CC BY
1
ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ КАК ПРЕДМЕТ ОБСУЖДЕНИЯ МЕСТНЫМИ
СОВЕТАМИ В «ЗАСТОЙНОМ» СССР
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-3-2-145-148
Аннотация. Раскрываются особенности правового регулирования и реализации полномочий местных Советов в годы «застоя» в советской государстве (1970-е - первая половина 1980-х гг.). Делается сопоставление компетенции местной власти в сфере экономики и финансов с «застоем» экономических отношений в современной России.
Ключевые слова: местные Советы, компетенция, власть, государство, экономика, общество, закон, полномочия.
В последние годы в России наблюдается определенный застой, если иметь в виду развитие экономических отношений, в частности, как отмечают многие экономисты и политологи, ухудшается инвестиционный климат [1]. В этом контексте большое значение имеет позиция властных структур. Следует согласиться с тем, что «в создавшейся кризисной ситуации регионам и муниципальным образованиям следовало бы, в первую очередь, сокращать непроизводительные и социальные расходы, приводить расходные обязательства в соответствие с сокращающейся доходной частью. Однако ничего этого сделано не было. Региональное и муниципальное руководство не осознало тяжести наступившего кризиса, предпочтя выдавать его за кратковременную рецессию» [2, с. 32; см. также: 3]. Вместе с тем нужно иметь в виду, что упомянутые муниципальные образования (в лице органов местного самоуправления и должностных лиц) по действующему законодательству имеют сравнительно небольшой объем полномочий в сфере экономического развития своей территории (таковыми полномочиями право-регулирующего характера обладают прежде всего федеральные структуры, регионы - в гораздо меньшей степени, в основном организационного характера). С учетом этого обстоятельства представляет интерес правовой статус органов местной власти и их компетенция по вопросам социально-экономического развития в предшествовавший «застой» в истории нашей страны,
который имел наиболее характерные признаки в 1970-е - первой половине 1980-х гг.
В то время в СССР среди многочисленных государственных звеньев управления народным хозяйством особое место занимали Советы депутатов трудящихся (после 1977 г. - Советы народных депутатов). Это связано с тем, что любая конкретная территория, подведомственная Советам, представляла собой природную, экономическую, политическую, социальную, историческую и культурную целостность. Являясь территориальными органами, Советы по характеру выполняемых функций являлись своеобразными центрами комплексного развития подведомственной территории, поскольку были «тесно связаны с населением как территориально, так и по своей компетенции, ибо призваны удовлетворять повседневные нужды и запросы населения» [4, с. 3]. С принятием новой Конституции СССР 1977 г., а затем конституций союзных и автономных республик начался новый этап в работе Советов народных депутатов, в частности, были осуществлены крупные меры, направленные на расширение и активное использование хозяйственно-организаторских функций Советов всех ступеней, в том числе и местных Советов, которые мы, собственно, и рассматриваем. Это нашло законодательное закрепление в советских конституциях (как союзной, так и в республиканских), где были выделены следующие основные направления деятельно-
сти местных Советов, позволявших им быть хозяевами на соответствующей территории в сфере экономики: руководство государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством; утверждение планов развития местного бюджета и отчетов об их исполнении; осуществление руководства подчиненными им органами, предприятиями, учреждениями и организациями.
Для этого местные Советы наделялись комплексом полномочий, находивших отражении в правовом статусе местных Советов. В этой связи следует отметить, что в начале 1980-х гг. было фактически закончено длившееся более десяти лет формирование законодательства о местных Советах. В частности, во исполнение конституционных предписаний Верховный Совет СССР 25 июня 1980 г. на третьей сессии десятого созыва принял Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» [5] (в то время органы государственной власти указанных уровней относились к местным органам власти и управления). В союзных республиках с областным делением были приняты республиканские законы об областных Советах. Так, Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» был принят на второй сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 ноября 1980 г.
Следует заметить, что в практике правового регулирования организации и деятельности местных Советов основы правового статуса применительно к краевым, областным Советам были урегулированы в Законе Союза ССР впервые, что значительно повышало авторитет и значение органов власти данной ступени. Краевые, областные Советы выступали главным звеном в руководстве территорией, они несли основную ответственность за согласованное развитие всех отраслей народного хозяйства в интересах комплексного использования производительных сил. Новое законодательство о краевых, областных Советах устанавливало, что в подчинении названных органов находятся пред-
приятия, учреждения и организации, обслуживающие преимущественно население данной территории. Деятельность краевых, областных Советов должна была строиться на основе демократических принципов: коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности органов Совета перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе, включая обращение к различным формам непосредственной демократии (например, вынесение наиболее важных вопросов на обсуждение граждан, развитие общественной самодеятельности населения и т.д.). Центральное место в рассматриваемом законодательстве занимали вопросы компетенции Советов.
В отличие от законодательства о местных Советах иных ступеней, новое законодательство о краевых, областных Советах более широко пользуется понятием «полномочия», а не «права и обязанности», хотя с точки зрения содержания они, как правило, были идентичны. Так, в ст. 10 указанные выше союзного закона указывалось, что краевой, областной Совет народных депутатов по вопросам бюджетно-финансовой работы и цен «утверждает бюджет края, области и организует его исполнение; учитывает при составлении бюджета наказы избирателей; перераспределяет в необходимых случаях в процессе исполнения бюджета средства краевого, областного бюджета между отраслями хозяйства, отделами и управлениями исполнительного комитета, а также ассигнования на заработную плату в пределах утвержденного фонда заработной платы; утверждает отчет об исполнении бюджета края, области» [5].
В законах были определены основные направления дальнейшего совершенствования деятельности Советов. Ведущее среди них - усиление роли Советов в развитии экономики, в частности, важным моментом в урегулировании взаимоотношений Советов с неподчиненными им предприятиями являлось закрепление обязанности представлять последними контрольные цифры, основные показатели проектов планов и утвержденных планов в
соответствующие Советы. Однако здесь проявлялись одновременно и проблемы в реализации полномочий местными Советами, поскольку, например, законодательство не устанавливало, что входит в понятие «контрольные цифры» планов, во-вторых, не определялось, какие из них и в какие сроки должны представляться краевым, областным Советам. Среди всех прочих обязанностей местных Советов особое место занимали полномочия в сфере социально-экономической деятельности. Главной функцией Совета как органа власти было финансово-бюджетное руководство. Содержание бюджетно-финансовой работы достаточно полно определялось законодательством о местных Советах, а также общесоюзным республиканским законодательством. Среди этих актов Закон СССР «О бюджетных правах Союза СССР и союзных республик», Постановление СМ СССР от 26 июня 1980 г. «О порядке заключения государственного бюджета СССР» и др. Однако, как справедливо отмечает В.А. Пертцик, «новейшее конституционное законодательство не внесло существенных изменений в правовое регулирование бюджетных отношений, участниками которых выступают местные Советы» [6, с. 40]. И действительно, в течение периода «застоя» действовал закон, принятый еще в 1959 г.
Совет депутатов в данной сфере устанавливал и утверждал бюджет подведомственной территории, организовывал его исполнение, осуществлял контроль за ходом исполнения бюджетов нижестоящих Советов. Бюджетные права местных Советов включали в себя: право на получение бюджетных доходов; право распределять бюджетные средства по своему усмотрению путем самостоятельного составления и утверждения местного бюджета; право на самостоятельное исполнение утвержденного бюджета. В целом наблюдалась тенденция расширения местных бюджетов. Так, в результате реализации своих прав с 1971 по 1977 гг. объем всех местных бюджетов возрос на 39,5%, а городских - на 45,3%. В конце 1960-х и начале 1970-х гг. наблюдалось укрепление доходной части бюджетов районных, городских,
поселковых, сельских Советов РСФСР. Число дотационных бюджетов районов уменьшилось в 12 раз [7, с. 40]. Решение проблем комплексного экономического и социального развития краев и областей в немалой степени определялось во многом концентрацией и освоением средств различных предприятий и объединений, в особенности средств на непроизводственное строительство. Вместе с тем здесь проявлялась еще одна проблема, связанная с полномочиями местных Советов народных депутатов. Дело в том, что права, предоставленные местным Советам по концентрации финансовых ресурсов предприятий, расположенных на их территории, не могли быть реализованы из-за недостаточной урегулированности механизма передачи названных средств [6, с. 37]. Эта проблема так и не нашла достаточно эффективного решения в период «застоя», равно как, впрочем, и в период последовавшей «перестройки».
Возникает вопрос: были ли в то время местные Советы более эффективны в сфере экономики ли нет? На наш взгляд, ответ должен основываться на том, что, несмотря на смену общественно-экономической формации (переход экономики на рыночные отношения) и придание местному самоуправлению статуса самостоятельной властной структуры (ст. 12 Конституции России 1993 г.), психология и в целом менталитет как руководителей разных уровней, так и основной части жителей России (РСФСР) в своей основе еще остается прежним, и в местных органах власти по-прежнему, как и раньше, еще нет достаточных ресурсов самостоятельно решать назревшие проблемы местного значения без помощи вышестоящих инстанций, и прежде всего без дополнительного финансирования из вышестоящих бюджетов. Разница в том, что в СССР законодательно было установлено, что местные Советы являлись нижним звеном единой государственной власти (властной вертикали), соответственно в условиях жесткого планирования и финансирования местным Советам было проще решать вопросы местного значения. Сейчас органы местного самоуправления формально более само-
стоятельны (не входят в систему органов стой вряд ли будет возможно при сохра-государственной власти), но у 95% муни- няющемся балансе полномочий местного ципальных образований хронически дота- самоуправления, региональных и феде-ционные бюджеты, в результате чего мно- ральных властей, - потребуется, если гие муниципальные образования дегради- называть вещи своими именами, сокраще-руют в социально-экономическом разви- ние полномочий местного самоуправле-тии, то есть, если предельно упростить, ния, и здесь как раз пригодится опыт дея-свобода есть, а денег нет. Вероятно, пре- тельности местных Советов в годы совет-одолевать нынешний экономический за- ского «застоя».
Библиографический список
1. Шаблинский И.Г. Два застоя: политико-правовые аспекты // Труды по Россиеведению: сб. научн. тр. Вып. 6. - М.: ИНИОН, 2016. - С. 174-185.
2. Ханин Г.И., Фомин Д.А. Экономический кризис 2010-х годов в России: причины, последствия, пути выхода // Terra Economicus. - 2014. - № 4. - С. 15-33.
3. Ханин Г.И. Итоги экономического развития РФ в первом квартале 2019 года: экономический кризис усиливается // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). - 2019. - № 2. - С. 65-73.
4. Основин В.С., Евсеев П.И. Организационно-правовые проблемы повышения эффективности работы местных Советов// Правоведение. - 1985. - № 1. - С. 3-9.
5. Закон СССР от 25.06.1980 г. «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» // Ведомости ВС СССР. - 1980. - № 27.
6. Пертцик В.А. Реализация законодательства местными Советами. - М.: Юрид.лит., 1985.
7. Поляк Г.Б. О правовом регулировании финансовой деятельности местных Советов // Советское государство и право. - 1979. - № 2. - С. 52-59.
ECONOMIC ISSUES AS A SUBJECT OF DISCUSSION LOCAL SOVIETS IN THE
"STAGNANT" USSR
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The features of legal regulation and implementation of the powers of local Councils during the years of "stagnation" in the Soviet state (1970s - first half of the 1980s) are revealed. A comparison is made between the competence of local authorities in the sphere of economics and finance with the "stagnation" of economic relations in modern Russia.
Keywords: local Councils, competence, power, state, economy, society, law, powers.
