CC BY
82
УДК 620.9:658.5(075)+658.26(075)
иерархия управления
коммунальной энергетикой в россии
а.г. фаррахов,
кандидат технических наук, профессор кафедры менеджмента E-mail: [email protected] Казанский государственный архитектурно-строительный университет
В статье изложены основы управления коммунальной энергетикой на различных иерархических уровнях управления — федеральном, региональном и муниципальном. Предложены графические схемы участия в управлении коммунальной энергетикой различных субъектов Федерации. Также схематически представлено взаимодействие региональных и муниципальных органов управления между собой и соответствующими хозяйствующими субъектами энергоснабжения. Сделан вывод, что управление коммунальной энергетикой представляет часть системы управления городским хозяйством, причем рассматривать их следует как единое целое.
Ключевые слова: структура, энергетика, городское хозяйство, управление, энергетическая безопасность, экологическая безопасность, качество жизни
Введение. В энергетической структуре России коммунальная энергетика занимает одно из ведущих положений. Она тесно связана с системами жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), ее целью является бесперебойное обеспечение нормальных условий среды обитания человека [6, 7]. Это отопление, снабжение горячей водой и освещение квартир, а также создание других условий для поддержания жизненных потребностей — производство различных предметов потребления и продуктов питания, обеспечение проезда на транспорте и др. Поэтому все объекты коммунальной энергетики являются частью жилищно-коммунального комплекса и призваны обслуживать все его элементы. Само
ЖКХ, являясь совокупностью предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, составляет основу городского хозяйства. Городское хозяйство, в свою очередь, является основой экономики города, обеспечивая его экономическую, социальную и экологическую стабильность.
Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, экономический рост на основе энергетической безопасности, экологическая безопасность и повышение качества жизни граждан являются составными элементами национальной безопасности России. Поэтому изучение особенностей управления коммунальной энергетикой на всех уровнях принятия решений по ее развитию и контроля ее функционирования (федеральном, региональном и муниципальном) представляет большой интерес и сможет выявить имеющиеся в этой системе проблемы.
Эффективность функционирования коммунальной энергетики во многом определяется степенью развития городского хозяйства, совершенства его организационных и управленческих структур, особенно энергетических. В регионах России вследствие их большого разнообразия и специфических особенностей сложились различные схемы административного управления городским хозяйством — от развитой вертикали власти до самостоятельности муниципальных образований [1].
Процесс оказания коммунальных услуг связан с энергоснабжением потребителей, к которым
относятся предприятия, учреждения, организации и граждане муниципального образования. Энергоснабжающими субъектами в системе ЖКХ выступают организации, поставляющие энергию и энергоресурсы потребителям через присоединенные сети. В городах и других муниципальных образованиях между данными субъектами и конечными потребителями оказываемых услуг стоят муниципальные предприятия, в ведении которых и состоят внутриквартальные и внутридомовые распределительные сети и сооружения. Они действуют на основе договоров, заключаемых как с конечными потребителями, так и с энергоснабжающими субъектами. К муниципальным хозяйствующим субъектам относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения (МУ), составляющие муниципальный сектор экономики.
Согласно действующему законодательству, муниципальные образования могут быть учредителями коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов [6]. К коммерческим субъектам относятся акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия. Они составляют основу системы коммунального энергоснабжения.
Муниципальные унитарные предприятия по своей природе призваны оказывать населению услуги, необходимые для нормального жизнеобеспечения. Поэтому для органов местного самоуправления регулирование деятельности МУП является важной проблемой. Для повышения эффективности их функционирования муниципальным органам следует шире привлекать к управлению имуществом МУП частный капитал.
В настоящее время действующим законодательством предусмотрены следующие формы управления имущественным комплексом муниципальных предприятий:
• аренда;
• концессия — форма долгосрочной аренды;
• доверительное управление;
• акционирование имущественных комплексов.
Разнообразие форм управления имущественным комплексом МУП и связанными с ними хозяйствующими субъектами делает выбор его наиболее эффективной формы достаточно сложной задачей [8]. Принятие оптимального решения требует учета в каждом конкретном случае многих факторов, составляющих предмет деятельности данных субъ-
ектов. При этом муниципальные органы власти, не отрицая преимуществ частного бизнеса, стремятся сохранить управляемость процессов оказания муниципальных услуг. Все это нашло соответствующее отражение в 20-летней истории российского опыта управления жилищно-хозяйственным комплексом. В начальный период наиболее активно развивались арендные отношения. Дальше в целях вовлечения частного бизнеса в крупные муниципальные и региональные хозяйствующие структуры начало преобладать акционирование. Такие формы, как доверительное управление и концессия, развития не получили.
В статье приводятся возможные общие схемы управления структурными составляющими энергетического комплекса и их взаимодействия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Для формирования структуры управления региональной и муниципальной энергетикой использованы в качестве базового варианта соответствующие структурные составляющие Республики Татарстан и г. Казани. В целях более полного и объективного представления материала в приведенной структуре учтены также особенности других крупных экономически развитых регионов Поволжья — Самарской и Нижегородской областей, городов Самары и Нижнего Новгорода.
Федеральный уровень. Управление энергетическим и жилищно-коммунальным комплексами в России (рис. 1) начинается с законодательного уровня 1 и состоит в разработке и принятии соответствующих федеральных законов 2 и указов Президента РФ 3. Далее начинаются стратегическое планирование и управленческая деятельность Правительства РФ 4.
За последнее десятилетие в области энергетики и управления городским хозяйством были приняты Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ; федеральные законы от 26.03.2003 N° 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» (2007 г.), от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Указ Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффектив-
5
Региональные администрации
ности российской экономики». Также распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 года.
Деятельность Правительства РФ 6 осуществляется с участием соответствующих его структур [5]:
• Министерства регионального развития РФ 7;
• Министерства энергетики РФ 8;
• Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ 9;
• Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) 10;
• Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) 10. Минрегион России формирует и
реализует государственную политику в сфере ЖКХ и оказывает государственную поддержку муниципальным образованиям в управлении данным комплексом [6].
Задачами Минэнерго РФ [4] являются перспективное развитие энергетического комплекса, формирование и реализация государственной политики в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности. Оно осуществляет государственную поддержку энергокомпаний и управление компаниями, находящимися в непосредственном подчинении 11, а также совместно с ФСТ России — их тарифное регулирование. К ним относятся федеральная сетевая компания (ФСК), межрегиональные сетевые компании (МРСК), системный оператор (СО), объекты генерации (ОГК, ТГК — оптовые и территориальные генерирующие компании и пр.).
На Минстрой России, образованный в 2013 г., в области ЖКХ возложены наиболее комплексные задачи [5]:
• выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере ЖКХ;
• оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере ЖКХ;
• осуществление координации деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, государственной корпорации — Фонда содействия реформированию ЖКХ.
Федеральное Собрание РФ
1 Президент
РФ
" 7 "8 - 9 "10
Минрегион Минэнерго Минстрой ФАС
РФ РФ РФ и ФСТ
11
Федеральные монопольные энергетические компании
Федеральные конкурентные энергетические компании
Рис. 1. Структура управления энергетическим комплексом на федеральном уровне
ФАС и ФСТ России являются самостоятельными федеральными органами исполнительной власти и находятся в ведении Правительства РФ.
ФАС России осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях и определяет, деятельность каких предприятий подпадает под антимонопольное законодательство.
ФСТ России определяет принципы определения тарифов на услуги естественных монополий и предельные величины самих тарифов. К тарифам, регулируемым ФСТ России, относятся тарифы на производство и передачу электроэнергии, тарифы на тепловую энергию (теплофикация) и тарифы на газ. Тарифы на теплоснабжение, осуществляемое муниципальными предприятиями, в соответствии с новым Жилищным кодексом РФ устанавливаются самими муниципалитетами
Координация деятельности энергетического и жилищно-хозяйственного комплексов регионов и муниципальных образований осуществляется через региональные администрации 5.
Региональный и муниципальный уровень. Структура управления коммунальной энергетикой на региональном и муниципальном уровнях представлена на рис. 2. Региональные администрации
осуществляют управление компаниями, находящимися в непосредственном подчинении 1, 2, т.е. территориальными энергокомпаниями (АО-энерго), и взаимодействие с межрегиональными энергокомпаниями, снабжающими регионы энергоресурсами (ОГК и ТГК), а также с территориальными подразделениями ОАО «Газпром» 2. Одной из основных задач региональных администраций является также тарифная политика относительно поставляемых или контролируемых ими видов энергии и энергоресурсов и координация развития коммунального сектора энергетики во взаимодействии с муниципальными администрациями 3.
Особенность коммунальной энергетики заключается в том, что из потребляемых видов энергии и
энергоресурсов только около 1/3 тепловой энергии производится коммунальными предприятиями (котельными). Остальная часть тепла, практически вся электроэнергия (87%) и весь газ для обеспечения нужд населения приобретается у региональных, межрегиональных и федеральных субъектов энергетического рынка 1, 2. Такое положение предопределяет структуру и формы деятельности муниципальной администрации по энергоснабжению коммунального сектора. При этом выстраивается следующая структура ее поведения [1]:
• взаимодействие с региональной администрацией 3 по вопросам, отнесенным к компетенции последней, например тарифное регулирование, политика развития коммунальной энергетики в регионе;
• взаимодействие с региональными, межрегиональными и федеральными субъектами энергетического рынка, в частности ОГК и ТГК, АО-энергия и ОАО «Газпром»;
• управление МУП и рыночными хозяйствующими субъектами сектора коммунальной
Рис. 2. Структура управления региональной и муниципальной энергетикой
энергетики 4. Возможные их перечень и формы приведены на рис. 2, 6-8. Но в каждом реальном случае могут иметь место и другие варианты. Многообразие вышеприведенной структуры и специфичность ее элементов требуют от муниципальной администрации компетентного подхода к выбору оптимальных форм взаимодействия с названными хозяйствующими субъектами или управления ими. Здесь могут иметь место как административное управление, так и самоуправление, взаимное управление. Каждая конкретная форма определяется организационной формой этих субъектов и договорными отношениями с ними. Возможные их организационные формы и основы управления ими были представлены в исследовании.
В целом необходимо отметить, что управление коммунальной энергетикой является основной частью всей комплексной системы управления городским хозяйством, которую целесообразно рассматривать как единое целое с общими принципами и отличительными особенностями. Подробную информацию о системах управления городским
хозяйством можно найти в специальной литературе [1, 6, 7]. Имеющиеся проблемы, по мнению экспертов, нуждаются в дальнейшем исследовании в целях выработки приемлемых решений.
Список литературы
1. Основы организации и управления коммунальной энергетикой: учебное пособие / А.Г. Фаррахов. 2-е изд., перераб. и доп. Казань: Изд-во КГАСУ, 2012. 102 с.
2. Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: government.ru.
3. Официальный сайт Министерства регионального развития РФ (Минрегион России). URL: minregion.ru.
4. Официальный сайт Министерства энергетики РФ (Минэнерго России). URL: minenergo.gov.ru.
5. Официальный сайт Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой России). URL: gosstroy.gov.ru.
6. Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб: Питер, 2005. 493 с.
7. Управление в городском хозяйстве: учеб. пособие / кол-в авторов, под ред. Р.Ж. Сираждинова. М.: КНОРУС, 2009. 352 с.
8. Фаррахов А.Г. Основы управления коммунальным хозяйством и организационные формы предприятий коммунальных услуг // Известия КГАСУ. 2013. № 1. С. 254-258.
Priorities of Russia
HIERARCHY OF COMMUNAL ENERGY MENEGEMENT IN RUSSIA
Al'bert G. FARRAKHOV
Abstract
The article describes the municipal energy management basics at different hierarchical levels, namely federal, regional and municipal levels. The author proposes graphic schemes of participation in municipal power energy management of different subjects of the Federation. The paper gives a scheme of interaction of the regional and municipal authorities and power supply entities. The work concludes that the management of community power energy is a part of urban management system and should be considered as a whole.
Keywords: structure, energy, municipal services, management, security, environmental security, life quality
References
1. Farrakhov A.G. Osnovy organizatsii i upravle-niia kommunal 'noi energetikoi: uchebnoeposobie [The basis of municipal energy management: a textbook]. Kazan, KGASU Publ., 2012, 102 p.
2. The Official Website of the Government of the Russian Federation. Available at: government.ru. (In Russ.)
3. The Official Website of the Ministry of Regional Development of the Russian Federation. Available at: minregion.ru. (In Russ.)
4. The Official Website of the Ministry of Energy of the Russian Federation. Available at: minenergo. gov.ru. (In Russ.)
5. The Official Website of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation. Available at: gosstroy.gov.ru. (In Russ.)
6. Zotov V.B. Sistema munitsipal'nogo upravle-niia: uchebnik dlia vuzov [The system of municipal management: a textbook]. St. Petersburg, Piter Publ., 2005,493 p.
7. Sirazhdinov R.Zh Upravlenie v gorodskom khoziaistve: uchebnoe posobie [Management in city economy: a textbook]. Moscow, KnoRus Publ., 2009, 352 p.
8. Farrakhov A.G. Osnovy upravleniia kom-munal'nym khoziaistvom i organizatsionnye formy predpriiatii kommunal'nykh uslug [The basics of management of municipal services and organizational forms of the communal service enterprises]. Izvestiia KGASU—News of KSUAE, 2013, no. 1, pp. 254-258.
Al'bert G. FARRAKHOV
Kazan State University
of Architecture and Engineering,
Kazan, Republic of Tatarstan, Russian Federation
