CC BY
48
ОРИЕНТИРЫ
УДК 35.08:316.3
Зинченко Г.П., д.филос.н., проф.,
Зинченко Я.Г., к. соц.н.
Идентификация профессиональной деятельности государственной службы
В статье на основе деятельностного подхода осуществлена попытка идентификации профессиональной деятельности государственной службы.
Ключевые слова и словосочетания: идентификация, деятельность, социальное действие, служба, профессия, регуляция, политика, управление, администрирование.
Речь пойдет о бюрократии, специфике ее деятельности в системе государственной службы. В литературе, как правило, она отождествляется с управлением. Между тем, в занятиях чиновников имеются особые признаки, отличающие их от управленцев. В связи с этим требуется больше внимания уделить методологии, понятийному аппарату, приемам идентификации профессиональной деятельности государственной службы.
Идентификация (от лат. 1ёепййсаге - отождествлять) - многозначный термин. В контексте данной статьи идентификация понимается как способ отождествления неизвестного объекта известному, выступающему в качестве модели (идентификатора) для сравнения на основе совпадения признаков.
Систему государственной службы можно рассматривать как совокупность людей, должностей и профессий. Выделяются военная, правоохранительная и гражданская разновидности службы. Гражданская служба осуществляется на федеральном и региональном уровнях. На каждом уровне она разделяется по функциям. Функции закрепляются за структурными единицами. Единицы разбиты на профессии. Профессии сведены к конкретным задачам, зафиксированным в должностных регламентах. Задачи выполняются специалистами.
В качестве предмета идентификации выступают не люди и должности, а профессиональная служебная деятельность. Это ключевое словосочетание, определяющее смысл таких понятий, как «служба» и «профессия».
В современном словаре русского языка содержатся шесть дефиниций термина «служба». Чаще всего этот термин означает полезную деятельность людей [1, с. 143-144]. С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Соответственно, служащий - «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу» [2, с.9].
Однако служба - это не просто обычная работа, занятие или труд. Служебная деятельность, служение Отечеству для российского общества имеет сакральное значение. Это ценность светской религии. Истоки служения в нашей стране восходят к периоду становления государственности. Все подданные были укреплены к службе, предназначены для служения обществу. «Идея служения формировала и направляла сознание индивидов для активной деятельности, побуждая их к воинским подвигам, к творчеству, инициативе [3].
Стремление к «служению» - отмечает В. Коштоев - т.е. интенция быть полезным другому, существовать ради другого определяется социально-психологической природой человека и составляет смысл его существования. Причем человеку свойственно не только «служение» кому-то, но и чему-то, т.е. существовать ради чего-то [4].
Термин «профессия» в словарях обычно рассматривается в следующих аспектах: 1) род трудовой деятельности, занятий, определяемый разделением труда и его функцио-
нальным содержанием; 2) большую группу людей, объединенную общим родом занятий, трудовой деятельностью [5, с. 610].
Первый аспект - общетеоретический. Профессия представляет собой специализированную форму трудового занятия, которая служит источником дохода человека и требует от него определенных качеств, получения теоретических знаний, практических навыков, опыта работы.
Второй аспект - социологический. Профессия является способом объединения людей на основе одинаковых или схожих функций деятельности. Профессиональная общность - это социальная целостность, характеризуемая единой системой ценностных установок, сходством мотивации, осознанием идентичности, аналогичными чертами образа жизни.
Вопрос о государственной службе как профессии впервые поставил М. Вебер. Он соотносил понятия «профессия» и «призвание» (по-немецки оба понятия обозначаются термином «Beruf»). М. Вебер пришел к выводу, что двузначность термина «Beruf» не случайна: она вырастает из понимания профессиональной деятельности как божественного призвания [6].
Для деятельностного подхода характерна некоторая двойственность. Профессионализация гражданской службы представляет собой механизм дифференциации административной деятельности на видовом и внутривидовом уровнях. Указания только на видовой признак недостаточно, поскольку границы между профессией и специальностью (подвидом профессии) весьма подвижны. Строго говоря, гражданская служба это не профессия, а профессиональное занятие, объединяющее группу специальностей в области менеджмента, экономики, права, социальной работы и др.
Проблема заключается в выяснении того, где заканчивается «занятие» (occupation) и начинается «профессия» (profession). В Оксфордском словаре социологии (перевод Г.Н. Соколовой) occupation трактуется как «экономическая роль, выделенная из домашней деятельности в результате роста рынков труда» [7, с.339], a profession - как «форма организации работы», включающая в себя «регулятивный момент с целью обеспечения стандартов выполнения работы; код поведения; управление знанием в сфере мастерства» и т.д. [7, с.343].
Таким образом, идентификация гражданской службы может быть проведена в рамках деятельностного подхода. Профиль профессиональной деятельности чиновников проявится посредством анализа развертывания социального действия (М. Вебер) [8, с.625] или системы действия (Т. Парсонс) [9, с. 48-449], рассматриваемого как некий программируемый феномен (А.В. Тихонов) [10, с. 88] с момента его замысла до воплощения в ожидаемом результате.
Следуя данному подходу, гражданскую службу можно представить как систему программируемого регулятивного действия по поддержанию социального порядка в обществе. Такое действие связано не с производством какого-либо продукта, а с формированием благоприятных условий для достижения людьми продуктивного результата.
Это метадеятельность, т.е. особое рациональное действие, надстроенное над другой деятельностью. К формам такой деятельности относятся политика, управление и администрирование. Все они реализуются посредством гражданской службы.
Политика - программно-регулятивная сфера общества. Политической деятельностью занимаются лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ. Это высший слой бюрократии. Об их деятельности можно говорить в духе идей М. Вебера скорее как о призвании, чем о профессии.
Политические чиновники находятся в борьбе с оппозицией за правление в обществе. Зачастую государственные программы преобразований общества, предлагаемые властвующей бюрократией, намного раньше выдвигаются оппозицией. В результате взаимодействия власти и оппозиции вырабатывается политическая линия государства.
Обеспечение исполнения полномочий государственных органов по реализации политических решений составляет содержание деятельности лиц, замещающих должности
гражданской службы. Выделяются следующие категории должностей: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.
Эти должности занимают чиновники среднего (руководители и помощники) и низшего (специалисты и обеспечивающие специалисты) слоев бюрократии не только по призванию, но и по профессии. М. Вебер утверждал, что подлинной профессией настоящего чиновника не может быть политика. Sine ira et studio - без гнева и пристрастия должен он вершить дела. Чиновнику не следует делать именно того, что всегда необходимым образом делает политик - бороться [8, с.666].
Лиц, замещающих должности гражданской службы принято относить к профессиональной бюрократии. Она обслуживает политиков, выполняя функции управления, и граждан посредством администрирования.
Управление - организационно-регулятивная сфера общества. Управленческая деятельность тесно связана с политической. В нашей стране она осуществляется в единой бюрократической структуре. Каждый уровень вертикали власти использует управленческие механизмы, а каждый уровень управленческой вертикали обладает определенным объемом властных полномочий. Больше того, у нас нередко государственный орган власти (исполнительной) отождествляется с органом государственного управления [11, с. 26].
Следует отметить, что понятие «государственное управление» отсутствует в тексте Конституции РФ. Видимо по этой причине оно трактуется расширительно: не только как управление делами государства, но и делами общества. Такой подход унаследован от советского прошлого, когда государству принадлежала чуть ли не вся собственность страны.
Но это представление не соответствует действительности. Современное российское государство не управляет б из нес-структурами, муниципальными предприятиями и общественными организациями. Отношения с ними строятся на основе партнерства. Словом, государственное управление связано с обществом лишь частично, а именно с государственным сектором экономики; национальной инфраструктурой; службами, агентствами, учреждениями и организациями, подведомственными органам исполнительной власти; государственными корпорациями, а также предприятиями, акции которых принадлежат государству.
Кроме того, в теории и практике у нас до сих пор доминирует технократическая трактовка государственного управления с позиций системно-кибернетического подхода полувековой давности.
Исходя из общей теории систем, совокупность взаимодействующих людей воспринимается как социальная система, состоящая из таких компонентов, как формальная и неформальная организации, структуры, статусы, роли и др.
Исходя из кибернетики, управление стали рассматривать как функцию социальной системы. С такой точки зрения материализация этой функции осуществляется посредством взаимодействия управляющей и управляемой подсистем, между которыми устанавливаются прямые и обратные связи, т.е. система автоматического регулирования.
Однако эта методология приспособлена лишь для технических, а не социальных систем. Примером несостоятельности ее переноса в социальную практику стала программа создания автоматизированной системы управления народным хозяйством в СССР.
Поэтому применительно к делам государства точнее использовать термин «управление государством», а к делам общества - «публичное администрирование».
«Администрирование» - контрольно-регулятивная сфера общества. Для многих зарубежных стран администрирование самоочевидно и не вызывает отрицательных эмоций. Более того, именно на базе отлаженной системы администрирования там были надстроены эффективные формы деятельности, такие как good governance (хорошее управление) и др.
В нашей стране в общественном сознании содержится советский (искаженный) вариант так называемой «командной» административной системы, излишне политизированной, неэффективно использующей мотивационные механизмы, недооценивающей человеческие ресурсы и потому воспринимающейся как безвозвратно устаревшее явление.
Между тем, федеральные и региональные государственные службы занимаются именно административной деятельностью. Они осуществляют в обществе «нормоконгроль» на основе принятого законодательства, поддерживая, тем самым, легитимный социальный порядок. Деятельность профессиональных чиновников, олицетворяющих власть закона в сохранении порядка в обществе, не требует бурного обсуждения, а безусловного (командного) исполнения.
Администрирование носит правовой характер. Профессиональная деятельность гражданских служащих в этой сфере находится под прямым воздействием, покровитель ством и надзором со стороны закона. Исполнение закона составляет суть администрирования, придает этой деятельности специфические черты. Расхождения между буквой закона и реальной жизнью порождает проблемы, решение которых требует интеллектуальных нравственных усилий.
Публичное администрирование имеет достаточно четкие предметные границы, задаваемые содержанием проблем объектов профессиональной деятельности и способами их решения. Чиновники имеют дело с социально-территориальными общностями (страна, регион, город, деревня), способствуя удовлетворению таких жизненно важных потребностей людей, как: потребность в реализации гражданских прав и свобод; потребность участия в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; потребность в безопасности; потребность в здравоохранении; потребность в образовании; потребность в культурных ценностях и др. В отличие от социальных (государственных) организаций, процесс целедостижения в социальных общностях носит не управляемый, а направляемый характер.
Администрирование нацелено на благо всех слоев общества, согласование и защиту их интересов. Поэтому деятельность чиновников в сфере администрирования отличает публичный характер. Они выступают посредниками между государством и гражданином. С одной стороны содействуют адаптации человека к государству, с другой - государства к человеку, т.е. очеловечиванию государства, преодолению его отчужденности от забот обычных людей.
Кроме того, федеральные агентства и их учреждения на местах оказывают административные, медицинские, образовательные, социальные и др. услуги. Такая деятельность имеет сервисный характер. Это неосязаемый труд, который граждане замечают чаще всего только ввиду его отсутствия, когда нарушается социальный порядок, исчезает социальный комфорт, возникают социальные катаклизмы и т.п.
Публичное администрирование - это некоммерческий вид профессиональной деятельности. Финансирование бизнес-структур определяется предпринимательством. Коммерческий успех зависит от качества произведенных товаров и услуг, удовлетворяющих запросы потребителя. В противном случае они разорятся. Административным организациям это не грозит, поскольку они финансируются из средств государственного бюджета. Способ предоставления публичных услуг зависит не от рыночной конъюнктуры, а от политических приоритетов.
Специфика задач администрирования предопределяет умственный характер труда, в котором исполнение государственных актов и производство публичных услуг составляет смысл и содержание работы чиновников. У них особый предмет труда - информация, преобразование которой с помощью специфических средств работы, воплощается в решения, необходимые для достижения социально значимых результатов.
Деятельность современного гражданского служащего оснащена офисной техникой, информационно-компьютерными технологиями, она приобретает новые организационные формы и возможности (сетевые, проектные, сценарные). Такой труд в настоящее время недостаточно осмыслен, практически не описан и мало обеспечен социальными практиками профессионального развития.
Администрирование - креативная деятельность, требующая от служащего самостоятельности в проблематизации ситуации и поиске варианта наиболее адекватного исполнения государственного решения. Творческое начало определяет эффективность нормо-контроля и создает благоприятные условия развития социально-экономических и производственных процессов.
Проведенный анализ показывает, что профессиональная служебная деятельность государственной бюрократии многообразна. Это вызывает необходимость выработки критериев ее идентификации (см. табл.).
Таблица
Критерии идентификации профессиональной деятельности гражданской службы
Критерии идентификации Г осударственное управление Публичное администрирование Совпадение показателей
1. Ориентация Обслуживание государства Об служивание общества Нет
2. Объект деятель- Г осударственные Поселенческие общно- Нет
ности организации сти
3. Предметная об- Административно- Социальный порядок Нет
ласть политические отношения общества
4. Содержание дея- Организационно- Контрольно- Нет
тельности регулятивная регулятивная
5. Средства деятельности Управленческая информация Властные полномочия Нет
6. Характер дея- Внутри организации Вне организации Нет
тельности Управляющий Направляющий Нет
Правотворческий Правоприменительный Нет
Ведомственный Публичный Нет
Обслуживающий Сервисный Нет
Умственный Умственный Есть
Креативный Креативный Есть
7. Продукт деятельности Г осударственные решения Государстве иные услуги Нет
Итак, в результате идентификации профессиональной деятельности государственной службы выяснено, что ее содержание носит регулятивный характер. Для нее типична не только управленческая (органзацио но-регулятивная), но также политическая (программнорегулятивная) и административная (контрольно-регулятивная) формы деятельности.
Отождествление гражданской службы лишь с государственным управлением некорректно. Из 13 предложенных показателей идентификации 11 не совпадают. Следовательно, профессиональная деятельность гражданской службы не является управленческой в чистом виде. Для нее типично публичное администрирование.
Сложившийся в теории государственной службы нор мотив истс кий подход не может дать полноценного представления о сущностных признаках профессии без соответствующего анализа непосредственной деятельности чиновников, профессиональной среды той организации, в которой они действуют.
Литература
1. Современный словарь русского языка: В 4т. Т.4. М., 1988. С. 143-144.
2. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 4-е изд. М., 1997. С. 9.
3. Ротенфельд Ю. Служение как власть // www.servicism.ru
4. Коштоев В. Информационные системы и феномен жизни // www.100pudov.com
5. См., например: Энциклопедический социологический словарь. М., 1995. С. 610.
6. См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия / Вебер М. Избр. произв. М.: Прогресс, 1990.
7. Соколова Г.Н. Экономическая социология: Учеб. для вузов. Минск, 1998.
8. Вебер М. Основные социлогические понятия /Избр. произв. М., 1990.
9. Парсонс Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем // Американская социологическая мысль [Тексты] под ред. В.Н. Добренькова. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 448-449.
10. Социлогия управления: стратегия и результаты исследований. М.: «Канон + РООН «Реабилитация», 2010. С. 88.
11. Шапсугов Д. Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 26.
