CC BY
92
ИДЕИ НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ В XIX В.
ВИТАЛИЙ ГАВРИЛОВИЧ ПАХОМОВ,
заведующий кафедрой теории и истории государства и права Российского государственного социального университета, доктор юридических наук, профессор
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются идеи Н.И. Костомарова, А.П. Щапова, М.П. Драгоманова, Б.Н. Чичерина и других о национально-территориальной федерации в России.
Ключевые слова: национально-территориальная федерация, Н.И. Костомаров, А.П. Щапов, М.П. Драгоманов, Б.Н. Чичерин.
Annotation. Analyzed the ideas of N.I. Kostomarov, A.P. Schapov, M. P. Dragomanov, B.N. Chicherin and other national-territorial Federation in Russia.
Keywords: national-territorial Federation, N.I. Kostomarov, A.P. Schapov, M.P. Dragomanov, B.N. Chicherin.
В XIX в. в России, наряду с другими, развивались идеи о возможности учреждения в России национально-территориальной федерации, в которой отдельным народам (не обязательно славянским) будет предоставлено право на самоопределение. Вслед за Герценом и Чернышевским эта идея была изложена в документах народнической революционной организации «Черный передел» (1879 г.)1, где подчеркивалось, что «лишь федеративный принцип в политической организации освободившегося народа» может гарантировать нормальное развитие народной жизни. Черно-передельцы признавали право Малороссии, Белоруссии, Польши, Кавказа, Финляндии, Бессарабии на самобытность и автономное развитие2.
Вопросы федерализма имели место в документах эсеров, кадетов и других партий России3. Эта проблема объемная и малоизученная, требует специального исследования. Укажем здесь лишь на основные моменты. В Программе партии социалистов-революционеров (1905 г.) поддерживалась идея национально-территориальной федерации. Эсеры провозглашали своей целью установление в России демократической республики «с широкой автономией областей, возможно более широкое применение федеративного начала между отдельными национальностями; признание за ними безусловного права на самоопределение». Народностям предоставлялось право входить в «общий союз народов на равных началах (на братских) или, как говорится, на федеративных началах»4.
Несколько шире идеи национально-территориальной федерации были изложены в программе трудовой партии, провозгласившей, что только на «федеративных началах должно быть построено демократическое государство»5. Кроме подтверждения положения о праве каждой национальности на свободное «политическое самоопределение», в документе уточнялся субъектный состав будущей федерации. Областные представительные учреждения наделялись правом принятия законов по местным вопросам. Так же, как у чернопередельцев и эсеров, документы трудовиков не содержали разъяснений о форме федерации, правовом положении ее субъектов, способе их участия в делах государства.
Планы учреждения национально-территориальной федерации разрабатывались литовскими социал-демократами, украинской федеративно-демократической партией, латышскими и закавказскими сторонниками федерализации России6.
1 Пахомов В.Г. Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли России (конец XVIII—XXвв.). М., 2003. С. 99—124.
2 Калинчук С.В. Группа «Черный передел» и проблемы федерализма в движении революционных народников: Дисс. ... канд. истор. наук. М., 1999.
3 Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.
4 Программа партии социалистов-революционеров: Сб. док. и мат. по отечественной истории (конец XIX — начало ХХ вв.). М., 1995. С. 76, 79.
5 Пахомов В.Г. Указ. соч.
6 Национальная государственность союзных республик. М., 1968. С. 9.
Идеи «территориального федерализма» в постдекабристский период впервые появляются в программах тайных политических организаций и групп. Члены «Северного союза русских рабочих» (1878 г.) провозгласили одной из своих целей «учреждение свободной федерации общин, основанных на полной политической равноправности и с полным внутренним самоуправлением»7. Программа народнической организации «Народная воля» (1879 г.) также заявляла, что «государственное устройство должно быть основано на союзном договоре всех общин и каждая община в своих внутренних делах вполне независима и свободна». Организовать политические формы Российского государства на «федеративных началах» предлагали в своем проекте и члены группы Благоева (1883 г.)8, одной из первых социал-демократических групп, положивших начало распространению марксизма в России.
Среди политико-правовых теорий «территориального федерализма» особое место занимает «земский федерализм»9. В большинстве публикаций по федерализму он обычно не упоминается, вероятно, по причине сложившегося представления о земстве лишь как о форме местного самоуправления. Однако, анализ их политических программ, позволяет утверждать о стремлении земцев придать этому институту статус политической автономии с законодательными функциями и правом представительства в общероссийском законодательном собрании.
В науке утвердилось мнение, что институт земства с момента своего учреждения в 1864 г. представлял из себя «зародыш конституционного строя» и был несовместим с самодержавием10. Вероятно, поэтому неоднократные обращения земцев к императору Александру II, а позднее к Николаю II с предложениями принять конституцию11, разрешить созыв земских съездов, расширить политические права земств и т.д. так и не получили необходимой поддержки, поскольку в «созыве земских съездов виделась угроза существующему образу правления»12.
Зарождение идей земского федерализма логично связать с деятельностью нелегальной земской организации «Общество земского союза и самоуправления» («Земский союз»), созданной в 1878 г. и позднее легализованной в «Союз Освобождения». Первоначально члены организации разработали программу политических преобразований в России, в центре которой было создание двухпалатного парламента. Одна из
палат — союзная дума — должна была формироваться из представителей земских собраний, вследствие этого ей надлежало защищать интересы областей (национальностей)13. Завершенное политико-правовое обоснование «земский федерализм» получил в программе конституционно-демократической партии (кадетов), образованной в 1905 г. в основном из членов «Союза Освобождения».
Важно подчеркнуть, что членами партии кадетов были известные ученые-юристы П.И. Новгородцев, С.А. Котляревский, Ф.Ф. Кокошин, С.А. Муромцев14. Несмотря на то, что в программе партии не упоминались категории «федерация», «субъекты федерации», по содержанию программа была федеративной, поскольку в ней учитывались практически все характеристики, присущие федеративному государству. В частности, предполагалось учредить местную автономию и областные представительные собрания, обладающие правом издания законов.
Предметы ведения между областями и центральной властью в программе разграничивались таким образом, чтобы в ведении последней находились исключительно те отрасли управления, «которые в условиях современной государственной жизни необходимо должны быть сосредоточены в руках центральной власти»15. Назначаемые из центра представители должны были лишь надзирать за законностью деятельности на местах, при этом споры о компетенции между центральной и областными властями предполагалось разрешать только в судебном порядке. Одну из палат российского парламента (при учреждении двухпалатного парламента) предлагалось формировать из представителей областей, что обеспечивало их участие в принятии законодательных решений на общероссийском уровне.
7 Программа «Северного союза русских рабочих»: Программные документы политических партий и организаций // Хрестоматия для изучающих политическую историю ХХ в. М., 1990. С. 36.
8 Пахомов В.Г. Указ. соч. С. 142.
9 «Земский федерализм» не является общепринятой в политико-правовой науке правовой категорией и предлагается здесь исключительно в качестве рабочего понятия для характеристики политико-правовых теорий, основанных на стремлении земств в конце XIX — начале ХХ вв. приобрести статус политических автономий.
10 ЛеонтовичВ.В. Указ. соч. С. 309.
11 С призывом (в форме «адресов») принять конституцию обращались Харьковское, Полтавское, Самарское и др. земства (Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 77.
12 Лаптева Л.Е. Указ.соч. С. 76.
13 Гоголевский А.В. Указ.соч. С.61.
14 Там же. С. 140.
15 Пахомов В.Г. Указ. соч. С. 146.
Губернские представительные учреждения наделялись «правом вступать во временные и постоянные союзы между собой» (ст. 21). Позднее, в мае 1917 г. программа кадетов была дополнена положениями о праве центра «останавливать» действие местных законов, нарушающих конституцию, о возможности «слияния территориальных единиц в более обширные области» (ст. 25)16. С точки зрения правового положения субъектов федерация должна была быть асимметричной, так как признавалось особенное государственное положение Финляндии, имевшей конституцию.
Важно заметить, что в программе кадетов впервые отношения между центром и одним из субъектов (Финляндией) предполагалось урегулировать посредством «соглашения между законодательными органами Империи и Великого Княжества» (ст. 26). Некоторые программные положения партии кадетов впоследствии были включены в документы, которые разрабатывались Временным правительством для рассмотрения Учредительным собранием.
По мере роста национального самосознания народов Российской империи, идеи федерализма все активнее входили в общественно-политический обиход. Значительную роль в их распространении сыграли историки Н.И. Костомаров, А.П. Щапов и М.П. Драгоманов.
Для историко-политических воззрений Н.И. Костомарова характерна идея о борьбе двух начал: начала вечевой демократии, народной свободы и самоуправления и начала государственности и единодержавия. Эти начала коренились в глубинах психологии древнего славянского племени и привели к его распадению на две ветви — великоруссов и южноруссов17. Полагая, что древнерусские традиции вольности и вечевой свободы еще сохранились в Южной Руси, Костомаров считал возможным возвращение к утерянным федеративным началам. В современной России народно-федеративное устройство, в сочетании с разумными государственными и гражданскими понятиями, должно было гарантировать свободу от самодержавного и сословного произвола, права народов, веротерпимость. Умеренный федерализм зрелого Костомарова, подкрепленный его авторитетом ученого, оказал влияние на зем-ско-либеральную общественность и, в еще большей степени, на представителей национальных движений.
Близкой к костомаровской была позиция А.П. Щапова, который называл себя демократом «во имя демократа-Христа» и «другом федеральной, союзной,
общинно-демократической конституции русской». В начале 1860-х гг. он сформулировал земско-областную теорию, которая обращала внимание на «начало провинциализма, областности». Это начало противопоставлялось государственной централизации.
Земско-областное строение русской земли Щапов представлял так: «Начиная с малых округов, внутренне самобытных и в себе законченных миров сельских, свя-зуя их общинною, естественно-бытовою связью с мирами городскими, также внутренне самобытными и в себе законченными, и смыкая те и другие, по земле и по воде, вместе — в самостоятельные земские областные миры, посредством федеративной совокупности последних, естественно возрастает и расширяется, таким образом, во всенародный русский земский мир»18. Построения историка оказали воздействие на формирование анархических взглядов М.А. Бакунина, хотя Щапов вполне понимал историческую роль государства.
Ему рисовалась стройная картина сельского схода, который «возрастает» в волостной и городской сход, а те — в областной земский совет и, как «высшее цельное выражение», в общий федеральный союзный совет. Накануне празднования тысячелетия России он писал, что народ, собравшись на земский собор, должен «отречься от императора и централизации, дать автономию Польше, Украйне, Великороссии, Сибири и всем провинциям и создать федеративную социально-демократическую конституцию, союзное, общинно-демократическое земское народовластие»19.
Анализ щаповской иерархии советов дает основание видеть в ней один из теоретических источников советской государственной системы.
М.П. Драгоманов был поборником федерации народов. Будущее украинского и других славянских народов он связывал с идеалами славянской федерации, которые восходили к Кирилло-Мефодиевскому обществу, к публицистике Костомарова и раннего Бакунина. С особым вниманием он исследовал историко-культурные и политические аспекты взаимоотношений русского, украинского и польского народов, подлинное равноправие и сотрудничество которых было воз-
16 Сб. док. и мат. по отечественной истории (конец XIX — начало ХХ вв.). М., 1992. С. 112.
17 Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале в древней Руси. ПГ., 1861; Его же: Две русские народности. ПГ., 1862; Его же: Черты народной южнорусской истории. ПГ., 1862.
18 Там же. С. 765.
19 Маджаров А.С. Афанасий Щапов. Иркутск, 1992. С. 261, 262, 266.
можно на федеративной основе. Вынужденный в 1879 г. эмигрировать, он выступал против панславистских стремлений к единению славян под эгидой самодержавия, утверждал, что «в XIX столетии украинцам... принадлежит самая видная роль в поднятии общего федеративного вопроса в Восточной Европе, который, конечно, приведет за собою потрясение основ России». С этой целью он считал необходимым «выработать широкую федеральную программу, независимую ни от каких исторических преданий и государственных претензий, вполне достойную освободительных идей новейшего времени и могущую действительно удовлетворить интересы всех племен Востока Европы»20.
Вслед за Бакуниным он полагал, что идеи федерализма найдут многочисленных приверженцев в России и видел задачу украинского национального движения в том, чтобы «поднимать на Востоке Европы народно-федеральную идею... то знамя, которое держали в своих руках и великоруссы вроде Бакунина, но которое выпустили из рук их близорукие наследники. Идея эта — полное равноправие негосударственных наций с государственными». Против такого подхода будут выступать государственно-национальные партии, но украинцы «увидят рядом с собою федерально-социалистические партии — эстонскую, латышскую, литовскую, белорусскую, словацкую, словинскую, румынские, кавказские, кружки еврейские... а также здоровые от государственно-национальной заразы элементы партий великорусских, польских, немецких, венгерских. Некоторые признаки такого светлого будущего видны уже теперь»21.
М.П. Драгоманов полагал возможным сочетание на российской почве федеративных принципов, характерных для Швейцарии и США. Федерализм в его понимании есть административная децентрализация, широкое общественное самоуправление, основанное на исторических традициях и культуре каждого народа и каждой области. Драгоманов предлагал разделить Россию на 20 автономных областей (штатов), соединенных между собой федеральною связью. Во главе местного управления и законодательства должно стоять представительное собрание — областная дума и назначенная ею областная управа. Заведование делами, общими всему российскому государству союзу, и общегосударственное законодательство должно принадлежать двум думам: Государственной думе, избираемой всенародным голосованием, и союзной думе, избираемой областными думами. При этом депу-
таты Союзной думы должны снабжаться обязательными инструкциями дум областных и могли заменяться во всякое время другими представителями22.
Федеративное устройство славянских народов, по Драгоманову, не отличалось определенностью, но резко противопоставлялось современным формам государственного устройства: Российской, Германской, Австро-Венгерской империям23. Выступая против отрыва Украины от России, Драгоманов развивал идеи национально-культурной автономии, достижение которой связывал с преобразованием государства на началах федерализма24. Политические взгляды Драгома-нова были противоречивой смесью либеральных, демократических и социалистических идей. Он был противником самодержавного и революционного насилия, надежды возлагал на земское движение25.
Таким образом, федерализм выступает у Драгома-нова как главное и единственное средство в решении национального вопроса. Драгомановские размышления о федерализме не выходили за пределы публицистических высказываний. В своей основе они выражали интересы национального партикуляризма и не отражали требования общего местного самоуправления. Эта теория не имела исторических последствий.
В конце XIX в., когда вопрос о федерации приобретал все большую общественную актуальность, своеобразный научный итог дискуссии попытался подвести известный историк права Б.Н. Чичерин. Идеи федерализма, по Чичерину, порождены римским правом и историческим опытом западноевропейских народов. Устройство государства на федеративных началах предполагает наличие договорных отношений между сюзереном и вассалами, между сословиями, общественными и территориальными союзами.
По мнению ученого, союзные или федеративные государства присущи республиканской, нежели монархической форме правления. Федерация — хорошая политическая форма для народов, которые не знали монархической традиции. Считая разумным создание федерации, построенной по территориальному признаку (США), Чичерин негативно оценивал возмож-
20 Драгоманов М.П. Историческая Польша и Великорусская демократия. Женева, 1881. С. 104, 105.
21 Там же. С. 104, 105, 342—344.
22 Драгоманов М.П. Собрание политических сочинений. Париж, 1905. С. 281.
23 Пахомов В.Г. Указ. соч. С. 146.
24 Там же. С. 194, 195.
25 Драгоманов М.П. Либерализм и земство в России. ПГ., 1889.
ность федерации даже родственных народов (славянская федерация), ибо державное положение субъектов федерации неизбежно ослабляет государственную власть. В случае, если один из членов федерации сильнее других, она сохраняется, но внутри накапливается разрушающие ее стремления к самостоятельности народов. Если в федерацию входит враждебный народ, то это ведет к гибели государственного организма.
В самодержавной России, где движет верховная власть, нет условий для федеративных отношений. Торжество федерализма, по Чичерину, означало бы крушение исторической российской государственности26.
Выводы ученого пришлись не ко времени. Правящие круги и связанные с ними правоведы увидели в них подтверждение невозможности реформирования имперской государственности на федеративных началах, русским народом «федерация уже была испытана и повела к татарскому игу»27. Одновременно он отрицал всякую возможность создания славянской федерации, что противоречило давней традиции российского общества. Для радикальной общественности был, прежде всего, чужд чичеринский принцип исторической традиции и правопреемственности. Идеи федерализма стали для нее синонимом децентрализации, федеративное устройство противопоставлялось не только самодержавию, но и любой сильной центральной власти.
Господствующей, однако, была тенденция связывать федерализм с решением национального вопроса, когда идеал виделся в федерации народов. Здесь наблюдалось своего рода согласие самых разных общественных и политических направлений от панславистов, сторонников самодержавия и великой России, до революционных социалистов.
Идеи «территориального федерализма» были положены в основу проектов А.П. Щапова, М.П. Дра-гоманова, С.Ф. Шарапова. Проект Щапова предусматривал федеративное переустройство России. Известно, что он обратился с письмом к императору Александру II, в котором предлагал создать федерацию самоуправляющихся областей. Щапов абсолютизировал государственное устройство Новгородской республики. Он видел в «вечевом колоколе древнего города» символ новой «земско-областной и конституционной самобытности»28. Основная идея Щапова — построение федерации по территориальному принципу; субъектами союза должны были стать области, в которых предполагалось сформировать земские советы — органы государственной власти территорий.
Территориальный принцип построения федерации в России предлагал в своем проекте «Вольный союз» (1886 г.) университета Драгоманова. В качестве субъектов федерации он видел 20 автономных областей. Правовой статус субъектов характеризовался наличием местного управления и законодательства через представительные собрания, которые формировали органы исполнительной власти субъектов — областные управы. Общегосударственное законодательство должны были осуществлять две Думы: Государственная Дума, избираемая всенародным голосованием, и Союзная Дума, избираемая областными думами, что обеспечивало участие субъектов в формировании федеральной политики. Для этого депутаты Союзной Думы должны были снабжаться инструкциями областных дум и могли быть заменены другими депутатами29.
Проект Шарапова «Самодержавие и самоуправление» (1905 г.) предусматривал «создание национального, исторического русского земско-самодержавного строя». Шарапов предлагал вместо 50 губерний образовать 18 областей на основе географического, этнического и военно-административного деления. Предполагалось, что область будет управляться выборным народным земским собранием, председатель которого вместе с представителем императора — генерал-губернатором — будет иметь право личного доклада царю30.
Из всех рассмотренных выше планов политической децентрализации России проекты, основанные на идеях партии кадетов и «земского федерализма» в наибольшей степени отвечали интересам самодержавия в период первой русской революции. Логично предположить, что в случае поддержки самодержавием земского движения, будущая Россия представляла бы из себя по форме правления республику или конституционную монархию, по форме политико-территориального устройства — территориальную, а не национально-территориальную федерацию.
Земская областная теория не оставила заметного следа в историко-правовой науке, но ее широкий и произвольно трактуемый федерализм был воспринят представителями многих политических течений. На ее основе сформировалось сибирское областничество.
26 Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1898. Ч. 3. С. 269—291.
27 Быть ли России великой? // Новое время. 1911. 26 февр.
28 ГрафскийВ.Г.Указ. соч. С. 187—190.
29 Ященко А.С. Указ. соч. С. 758.
30 Шарапов С.Ф. Самодержавие и самоуправление. СПб., 1905. С. 48.
