ограничительный характер. Начиная со второй половины ХХ в. два пункта стали постоянными в политической повестке дня британской иммиграционной политики. Первый: поиск эффективных мер государственного контроля над иммиграцией. Была поставлена цель — добиться «нулевой» миграции в страну (иммиграция не должна превышать эмиграцию). Второй пункт: решение расовых проблем и проблем интеграции мигрантов в британское общество. В период 60-70-х годов ХХ в. нормативную базу британской иммиграционной политики пополнили шесть законов: три закона, призванных ограничить приток иммигрантов (1962 г., 1966 г., 1971 г.), и три закона о борьбе с этнорасовой дискриминацией (1965 г., 1968 г., 1976 г.). Вместе с принятием антидискрими-национного законодательства создавались предпосылки перехода от ассими-ляционистских практик интеграции мигрантов к многокультурным. Многие исследователи считают точкой отсчета знаменитую речь министра внутренних дел Р. Дженкинса 1966 г. В своей речи он заявил, что интеграция означает «... не процесс смягчения ассимиляции, а равные возможности при приеме на работу, сопровождаемые культурным разнообразием, в атмосфере взаимной терпимости»2. Реализация мультикультурных практик интеграции мигрантов началась в 1970-е гг. в сфере школьного образования.
Тенденции рестрикционизма в иммиграционной политике
Х. Джоппке выделяет две цели послевоенной иммиграционной политики Великобритании, имеющие в своей основе расовые предпочтения: 1) ограничить иммиграцию небелого населения из государств Нового Содружества и 2) разрешить возвращение потомков британских переселенцев, в основном бе-лых3. Именно эти цели были реализованы в Законе о гражданстве 1981 г. (British Nationality Act), посредством введения в законодательство о гражданстве принципа крови (jus sanguinis). Отныне для автоматического получения британского гражданства претендент должен иметь минимум одного родителя — британского гражданина или постоянно проживающего в Великобритании. Дополнение принципа почвы в законодательстве о гражданстве 1981 г. принципом крови,
2 Brah A. Cartographies of Diaspora: contesting identities. N.Y.: Routledge, 1996. P. 226.
3 Joppke C. Immigration and the Nation-State. The United States, Germany and Great Britain. Oxford, New York: Oxford Univ. Press, 1999. P. 101.
а также отмена статуса гражданина Великобритании и Колоний должны были стать барьером на пути иммиграции небелого населения.
Следует отметить, что расовые предпочтения никогда не были явно артикулированы в политических программах ведущих партий и в нормативных документах, регулирующих иммиграцию. Наоборот, неприкрытый расизм и этническая сегрегация в Великобритании были и остаются уделом политических маргиналов, выполняя для политиков, заботящихся о своем будущем, роль «красных флажков».
Свидетельством радикализации политического дискурса по проблемам иммиграции остается речь Э. Пауэлла 1968 г. Употребив метафору из Вергилия, Пауэлл заявил о будущих «реках крови» на улицах британских городов, а также неизбежном межрасовом конфликте в случае продолжения прежней иммиграционной политики. По мнению Д. Стадлера, если в 1960-х годах население не делало различий между партийными позициями по вопросам иммиграции, то к 1970 г., благодаря Э. Пауэллу, за консерваторами закрепился имидж сторонников ограничительной иммиграционной политики, что сыграло значительную роль в оказанной им электоральной поддержке4.
Действия консервативного правительства Э. Хита (1970-1974 гг.) не оправдали ожиданий избирателей, возлагавших надежды на ужесточение иммиграционной политики. Иммиграционный закон 1971 г. при всей своей внешней «рестриктивности» оставил широкие возможности иммиграции из стран Содружества по линии воссоединения семей. Количество «видимых меньшинств» в крупных центрах Великобритании продолжало увеличиваться. Внимание к расовым проблемам обострилось во время экономического кризиса. Правые радикалы, критикуя «либерализм» правительственной иммиграционной политики, быстро набирали политический вес. Радикализация политических сил, вначале приносившая им успех в борьбе за избирателей с более умеренными оппонентами, в конечном итоге отнимала у них будущее в качестве общенациональной политической силы. Британским радикалам так и не удалось прочно вклиниться в политический мейнстрим, составив адекватную конкуренцию основным партиям. Так было в 70-е годы с Национальным фронтом, который в первой половине десятилетия не только одерживал победы на местных выборах, но и выступил на всеобщих, а в 80-е годы прекратил существование. Подобная эволюция постигла и Британскую Национальную партию, для которой победа консерваторов во главе с М. Тэтчер в 1979 г. означала идеологическое поражение. Активность ультраправых имела для их популярности обратный эффект: она заставляла этнические меньшинства и солидарных с ними представителей большинства активно участвовать в избирательной кампании, голосуя за крупные партии5. В итоге партиям-тяжеловесам удалось перехватить инициативу у радикалов. Особенно в этом преуспели представители консервативной партии. Новый импульс в общественной поддержке противниками иммиграции был получен в начале нового тысячелетия, когда рост числа сторонников позволил
4 Studlar D. Policy Voting in Britain: The Coloured Immigration Issue in the 1964, 1966 and 1970 General Elections // American Political Science Review, 1978. Vol. 72. № 1. P. 56.
5 Anwar M. Race and politics: ethnic minorities and the British political system. London, N.Y.: Tavistock, 1986. P. 134-135.
Британской национальной партии серьезно потеснить крупные партии на местных выборах.
Таким образом, радикальные силы в Британии, в отличие от своих европейских коллег, не сумели мобилизовать общественное недовольство последствиями правительственной иммиграционной политики и на этой основе получить парламентское представительство.
Правительство М. Тэтчер, стремясь максимизировать экономическую пользу, приносимую иммигрантами, при условии сокращения неизбежных социальных издержек от иммиграции, встало перед необходимостью изменений в структуре и качестве миграционных потоков. Правительством были поставлены задачи уменьшения доли неэкономических мигрантов в структуре иммиграции. Сокращения затронули и саму трудовую миграцию. Была ужесточена система выдачи разрешений на работу, вследствие чего ежегодное количество трудовых мигрантов снизилось от 75 тыс. чел. в 1969 г. до 15 тысяч в 1982 г.6 и вновь возросло до 80 тыс. чел. лишь к 1999 г.
В период 1951-1991 гг. британское население увеличилось всего на 15%. Вклад иммиграции составил менее половины этого прироста. За 35 послевоенных лет вклад иммиграции в прирост населения Великобритании был близок к нулю. Великобритания долго оставалась «девиантным» случаем среди западных государств: артикулируемые правительством цели по сокращению иммиграции почти не расходились с результатами проводимой политики. Однако с середины 80-х гг. прошлого века иммиграционная ситуация претерпела существенные изменения.
Современные проблемы британской иммиграционной политики
Эксперты указывают на устойчивый разрыв между электоральной риторикой и реальными действиями правительства при осуществлении иммиграционной политики7. Требованиям ужесточения иммиграционной политики, исходящим от дисперсных социальных акторов, сопутствует либерализация иммиграционного законодательства, лоббируемая бенефициарами выгод от иммиграции. Ими являются работодатели, использующие дешевую рабочую силу и этнические сообщества, способные мобилизовать своих членов для поддержки определенных политических сил8. Большой вклад в увеличение притока мигрантов привносят суды. Их позиция по вопросам соблюдения прав человека и международных норм по защите беженцев может ограничить правительственные действия по ужесточению иммиграционного режима.
Десятилетний период правления правительства Т. Блэра является хорошей иллюстрацией к тому разрыву, который существует между артикулируемыми
6 Salt J., Kitching R. Labour migration and the work permit system in the United Kingdom // International Migration. 1990. № 3. P. 267-294.
7 Controlling Immigration: A Global Perspective. Eds. by W. Cornelius, P. Martin, J. Hollifield . Stanford: Stanford University Press, 1994.
8 Freeman G. Winners and Losers: Politics and the Costs and Benefits of Migration. In Western European Immigration and Immigration Policy in the New Century. Ed. by A. Messina. Westport: Praeger, 2002. P. 80-82.
правительством подходами к формированию иммиграционной политики и ее результатами. В 1997 г. правительство Блэра выступило с инициативой реформы системы регулирования иммиграции, сделав ее «более справедливой, быстрой и строгой». Вместо этого за период правления Т. Блэра через парламент было проведено пять (sic!) иммиграционных законов9, что стало рекордом за всю историю британской иммиграционной политики. Период правления Т. Блэра — это время скачкообразного количественного роста чистого иммиграционного притока в страну: 1,5 млн чел., причем 2/3 из них составили выходцы из Азии и Африки10. Общая доля населения страны, рожденного за границей, в
2008 г. превысила 10%.
Таблица 1
Население Великобритании 1975-2009 гг.11
Индикаторы 1975 1985 1995 2009
Количество и рост населения
количество (тыс. чел.) 56 226 56 554 58 042 61565
ежегодный прирост (%) 0,2 0,1 0,3 0,5
Международная миграция
Количество мигрантов (тыс. чел.) 3148 3536 4191 6452
процентов к населению 5,6 6,3 7,2 10,4
В ходе послевоенной иммиграции в страну доля этнических меньшинств в ее составе неуклонно возрастала. По официальным данным 2001 г., доля небелого населения составила 7,9 % населения страны, или 4,6 млн чел.12 Масштабная иммиграция в страну объективно влекла за собой расовые и этнические проблемы для британского общества.
Мусульмане являются наиболее стремительно увеличивающейся частью населения — их численность растет в 10 раз быстрее остальных групп. В 1951 г. мусульман было всего 23 тыс. чел., в 1961 г. — уже 82 тыс. чел., в 1971 г. — около 369 тыс. чел., в 1981 г. — около 553 тыс. чел., а к 1990 г. их численность превысила 1 млн чел.13 В 2008 г. 2,4 млн британцев отнесли себя к мусульманам14. Демографический рост ведет к увеличению политического влияния мусульман в британском обществе. В то же время возрастает этническая напряженность в местах компактного проживания иммигрантов и их потомков. Весной 2001 г. в Бернли, Брэдфорде и других небольших городах на севере Англии произошли столкновения на расовой и этнической почве между представителями коренного населения и иммигрантами из Пакистана и Бангладеш во втором и третьем поколен^[. Поводом к началу столкновений стала победа кандидатов от
9 Immigration and Asylum Act (1999). The Nationality, Immigration and Asylum Act (2002). Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc.) Act (2004). Immigration, Asylum, and Nationality (IAN) Act (2006). UK Borders Act (2007).
10 Stratton A. Immigration to the UK: facts and figures // Guardian. 01.04.08.
11 World Population Policies 2009. United Nations Department of Economic and Social Affairs. P. 370.
12 Census, Office for National Statistics. Population of the United Kingdom: by ethnic group. April 2001. URL: <http://www.statistics.gov.uk/cci/nugget.asp?id=455>.
13 Peach, C. The Muslim Population of Great Britain // Ethnic and Racial Studies. 1990. Vol. 13. № 3.
14 Kerbaj R. Muslim population «rising 10 times faster than rest of society» // The Times. 30.01.09.
Британской национальной партии на муниципальных выборах. По инициативе Министерства внутренних дел была создана комиссия, которая представила доклад «Общественное единство» (Community Cohesion), в котором обобщила предложения по предотвращению роста ксенофобии, расовой неприязни и сегрегации во многих британских городах. Авторы доклада были поражены глубиной поляризации межрасовых отношений в обществе: «Обособление образовательной, организационной, религиозной, занятости и языковой сфер, различие в социальных и культурных связях таковы, что большинство сообществ функционируют в параллельных мирах»15. Эксперты отмечают противоположность жизненных стратегий коренных британцев и потомков иммигрантов. Это предполагает увеличение конфликтного потенциала британского общества и значительные трудности в реализации ценностей мультикультурализма. Для эффективного поиска решений проблема достижения национального единства была объединена с проблемой расового равенства. Основные усилия правительства в преодолении расово-этнической сегрегации сосредоточены на местном уровне и в сфере школьного образования. Пересмотру подлежит и концепт гражданства, акцент в котором сделан на культурное многообразие с целью обеспечения равного доступа к социальным программам.
Таблица 2
Структура постоянной иммиграции в Великобританию,
2002-2009 гг.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Экономические мигранты 19,800 29,635 42,260 63,015 31,830 37,210 60,770 81,220
Воссоединение семей 52,760 65,200 33,240 37,335 59,800 50,820 55,325 70,155
Гуманитарные мигранты 29,940 22,105 52,555 67,810 30,655 14,190 3,720 2,965
Всего 115,965 139,280 139,210 179,120 134,445 124,855 148,740 192,680
Источник: Control of Immigration: Statistics United Kingdom 2006. Control of immigration. October-December 2009.
В 2007 г. 164 635 мигрантов получили британские паспорта. В 2008 г. британскими гражданами стали лишь 129 375 человек16. Резкое увеличение количественных показателей произошло в 2009 г., когда гражданами стали 203 865 человек (58% к 2008 г.)17. Обнародованные в феврале 2010 г. показатели иммиграции в страну важны еще и потому, что они стали последними перед всеобщими парламентскими выборами и, несомненно, оказали влияние на электоральные результаты лейбористкой партии.
Все три партии в избирательной кампании 2010 г. позиционировали себя сторонниками ограничительного подхода к формированию иммиграционной
15 Community cohesion: A report of the Independent Review Team. Chaired by T. Cantle. London: Home Office, 2001. P. 9.
16 Migration Statistics 2008. Annual Report. P. 44. URL: <http://www.statistics.gov.uk/downloads/theme_ population/Migration-Statistics-2008-Annual-Report.pdf>.
17 Control of immigration. October-December 2009. P. 32.
политики. Результаты политики, проводимой лейбористами на протяжении 13 лет, стали отличной мишенью для острой критики со стороны их оппонентов. Представители консервативной и либерально-демократической партий отмечали, что иммиграционный приток увеличивается на фоне роста безработицы, которая в 2009 г. превысила 2 млн чел. Представитель либерал-демократов К. Хан заявил после публикации статистики за 2009 г.: «Общественная уверенность и доверие миграционной системе были разрушены десятилетием неумелого руководства»18.
Секьюритизация иммиграционной политики
Шоковые события, имеющие большой общественный резонанс, почти всегда служат триггерами политических изменений. Представители копенгагенской школы Б. Бузан и У Уэвер в 90-е годы прошлого века выступили с теорией секьюритизации. Согласно их концепции, любая общественная проблема, обозначенная политическими акторами как создающая угрозу безопасности, позволяет применять к ее решению экстраординарные меры. У. Уэвер подчеркивает чрезвычайность проблемы, рассматриваемой в дискурсе секьюритизации, говоря о том, что «безопасность следует характеризовать как отрицание, как отказ иметь дело с проблемами нормальной политики»19. Террористическая атака на США 11 сентября 2001 г. вызвала в развитых странах кардинальную переоценку рисков, связанных с иммиграцией. Это стало поводом для сторонников ужесточения правительственной политики перевести иммиграцию в проблему, создающую экзистенциальную угрозу для обществ стран приема.
Большое общественное внимание к проблемам безопасности стало причиной «нарушения равновесия»20 в сложившемся балансе властных групп, за которым последовали быстрые политические изменения. Тот факт, что исполнители теракта были мигрантами, стал причиной долговременных ассоциаций миграционных процессов с угрозами безопасности. Произошло то, что У. Митчелл считал одним из главных процессов в политической системе, — кристаллизация требований в важные проблемы21. Секьюритизация иммиграции превратилась в доминирующий императив при принятии политических решений в сфере иммиграционной политики, вытеснив на периферию внимания экономические и гуманитарные мотивы. Не стала исключением и Великобритания. Хотя в 2000 г. в стране уже был принят Антитеррористический акт, «события 9/11» привели к серии чрезвычайных мер в сфере безопасности. В течение следующих пяти лет британским правительством было инициировано принятие ряда законодательных актов, порой ставящих примат безопасности выше гражданских прав и свобод.
18 Telegraph. 25.02.10. URL: <http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/immigration/7316975/oreigners-granted-citizenship-at-record-high.html>.
19 Buzan B., Waever Ü., DeWilde J. Security: A New Framework for Analysis. Boulder CO.: Lynne Rienner, 1998. P. 28.
20 Baumgartner F., Jones B. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. 1993.
21 Cobb R., Elder C. Participation in American politics: The dynamics of agenda-building. Boston: Allen and Bacon, 1972. P. 20.
В начале нового тысячелетия основным побудительным мотивом британской политики в отношении иммигрантов является максимизация их подконтрольности правительственным структурам. По мнению Д. Хэмпшира, основными акторами секьюритизации проблем иммиграции в британском обществе в начале нового тысячелетия выступили правительство, СМИ и антииммиграци-онное объединение MigrationWatch22. Следствием секьюритизации иммиграции в политическом дискурсе Великобритании явилось принятие правительством комплекса мер по ужесточению процедур допуска иммигрантов в страну.
Основным объектом секьюритизации иммиграционной политики стали гуманитарные мигранты. Закон о гражданстве, иммиграции и убежище 2002 г. (Nationality, Immigration and Asylum Act) продолжил линию на административно-процедурные ограничения в отношении мигрантов, желающих въехать в страну по гуманитарным основаниям. Так, Законом об апелляциях по делам иммиграции и убежища (Asylum and Immigration Appeals Act) 1993 г. была упрощена процедура рассмотрения апелляций по явно необоснованным заявлениям претендентов на убежище и установлены ограничения на обжалования для краткосрочных мигрантов, которым отказано в продлении времени их пребывания. Спустя три года Закон об убежище и иммиграции 1996 г. (Asylum and Immigration Act) наделил правительство правом формировать список стран, где отсутствуют угрозы преследования. После утверждения списка парламентом, жалобы граждан таких стран рассматривались апелляционными судами по ускоренной процедуре. Упрощенная процедура рассмотрения апелляций предусматривалась и по возврату претендентов на статус беженца из безопасных третьих стран - членов ЕС. Закон об иммиграции и убежище 1999 г. (Immigration and Asylum Act), вступивший в силу с октября 2000 г., заменяя предыдущее законодательство, вводил единый порядок рассмотрения для потенциальных беженцев: одно заявление и одно обжалование. Однако у апеллянта была возможность по вновь открывшимся обстоятельствам внести коррективы в апелляцию, приостановив процедуру депортации. Законом о гражданстве, иммиграции и убежище 2002 г. большинство стран признавались не создающими угроз. Заявления на убежище для жителей этих стран квалифицировались как «очевидно необоснованные», а правительство формировало список безопасных стран. Такие требования не подлежат рассмотрению иммиграционными судами, а лицо, претендующее на убежище, может быть депортировано из страны.
В отношении претендентов на статус беженцев правительство использует не только политику «кнута», ужесточая действующее законодательство, но и подходы, стимулирующие их добровольный отъезд с территории страны. С 2002 г. Британское пограничное агентство совместно с Международной организацией по миграции (МОМ) реализуют программу по добровольному возвращению и реинтеграции (Voluntary Assisted Return and Réintégration Programme). Целью программы является содействие в возвращении домой претендентов на статус беженца, заявления которых были отклонены. Оказываемая помощь включает оплату билетов, профессионального обучения и подъемные. Реализация программы гафинансируется Европейским союзом и правительством Великобри-
22 Hampshire J. Disembedding Liberalism? Immigration Politics and Security in Britain since 9/11 // Immigration Policy and Security. Ed. by T. Givens, G. Freeman, D. Leal. N.Y.: Routledge, 2008. P. 119.
тании. Осуществляется и программа по возвращению лиц, незаконно находившихся на территории страны. Однако в отличие от претендентов на статус беженцев в отношении незаконных мигрантов предусмотрена лишь оплата билетов. В период 1999-2009 гг. в результате реализации этих программ из Великобритании на родину возвратилось более 30 тыс. чел. из 140 стран23. Всего в
2009 г. было депортировано 64 750 чел.24
Организационную основу правительственной политики в отношении гуманитарных мигрантов составляют Трибунал по делам иммиграции и убежища (The Asylum and Immigration Tribunal- AIT), который в 2005 г. заменил действовавшую до этого Иммиграционную апелляционную администрацию (Immigration Appellate Authority), и Специальная иммиграционная комиссия по апелляциям (Special Immigration Appeals Commission-SIAC). Эта комиссия была учреждена Законом об убежище и иммиграции (Asylum and Immigration Act) 2004 г. с целью централизации процесса рассмотрения апелляций.
Алармистские тенденции в правительственной политике еще более усилились после террористической атаки в лондонском метро в июле 2005 г., совершенной радикальными исламистами, иммигрантами во втором поколении, в результате которой погибло 52 человека. Реакцией на террористическую угрозу стало принятие в 2006 г. Закона об иммиграции, убежище и гражданстве (Immigration, Asylum and Nationality Act). Закон ужесточил правила рассмотрения заявлений от мигрантов, ограничив право обжалования отказов в разрешении на въезд и решений по депортации. Обжаловать решения о депортации, вынесенные по соображениям безопасности, можно лишь находясь за пределами Великобритании. Закон наделил министра внутренних дел правом лишения британского гражданства в случае, если это решение «способствует общественной пользе» и не оставляет человека лицом без гражданства. Британским законом о границах (UKBorders Act) 2007 г. были введены обязательные биометрические документы для иммигрантов из стран, не входящих в ЕС, и в очередной раз усилены правительственные полномочия в сфере иммиграционного контроля. Тогда же были инициированы организационные изменения. Управление иммиграции и гражданства, входившее в структуру Министерства внутренних дел, было заменено Агентством границы и иммиграции. В апреле 2008 г. оно было объединено с созданным Британским агентством границы (UK Border Agency).
Д. Хэмпшир, характеризуя изменения в иммиграционной политике Великобритании после 2001 г., отмечает: «... в стране произошла предвзятая секьюритизация миграции, частично ослабившая даже те либеральные ограничения, которые традиционно накладывались на производство рестриктивной иммиграционной политики»25. Продолжение тенденций на ужесточение иммиграционного законодательства может войти в противоречие с европейскими и международными нормами о правах человека и осложнить проблемы европейской интеграции.
23 IOM. Voluntary Assisted Return and Reintegration Programme. URL: <http://world-countries.net/ archives/16674>.
24 Control of immigration: statistics United Kingdom October-Deceber 2009. 25 febrary 2010. P. 3. URL: <http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs10/immiq409.pdf>.
25 Hampshire J. Disembedding Liberalism? Ibid. P. 110.
Проблемы европейской интеграции
Составной частью процесса общеевропейской интеграции является выработка совместной иммиграционной политики государствами - членами ЕС. Сложность осуществления перехода на наднациональный уровень принятия решений заключается не только в том, что вопросы выработки иммиграционной политики традиционно составляют компетенцию национального правительства. Реализация иммиграционной политики напрямую связана с концептами национального суверенитета, гражданства и легитимности политической власти.
На сегодняшний день у Великобритании две «иммиграционных политики»: одна — для граждан Евросоюза, которые обладают правом на въезд, проживание, работу и даже на участие в местных выборах; другая — для всех остальных. Общий иммиграционный режим предполагает согласование целей, задач, масштабов и приоритетов иммиграционной политики государств-участников. Охарактеризуем потенциальные препятствия к формированию общеевропейского иммиграционного режима.
Во-первых, протекционистские устремления стран-участниц, детерминированные национальными интересами в экономической и социальной сферах. Впрочем, до сих пор сторонникам европейской интеграции удавалось одерживать верх над своими противниками на национальном уровне. Серьезным аргументом в споре выступают оценки экономического вклада, привносимого мигрантами в экономику страны. Примечательно, что Великобритания стала одной из трех стран ЕС, наряду с Ирландией и Швецией, открывших национальные рынки труда для граждан восьми стран — новых членов Евросоюза в мае 2004 г., несмотря на то что, по условиям транзитных соглашений, для этого устанавливался семилетний переходный период.
Во-вторых, обострение проблем культурной и религиозной идентичности и межэтнических отношений в государствах ЕС, являющееся следствием миграционного притока в послевоенные десятилетия. Общественная реакция на проблемы, создаваемые иммиграцией, может существенно отличаться в разных странах. Как показали данные специального исследования Евробарометра, проведенного в 2006 г., в Великобритании проблема иммиграции была вынесена на передний план, что совсем не характерно для остальных стран Евросоюза26. Годом ранее террористами была предпринята атака в лондонском метро. Однако не терроризм, а иммиграция была определена участниками опроса как главная социальная проблема. Среди приоритетных политических действий британцы назвали борьбу с терроризмом (46% опрошенных) и с нелегальной иммиграцией (34%). Гражданами Евросоюза были названы борьба с бедностью (43%) и безработицей (40%). Таким образом, иммиграция и терроризм были определены главными проблемами в восприятии британцев. Причем, по мнению респондентов, решаться эти проблемы должны прежде всего на национальном, а не на общеевропейском уровне27.
В-третьих, проблемы национального суверенитета. Они возникают в результате противоречий между ограничениями на действия правительства по
26 Standard Eurobarometer. 2006. № 66. P. 6.
27 Standard Eurobarometer. 2006. № 66. P. 9.
отношению к мигрантам, вытекающими из международных обязательств Великобритании, и общественными требованиями усиления правительственного контроля за иммиграцией в страну. Кроме того, как отмечает А. Горовиц, международное право выступает как источник либеральных норм, которые могут быть мобилизованы внутренними политическими акторами, например судебными властями и неправительственными организациями28. В качестве члена Евросоюза Великобритания обязана соблюдать европейское законодательство, включая Европейскую Конвенцию о защите прав человека. Это обязательство привело к ряду судебных прецедентов, в результате которых британскими судами были оспорены решения по высылке незаконных мигрантов. Существование реально действующих механизмов защиты нарушаемых прав — Суда Европейского союза и Европейского суда по правам человека — выступает серьезными ограничителями правительственных действий в отношении мигрантов.
Проблемы общеевропейской интеграции носят взаимообусловленный характер и не сводимы лишь к «механической» передаче государствами - членами Евросоюза части суверенитета на наднациональный уровень. Наряду с общеевропейским, повышается и национальный уровень формирования миграционной политики. Г. Лахав замечает, что «...иммиграция затрагивает и усиливает многие ключевые спорные вопросы относительно объединения Европы, особенно такие, как идентичность (религиозная, культурная, национальная, этническая) и национальный суверенитет»29. Все три группы противоречий непосредственно касаются Великобритании, изменение позиций которой может существенно осложнить процесс формирования общеевропейского иммиграционного режима. Способность ведущих европейских государств к созданию общего иммиграционного режима составляет главную интригу будущего их национальных иммиграционных политик.
Реформирование неизбежно?
За прошедшие четыре десятилетия иммиграционная политика Великобритании накопила балласт из многих законов, подзаконных актов, зачастую противоречащих друг другу. Сложность и громоздкость нормативно-правового каркаса иммиграционной политики осложняет правоприменение, создает нишу для многочисленных посредников между мигрантами и органами власти, делает «непрозрачными» принимаемые решения. Все это объективно снижает эффективность осуществления иммиграционной политики.
Опросы общественного мнения в Великобритании свидетельствуют о недоверии к способности правительства контролировать иммиграцию в страну. Негативное отношение к иммигрантам базируется на общественных стереотипах восприятия мигрантов как конкурентов за рабочие места, источниках социальной нагрузки и преступности. Правительственные аргументы об экономическом вкладе иммигрантов разбиваются о коллективное восприятие, не дифференцирующее экономических и гуманитарных мигрантов. Как свидетельствуют
28 Gurowitz А. Mobilizing International Norms: Domestic Actors, Immigrants and the Japanese State // World Politics. 1999. Vol. 51. № 3. P. 413-445.
29 Lahav G. Immigration and Politics in the New Europe: Reinventing Borders. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. P. 210.
дебаты в палате лордов, такие стереотипы свойственны не только массам, но и разделяются частью элиты30. По мнению многих британцев, единственными бенефициарами проводимой лейбористами иммиграционной политики за последние одиннадцать лет стали сами иммигранты.
Правительством все чаще поднимаются вопросы необходимости рационализации законодательной базы. Принятый в июле 2009 г. Закон о границах, гражданстве и иммиграции (Borders, Citizenship and Immigration Act), по мнению его инициаторов, нацелен на создание «твердой, но справедливой» («firm but fair») национальной иммиграционной системы.31 Закон предусматривает институциональные и организационные изменения. Институциональные изменения состоят: 1) в предоставлении полного доступа к социальным услугам исключительно гражданам; 2) все иностранцы, в отношении которых вступил в силу приговор суда, предусматривающий тюремное заключение, автоматически подлежат последующей депортации; для претендентов на гражданство необходимо снятие судимости; 3) в автоматическом наделении гражданством ребенка, рожденного на территории Великобритании, имеющего хотя бы одного родителя, иностранца или гражданина Содружества, служащего в Вооруженных силах Великобритании.
С 2006 г. претенденты на получение права на постоянное место жительства должны иметь пятилетний срок проживания в стране, работу, платить налоги, знать язык, традиции и законы страны. По истечении года обладатели постоянного статуса могут подать заявление на получение гражданства. Заявитель должен набрать 95 баллов (не менее 75 баллов по критериям образования, возраста, дохода и работы в стране; 10 баллов по знанию языка; 10 баллов — личные средства). Взаимозачет баллов не допускается. Весной 2008 г. была введена система виз — Tier. По новой системе, вместо прежних 80 типов виз предусмотрено всего 5 категорий. Tier 1 — мигранты с желательными профессиональными навыками. Tier 2 — квалифицированные рабочие с гарантией занятости. Tier 3 — низкоквалифицированные рабочие. Tier 4 — студенты. Tier 5 — программы временной занятости для молодежи.
Важные организационные изменения заключаются в передаче полномочий в сфере таможенного контроля Британскому пограничному агентству. Таким образом, произошло сосредоточение в одном правительственном органе функций иммиграционного регулирования, включающих выдачу виз, в том числе рабочих и студенческих, рассмотрения заявлений на получение разрешений на постоянное проживание, гражданство и убежище, а также пограничного и таможенного контроля. Британское пограничное агентство ответственно за реализацию программы «Электронная граница» (e-Borders), предусматривающей использование электронных виз, создание биометрической системы, контролирующей въезд в страну, а также единой базы данных всех иностранцев, находящихся на ее территории.
30 Sriskandarajah D. A poisoned debate // Guardian. 02.04.2008. URL: <(http://www.guardian.co.uk/ commentisfree/2008/apr/02/apoisoneddebate#)>.
31 Government’s new bill shakes up the route to citizenship // UK Border Agency. URL: <(http://www. ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/newsarticles/new-bill-route-to-citizenship)>.
Необходимость симплицирования современной нормативно-правовой базы иммиграционной политики не только осознается правительством, но и подтверждается его действиями. В ноябре 2009 г. Британское пограничное агентство представило общественному вниманию законопроект об иммиграции, призванный стать основой будущего иммиграционного законодательства страны. Законопроект сопровождается документами, анализирующими имеющееся законодательство и анонсирующими план будущих изменений. Согласно плану, основными направлениями реформы британского иммиграционного законодательства выступают: усиление пограничного контроля; селективный подход к экономическим мигрантам; сокращение гуманитарных обязательств. Перед потенциальными мигрантами поставлено условие — заслужить право проживания в стране через изучение английского языка, уплату налогов и соблюдение законов.
Реформа законодательства призвана сделать иммиграцию в страну максимально управляемой. Поставлены задачи по формированию последовательной и взаимосвязанной иерархии законов и подзаконных актов в сфере иммиграционной политики. Основное содержание реформы иммиграционного законодательства обозначено как «экспорт границы» («exporting the border»). Это означает вынесение средств иммиграционного контроля за пределы страны. Любой человек, въезжающий на территорию Великобритании, обязан иметь предварительно полученное разрешение. В предложенном законопроекте упрощена процедура высылки из страны. Высылке подлежат все иностранцы, находящиеся в Великобритании без разрешения.
Критики правительственного варианта реформы указывают на отсутствие количественных ограничений на постоянную иммиграцию. Правительственный вариант предусматривает в качестве фильтра иммиграции лишь балльную систему.
Великобритания — страна с богатой историей формирования иммиграционной политики, которая насчитывает более 200 лет. Но никогда проблема иммиграции не притягивала такого общественного внимания и не вызывала столь ожесточенных споров, как в последнее десятилетие. Реализация подготовленной лейбористами реформы находится в компетенции коалиционного правительства, сформированного по итогам парламентских выборов 2010 г. Новое правительство в лице министра внутренних дел Т. Мей уже озвучило намерение при формировании иммиграционной политики не ограничиваться лишь балльной системой и взяло обязательство сократить ежегодную численность иммигрантов до нескольких десятков тысяч человек32. Но и без влияния этого фактора будущее иммиграционной политики Великобритании неопределенно и туманно. Основная причина — все более увеличивающееся расхождение между социальными требованиями к ограничению иммиграции, радикально артикулируемыми внепарламентской оппозицией и умеренно — представителями основных партий, и результатами проводимой правительством политики. В качестве ближайшего и среднесрочного прогноза можно предположить, что рестриктивные тенденции в британской иммиграционной политике будут лишь усиливаться.
32 Theresa May vows to restore public confidence in immigration system // // UK Border Agency. URL: <http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/newsarticles/2010/nov/14-theresa-may-speech>.
